读《史记》，探讨政府治理问题

张志超 孟久儿



读《史记》，探讨政府治理问题

张志超 孟久儿

公共选择理论认为，对于公众而言，政府组织行政效率低下问题的重要原因之一在于政府行为同样具有“经济人”特征，即政府组织及其官员出于“利己”本性，同样追求自身利益最大化。尽管“人性”使然而难以改变，但是通过政府治理过程，并在公众监督下逐渐改进政府行为，提高其行政效率还是可能的。改革开放以来，我国政府治理工作一直在积极进行中，但至今成效不甚明显。有关历史研究说明：在我国，政治改革滞后成为单纯制度建设难以提升政府绩效的深层原因，因此政府治理工作仍任重道远；实现合意的政府治理之根本途径是建立相应的政治保障机制、法规约束机制和道德自律机制；就目前我国政府治理状况而言，当务之急是建立一支能够道德自律的官员队伍。

公共选择； 政府治理； 道德自律

1948年，英国北威尔士大学的经济学教授邓肯·布莱克发表《论集体决策原理》(载《政治经济学杂志》1948年第2期)一文，开创了“公共选择理论”研究的先河。到20世纪50年代末，布坎南、塔洛克等人以美国弗吉尼亚大学的托马斯·杰斐逊中心为基地，把公共选择理论研究推向了新的高度。他们开始主张把政治因素纳入到经济分析之中，并强调规则和制度对经济发展的重要影响。1962年他们发表了重要的理论著作《同意的计算》，该书为现代公共选择理论的最终形成奠定了坚实基础。

公共选择理论把在经济市场和政治市场上的个人行为，纳入一个统一的分析框架，或理论模式，即“经济人”模式，用经济学的基本假设和方法统一分析个人行为的上述两个方面，从而拆除传统经济学在经济学和政治学这两个学科之间竖起的隔墙，创立了使二者融为一体的新政治经济学体系。于是，与传统经济学和政治学相比，公共选择理论创建了一种严谨的、原理式的政府一般理论。其基本特点是，把政治看作是一种个人相互交易的市场，并且用新古典经济理论对其进行分析。该理论通过分析普通人所从事的政治活动论证了政府不是神的创造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋；政府是一种人类组织，在这里做出决定的人和其他人没有差别，既不更好，也不更坏；政府官员同样会犯错误，政府的行为本身也要受一些规则与约束的影响；这些规则与约束同样是人创造的，它们并不一定比其他任何社会组织里实行的规则与约束更加正确无误。由此得出如下结论：把经济决策、公共决策问题交给私人处理是有效的，尽可能缩小政府活动范围是明智的②J·布坎南：《自由市场和国家》，北京：北京经济学院出版社，1989年，第26页。。后来，该理论与公司治理理论相交融，形成政府治理理论。简言之，所谓“政府治理”，就是按照公众的意愿建立一整套用于指导政府官员决策的制衡与控制制度，用于规范政府活动方式，加强财政资金管理，以及提高行政活动绩效等。

最近十几年，我国政界与学界一直高度关注政府治理问题，围绕此主题展开了诸多理论研究，提出不少有价值的研究成果。崔光胜和江明生(2009)认为，政府治理是政府根据统治阶级的需要以及凭借其特殊的强制力和权威，通过发布命令和颁布法律监督其政策的执行，以实现对政府自身和社会的控制与协调，并促使各方面利益得到合理调整。根据该定义，他们提出：政府治理模式是政府在治理过程中所表现出来的基本行为特征，这种行为特征具有一贯性和模式化。由于对人性假设的不同，学者们会提出不同的政府治理理论及其治理模式*例如，在以人性善恶为指导的假设下建立的是君主专制型政府治理模式；在以“经济人”和“社会人”假设为基点下建立的是宪政型政府治理模式；和谐社会的政府治理模式的目标是和谐与善治，在此基础上建立的政府应是服务型、法治型与责任型政府。见崔光胜、江明生：《人性假设视野下的政府治理模式及其演变》(《武汉科技大学学报》2009年第3期)。。

