一号文件的前世今生

□ 白建学 王立新 冯建维

2011年，对于水利人来说是值得纪念的，中央一号文件第一次将水利工作的重要性提到了前所未有的高度。但我们认为，只有将2011年中央一号文件发布前中国经济的涉水部分，做一个理性分析，才能深刻理解并贯彻实施好这个文件。

物价飞涨下的水利

2010年引起全社会普遍关注的最大经济问题就是物价。这一轮的物价飞涨，主要是农产品即食品涨价。涨价中不管是游资炒作还是货币超发，食品价格的屡创新高，都是不争的事实。

在预计物价会趋稳甚至降价的言论中，最滑稽的是当年5月26日下午，中国科协在2010年第五期“中国科协科技期刊与新闻媒体见面会”上公布的最新调研成果：“中国还有8亿亩后备耕地——即还有很多农业资源没有投入使用，一旦投入物价肯定会大降。”

企图用中国有很多后备耕地来证明未来农产品不会短缺进而降价，是不值一驳的。中国不但没有后备耕地，恰恰相反，大量15度以上的陡坡耕地和湿地、草原毁成的耕地亟待退耕。

在预计物价会趋稳和降价的安抚中，最有理论高度、最具说服力的当属时任国家统计局新闻发言人、经济学家姚景源的蛛网理论了。

姚景源说，关于这个农产品，经济学上有一个定律，叫蛛网理论。比较通俗地理解，就是凡是农产品，它的规律都是本期产量，决定本期价格，本期价格决定下期产量。就是说农产品有一个特点，往往是今年多了，明年少，后年又多，大后年又少。这是市场自我调节的力量所在。

按照蛛网理论，既然