关于政府治理模式的选择，我国学者也有各自观点。例如，孟继民(2003)提出过“资源型政府”模式，他认为，政府与市场、政府与企业、政府与社会甚至政府与政府的关系，都是政府与资源关系的某种表现，政府与资源的关系主线才是影响政府模式的关键。总的来说，在社会发展和政府改革的过程中，政府从全能型向有限型、从管制型向服务型、从行政型向企业型、从高成本向高效率的转化是未来政府改革的基本趋势*孟继民：《社会主义公有制应是“资源公有制”》，《中国经济快讯》2003年第16期。。又如，谢庆奎(2005)认为，在中国目前的社会主义市场经济体制下，应建立一个服务型政府——其是对于计划经济条件下中国传统的管制型政府的一个新概念。它是一个以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。它的基本特征是民主、责任、法治、高效、合理分权、为全社会提供优质的产品和服务*谢庆奎：《服务型政府建设的理论研究》，《学习与探索》2005年第5期。。与此不同，汪玉凯(2008)则认为，现阶段的中国政府，无论是对政府自身，还是面向社会，都必须承担繁重的管理职能，淡化政府的有效管理是难以想象的，因此，他提出了“管理服务型政府”模式。他认为，把政府的模式定位为服务，绝不意味着轻视政府公共管理的重要性，如果没有政府对自身和社会的有效管理，也不可能为公众提供更好的服务*汪玉凯：《加快行政管理体制改革与建设服务型政府》，《国家教育行政学院学报》2008年第4期。。不难看出，任何一种模式的设想都不是万能的,关于这一问题的讨论将随着社会发展、政治改革进程而继续展开。

在政府治理创新方面，主要议题集中在强调和实施民主法治建设方面，大多数学者认为这是中国政府在新形势下实现治道变革的基础。例如，戴长征(2002)认为，政府治理的关键在于改变政府的职权，而对于中国政府来说，政府职权的变化，就是在承认政府权力有一定限度的前提下，还权于社会、还权于企业、还权于市场、还权于公民，改变过去政府包揽一切的做法。民主和公正是治理理论的核心价值：民主意味着人民拥有当家做主和主宰自己命运的权力和能力，公正意味着全体社会成员一致享有非排他性的权利和非歧视性的待遇*戴长征：《中国政府的治理理论与实践》，《中国行政管理》2002年第2期。。而这一切，只有当人民真正获得了平等参与公共生活,进而积极参与到国家管理过程之中，才有实现的可能。法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和残损意味着社会无法获得有效治理的秩序和环境。再如，杨宏山和海峡(2006)也提出，从科学管理视角看，中国政府治理需要引入以人为本、市场导向和绩效导向等治理新理念，建设服务型政府、掌舵型政府、绩效型政府和扁平化政府。政府管理要从官僚本位走向公民本位，从预算为本走向绩效为本。为了降低行政成本和提高治理绩效，可将市场精神引入公营部门，鼓励公私部门合作提供公共物品和服务。从完善政策过程的视角看，中国政府治理需要推进公民参与、反馈回应、政务公开透明和科学决策的制度建设，提升各级政府的政策创新水平。为了提高各级政府的科学管理水平和政策驾驭能力，政府管理需要从“学习型政府”走向“研究型政府”，即通过推进政府信息公开、完善决策咨询制度、建立政府与学者互动机制，建构具有前瞻性和预见性的政府运行新体制*杨宏山、海峡：《中国政府治理创新的理论分析》，《学习与实践》2006年第10期。。

通过以上论述，可以看出，公共选择理论提出的政府“经济人”特征很自然地浮现在我国的政府治理理论研究中，而且为了避免政府“利己”行为所导致的公共资源之非效率使用，许多学者在探索我国政府的治理模式时，也都倾向于“政府放权”原则和建立“导向型政府”，以更好的顺应市场经济的发展规律。

一、政府行为之“经济人”特征

直言不讳地讲，无论怎样的国家，大国还是小国，古国还是新国，单一民族的还是多民族的，独裁制的还是民主制的，多党制的还是一党制的，其政府官员行为特点大多相同，均在不同程度上具有“经济人”特征。就是说，“经济人”特征为人之固有本性所决定，人的本性不能改变，其行为特点就会古今相同，中外相仿。无怪乎，自古以来，各国老百姓往往在真的需要政府帮助自己的时候，都感到十分困难；而在无需政府插手那些有利的事务时，政府却干预不绝，反给百姓带来许多麻烦。“政府是干什么的？”“政府在干什么？”这类无奈的问话，在历史上任何时候都能听到。进一步分析可知，政府行为之“经济人”特征，是其官员行为之“经济人”特征决定的。公共选择理论对此进行的描述和取得的学术研究成果，与其说是经济学理论推导的结果，不如说是对历史上不同时期，不同政治体制类型国家政府行为特点之长期观察、比较后，采取归纳分析方法获得的结论。其实，早在2000多年前，我国古代学者就已经使用个人的道德准则，定义政府的行为准则。例如，孔子理想中的政府行为特征，无一不是在“仁”、“义”、“理”、“智”、“信”的基础上展开的。受此影响，中国历史上最伟大的史学家司马迁，在分析人的行为、官员的行为、政府的行为时，均将它们纳入相同的行为范式——“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”*见《史记·货殖列传》。说明我国古人早已认识到“利己”，抑或“害怕贫穷”，是人的固有本性，并支配人的行为，即近代经济学中的“经济人范式”之谓也，剀切详明。

阅读《史记·日者列传》时，不难看到，两千余年前的中国百姓对政府官员的抱怨，与当代公共选择理论家对政府行为的抨击，几乎如出一辙。司马迁在其文中记载了汉文帝时的司马季主(善卜者)与当时的政府官员宋忠、贾谊二人的一段对话，借前者之口，生动地勾络出当时人们心目中的政府官员的基本行径：“今公所谓贤者，皆可为羞矣。卑疵而前，韱趋而言；相引以势，相导以利；比周宾正，以求尊誉，以受公奉；事私利，枉主法，猎农民；以官为威，以法为机，求利逆暴：譬无异於操白刃劫人者也。……才贤不为，是不忠也；才不贤而讬官位，利上奉，妨贤者处，是窃位也；有人者进，有财者礼，是伪也。”

当然，即使在我国长期的封建社会时代，历朝、历代还是出了不少优秀的政府官员，他们的行为不完全如此。对此，司马迁在其《货殖列传》一文中也有解释。“贤人深谋於廊庙，论议朝廷……是以廉吏久，久更富，廉贾归富”。既然为官廉正是为更长久地做官，而更长久地做官才能更好地致富，那么，德高望重的君子们、贤人们的行为也无疑是受“利己主义”、利益原则支配的。司马迁接着讲道：“富者，人之情性，所不学而俱欲者也。故壮士在军，攻城先登，陷阵卻敌，斩将搴旗，前蒙矢石，不避汤火之难者，为重赏使也。其在闾巷少年，攻剽椎埋，劫人作奸，掘冢铸币，任侠并兼，借交报仇，篡逐幽隐，不避法禁，走死地如骛者，其实皆为财用耳。……吏士舞文弄法，刻章伪书，不避刀锯之诛者，没於赂遗也。”

这种“人为财死，鸟为食亡”现象在生物界普遍存在，即“经济人”特征不仅体现在普通国民身上，而且也体现在官员身上，即使后者比前者接受的伦理道德教育更多。其中谈到的“吏士舞文弄法，刻章伪书，不避刀锯之诛者，没於赂遗也”， 历史上在政府官员中更是司空见惯。不难理解，无论是清官、廉吏，还是贪官、污吏，都有借公权谋取私利的心理，以及由此种心理诱导产生的行为表现，只不过表现形式不同、手段不同、对社会的影响不同而已*正如美国经济学家尼斯坎南在其所著《官僚制与公共经济学》(中国青年出版社，2004年出版)一书中所指出的那样，“下面是可能影响官僚的效用函数的若干变量：工资、岗位津贴、公共声誉、权力、赞助、管理官僚机构的容易程度、进行改革的容易程度。”。世界各国都如此，特别是在庸官、贪官问题多发的某些时期，政府声誉因此下降，形象因此不佳，至今依然。很容易得出如下结论，公共选择理论经济学家所指出的政府官员利己主义现象——借公权谋取私利问题，在经济社会里是无法根本解决的，道德建设、法制建设、制度建设、机制建设等无非仅仅能够发挥节制、导向、激励、监督等作用。

既然不能彻底解决“借公权谋取私利问题”，那么，尽可能地实行私人产权制度，尽可能地明晰各类产权，尽可能地缩小政府规模，尽可能地减少政府级次，再加以严格限制政府职权范围，便成为国民(纳税人)的次优选择。公共选择理论经济学家的政府治理原则和提出的对策建议也无非集中在上述几方面*例如，尼斯坎南在他的《官僚制与公共经济学》第21章〈总结性议程〉里讲道：“本报告的必然结论是，一个更好的政府将是一个规模更小的政府。”。

二、国民需要一个什么样的政府

最近十几年，我国社会群体事件频发，且性质愈发严重，大多都与政府官员社会管理职能行使不力，管理方式简单粗暴，职业道德不佳，漠视纳税人权利，而出现问题又不敢承担责任或推卸责任等原因有关。如果以“政府欺负百姓”为关键词，百度引擎搜索有关新闻报导，估计可达几十万、几百万条。看来，国民与政府官员的对立已经发展到必须下大力气予以解决的地步，否则和谐社会就是空想。

这不禁使人想到司马迁在《史记·滑稽列传》一文中描述的三种政府形象，“子产治郑、民不能欺；子贱治单父、民不忍欺；西门豹治邺、民不敢欺。”首先，公孙侨，字子产，孔子的学生，春秋时著名的政治家，他在受命治理郑国之初，该国处于“上下不亲，父子不和”局面。由于子产德行高尚，在任上，不辞劳苦，事无巨细，亲历亲为，明察秋毫，不法之徒欺他、骗他而不能，故留下“子产治郑，民不能欺”的好名声。不久，便把郑国治理得“门不夜关，道不拾遗”状态，故而孔子赞扬他，“其养民也惠，其使民也义。”子产去世后，孔子说：“子产，古之遗爱也。”

其次，孔子的另一位学生，宓不齐，字子贱，曾在单父为官。不仅自身为政清廉，而且善于用人，使得所用之人各尽其能，自己也做到了“身不下堂而单父治”。子贱无为而治之道，广得民众支持，也受到民众爱戴，传说他三年为政，每日堂上弹琴，即使是不法之徒亦欺他、骗他而不忍，故留下“子贱治单父、民不忍欺”的好名声。孔子也特别称赞其“求贤以自辅”的治理之道，甚至感叹道：“惜哉不齐所治者小，所治者大则庶几矣。”

最后，战国时，西门豹曾任魏国的邺令。一到任，首先“会长老，问之民所疾苦”，百姓告诉他，一些地方官员和巫婆神棍们勾结起来，经常以给河伯娶亲为借口，借机“赋敛百姓”，每次“收取其钱得数百万”，而“婚礼”资费“用其二、三十万”，余者则“与祝巫共分”。对此，西门豹借给河伯娶亲仪式之际，接连把巫婆及其三个弟子并一名官员相继投入河中，令“吏民大惊恐”，从此“不敢复言”河伯娶亲之事。后来，西门豹“发民凿十二渠，引河水灌民田”，使得当地百姓“皆得水利，民人以给足富”。西门豹治邺采取“以威化御俗”方式治理民政，对舞弊贪赃、愚弄人民的不法之徒毫不留情，不法之徒欺他、骗他而不敢，故留下“西门豹治邺、民不敢欺”的好名声。

春秋战国时的这三个著名政治家在治理地方民政时采取了不同的方式、方法，形成了三种不同的官民关系，均为历代政治家们称颂不已。不过，在我国历史上，春秋战国时期是周朝从兴盛走入衰亡的时期，是老子、孔子、孟子等古代政治家公认的“礼崩乐坏”时期，其原因就在于各国政府官员普遍滥用公权，压迫国民，致使国民与政府官员形成严重对立。随着国民对政府的不信任感加强，逐渐采取不合作方式进行对抗；而政府官员为了维护自己所处社会利益集团的利益，或者出于某些利益集团的压力，往往更多采用(如孔子所云的)“道之以政，齐之以刑”的办法，即寻求更多的强制性、欺骗性手段，使国民就范。在社会矛盾不断深化的情况下，政府管理社会、管理人性的任务空前艰巨，官员们希望他们能够建立一个“民不能欺、民不忍欺、民不敢欺”的政府，但有所成就者甚少。原因何在？古代政治家们把公民和政府的关系颠倒了。事实上，官、民所希望建立的理想政府的基本性质是截然相反的：官员们寻求建立一个 “民不能欺(官)、民不忍欺(官)、民不敢欺(官)”的政府来统治社会，而国民则相反，他们寻求建立一个 “官不能欺(民)、官不忍欺(民)、官不敢欺(民)”的政府来管理社会。一个具有“官不能欺、官不忍欺、官不敢欺”形象的政府，及其管理下形成的和谐的社会，在西周及以前时代的大部分时期里，可能存在过，但到了东周(春秋战国)时代，它逐渐消亡了。尽管此后孔子等人一再积极提倡“克己复礼”——本意在于恢复那个先前时代的和谐社会，不过一直没能取得成功。

应该说，一个具有“官不能欺、官不忍欺、官不敢欺”形象的政府具备了现代社会理想政府的基本性质——它是一个“民有”、“民享”、“民治”的政府。换言之，政府是公民建立的政治组织，公民是股东，委托人；因而，它不应该统治人民，而要由公民予以统治、节制；那么，政府存在的唯一合法性在于平等地保障公民的利益、福祉，而不能成为官员们借助公权谋取私利的工具*美国经济学家，大卫·兰德斯在其《各国的财富与贫困》一书中，对理想的，强而有力的政府之基本特征做过如下描述：该政府不仅能够听进不同声音，具有较强的反应能力，而且是诚实的(尽量避免提供寻租机会的)，高效的、温和的、不贪婪的政府。。

不难看出，随着人类政治文明的进程，在现代社会，人们在民主理念、思想影响下，通过政治手段建立并维护一个“民有”、“民治”、“民享”的政府，是可能的。这样的政府，实质上具有了“官不能欺、官不忍欺、官不敢欺”的理想性质。就我国情况看，和谐社会的核心就是“民-政和谐”，而政府治理是达到“民-政和谐”的关键，政府治理最终目的就是要把政府改造为“不能欺民、不忍欺民、不敢欺民”的政府。

三、有效政府治理的基本条件

在市场经济较为发达的、推行现代民主政治的国家，国民普遍树立了“自由人”观念。这种“自由人”观念很好地表述了国民与政府之间的理想关系。美国经济学家弗里德曼既反对强调“国家能为你做些什么”，也反对强调“你能为你的国家做些什么”。他指出，强调前者就是主张“家长主义”，个人成为被保护者，这与自由人对自己命运负责的理想、信念相违背；而强调后者便意味着政府是主人或神，个人是仆人或信徒，则与自由人决不把政府视为凌驾于其上的东西的信念相违背*米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，北京：商务印书馆，1988年，第4页。。在自由人心目中，政府只是一种工具、一个手段，既不是无偿施惠者，也不是被盲目崇拜并为之服役的神灵。换言之，国家公民，在自由状态下始终追求两个最重要的理想或目标：一是“保护自己的自由”，二是如何使自己为保护自由建立的政府不会成为无法控制的怪物。因此，弗里德曼认为，为了从政府那里获得好处，而又避免受到政府存在对自由的威胁，他认为自由人建立政府需坚持两大原则：一是要限制好政府的职责范围，二是要合理地分散政府的权力。

据此，现代政府治理的基本原则有二：一是要使“政府的职责范围必须受到限制”，二是要使“政府的权力必须得以分散”。按照这些原则要求，就纯技术安排而言，分权型政府结构必须取代高度集权型政府结构，有制衡的政府结构必须替代独裁的政府结构。应该说，这是政府治理工作的第一步，完成了这个步骤，政府治理工作就取得了一半成功。

换言之，分权的、制衡的政府结构，为有效的政府治理预设了最重要的两个基本条件：一是公民监督(形成“官不能欺”的条件)，二是依法行政(形成“官不敢欺”的条件)。在此基础上，加强官员的行政伦理教育(形成“官不忍欺”的条件)，那么，政府治理的主要任务便集中在鼓励行政技术创新方面。于是，政府的效率就会不断提高(意味着行政成本的持续下降)，它所提供的公共物品质量也会不断改善。

进一步讲，不具备上述条件的国家，政府治理大多是空话，无论下怎样的功夫也不可能取得成功。原因很简单，集权的、没有制衡的政府条件下，政府官员在“经济人”动机驱使下，借助公权谋取私利的行为可以发挥到极致状态。即使某些少数具有较大政治影响力的官员，在某些时机合适的情况下发动几场政治改革、政府改革、政府机构运动，也往往难以取得广泛的、持久的支持，孤军作战的结果，无非是被政府中那些既得利益者及其结成的政治联盟所击败。我国北宋时期的范仲淹主持的政治改革，晚些时候王安石主持的政治改革，明代张居正主持的政治改革等，均是半途而废，或是不了了之，就是较好的例证。

四、现代政府治理的基本途径

就浅层表象看，包括我国在内的发展中国家政府部门低效率是亟待解决的最大问题，尤其是在那些政治集权程度较高的国家，问题尤为严重且难以克服。其具体表象主要集中在以下方面：第一，法规制度建设滞后，依法行政尚未找到长效机制予以保障。除了少数外，大多数发展中国家政府未能建立能够照章办事的公务员体制。在政府行政过程中，非正规化行为极其普遍，极少推行基于个人才干的用人原则，预算编制主观意志色彩浓厚，并且在执行中随意变更。第二，中央机构能力薄弱，少数高官能力较强，但是大量其他工作又分散了他们的精力。在大多数官员能力有限情况下，无法根据正确的现实或科学的假设预测预算收支，最终导致中央决策过程缺乏透明度和可预测性。加之财政会计、审计长期滞后，使得问题进一步严重。特别值得注意的是，在大多数政府官员没有能力或者不愿意判断政策失误代价及其后果的情况下，预算的设计几乎仅仅考虑预算资金的分配，而极少考虑这些资金未来可能取得的收益。第三，机构庞杂，结构臃肿，各部门职责混淆、重叠，不仅政出多门，决策拖拉，难以协调，而且发生问题后既无集体负责也无个人负责制度。造成这种情况的原因较多，在某些转轨国家，是由于计划经济遗留问题造成的；在另外一些国家，则是出于政治上的考虑，如给党内利益集团更多的职位。当然，政府过多插手商业活动，也会造成机构庞大。政府机构膨胀的后果是影响预算的合理性，政策贯彻能力进一步分散、质量下降，协调进一步复杂困难，法规漏洞更多，形成更多利益集团阻碍改革。第四，公共服务不到位、质量差，成本高、浪费严重、腐败成风。这些也是有原因的，一是委托方(政治家)和代理方(行政机构)都不能正确履行各自的职责，典型情况是政治家干预公务机构的日常工作；二是政府各职能部门缺少必要的灵活处理各自事务的自由，资源的流动也不按照预算计划流动；三是没有制约机制控制部门主管人员对投入的使用以及用于衡量部门主管人员业绩的标准；四是政府垄断提供公共服务，没有提高质量、减低成本的内在要求和压力。

无怪乎前世界银行行长詹姆斯·D·沃尔芬森在《1997年世界发展报告》的前言中写道“历史反复地表明：良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必要的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”*世界银行：《1997年发展报告——变革世界中的政府》，北京：中国财政经济出版社，1997年。以这番表述表达各国推行“政府治理”运动的重要意义，是再准确不过的了。政府治理有助于提高政府运行的可观察性或透明度，创造不断提高其管理水平的激励，进而大大提高政府运用财政资源的效率。

有效的政府治理通常体现在政府财政活动的各个环节，各个方面。按照现代政府治理理论，实现“不能欺民、不忍欺民、不敢欺民”的政府治理目标，要建立三种具体的机制(途径)：第一，政治保障机制。建立有效的公民参与和公共监督机制。阿玛蒂亚·森坚持认为：“……公众是变革的能动的参加者，不是指令或资助配给的被动的、顺从的接受者。”*阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第278页。第二，法律约束机制。建立一整套约束政府、政府官员行为的法律法规体系和使之自觉依法行政的机制。为公共行政制定专门决策规则，该规则既赋予政治家及其顾问在制定政策方面的灵活性，又要允许相关利益者能够在他们的决策过程中提出意见并实行监督。这是一种信息畅通、纪律严明并对决策负责的机制。 第三，道德自律机制。建立官员能够自觉追求的行政伦理体系和自觉遵守的廉洁自律机制。就是说，培育能够胜任的对公共服务进行有效提供的系统，该系统应该使官员在灵活性和恪尽职守二者间作出正确的平衡。

表面上看，相比之下，道德自律机制较为次要，其实不然，它是适用于现代社会发展要求的政府治理目标得以实现的政治保障机制和法律约束机制能否真正发挥作用的关键。如果“政治保障机制”失灵，或者“法律约束机制”失灵，或者二者同时失灵，其根本原因就在于“道德自律机制”失灵；而且只要“道德自律机制”不失灵，即使在其他两个机制出现失灵的情况下，由此造成的社会问题也会少得多，治理起来也容易得多。

关于道德自律问题，公共选择理论认为，只要在“委托-代理”关系下，委托人的利益，就会在一定程度上受到代理人之决策过程中的道德因素影响，因为委托人最终获利的程度及其可靠性程度，绝对的取决于代理人的道德自律程度。另外，在官员负有管理社会、管理人性责任的情况下，官员的道德水准及其具体表现，对广大国民也具有不可忽视的垂范、示范作用。司马迁在《史记·循吏列传》一文中写道：“……法令所以导民也，刑罚所以禁奸也。文武不备，良民惧然身修者，官未曾乱也。奉职循理，亦可以为治，何必威严哉？”接着，司马迁在该文中高调赞颂了春秋战国时期曾经出现过的五位位高权重且具贤良品格的社稷之臣的事迹；意在诠解“奉职循理，亦可以为治”——那些能够做到道德自律且奉公执法的官员，其身教生于法令，同样发挥安民治国的作用。第一，善于教化之典范。楚庄王时期孙叔敖者，为楚相后，“施教导民，上下和合，世俗盛美，政缓禁止，吏无奸邪，盗贼不起。秋冬则劝民山采，春夏以水下，各得其所便，民皆乐其生”。在其为政期间，能够做到“此不教而民从其化，近者视而效之，远者四面望而法之。”第二，恪尽职守之典范。郑昭君时的郑国国相子产，“为相一年，竖子不戏狎，斑白不提挈，僮子不犁畔。二年，市不豫贾。三年，门不夜关，道不拾遗。四年，田器不归。五年，士无尺籍，丧期不令而治。”无怪乎，子产“治郑二十六年而死，丁壮号哭，老人儿啼，曰：‘子产去我死乎！民将安归？’”第三，廉洁守法之典范。公仪休为鲁国国相时，“奉法循理。无所变更，百官自正。使食禄者不得与下民争利，受大者不得取小。”他在位时，有人知道他爱吃鱼，便给他送鱼上门，他拒绝接受。问到他为什么不接受时，他讲道：“今为相，能自给鱼；今受鱼而免，谁复给我鱼者？吾故不受也。”第四，严格执法之典范。楚昭王时期的国相石奢，“坚直廉正，无所阿避。”他追捕到行凶杀人的人，竟然是他的父亲。他放走父亲而把自己囚禁起来，并派人告诉昭王：“杀人者，臣之父也。夫以父立政，不孝也；废法纵罪，非忠也；臣罪当死。”昭王认为他不该论罪伏法，让他继续治理国事。但石奢认为杀父为不孝，不守国法为不忠，于是他“遂不受令，自刎而死。” 第五，敢于问责之典范。晋文公时期国家最高执法之官为李离，他“过听杀人，自拘当死。”文公认为李离无罪。但李离“辞不受令”并对文公说不能将自己的罪过推脱给下属，“文公曰：‘子则自以为有罪，寡人亦有罪邪？’李离曰：‘理有法，失刑则刑，失死则死。公以臣能听微决疑，故使为理。今过听杀人，罪当死。’遂不受令，伏剑而死。”

以上五位古人，可谓历代道德自律之典范，其垂范于官场，政府行为不会偏离正道；其垂范于社会，国民就会知礼节、知廉耻而为善。至于官员们能否在无条件情况下成为道德自律的模范，除少数者外，大多数似无可能。所以，普遍的儒学之道德教育、政府的高薪养廉制度总是必要的，前者对国民挑选合适的德才兼备的政府官员提供了人才储备，后者为国民留住治国之能臣、社稷之精英提供物质保障。考虑到官员行为的“经济人”特征，政府官员个人收入应该与其所作贡献相适应，“……设官以授任，能者处之；分禄以任贤，能者受之。”*见《盐铁论·毁学 》。当然，政府官员更要自觉实行道德自律，在取得个人收入的时候，注意提醒自己“……，临财不苟，见利反义。不义而富，无名而贵，仁者不为也。”*见《盐铁论·地广 》。

总之，按照一般经验，政府治理活动是一个观念转变、道德自律，以及相关制度和长效保障机制的建设过程。持续改进的政府治理过程，最终使得(世界银行经济学家曾经阐释过的)下述目标的现成为可能。这些目标是：(1)最大限度限制政客和公务员侵蚀公众利益，破坏市场机制；(2)坚持使官员、公务员以可以预见的方式改变法律、制度，努力保护财产权；(3)避免政府官员，作为生产者，不会利用自身的垄断地位向公众提供次优服务。

[责任编辑：贾乐耀张爱琴]

DiscussiononGovernmentGovernanceBasedonRecordsoftheHistorian

ZHANG Zhi-chao MENG Jiu-er

(School of Economics, Nankai University, Tianjin 300071, P.R.China)

张志超，南开大学经济学院财政系教授(天津 300071)；孟久儿，南开大学经济学院财政系博士研究生(天津 300071)。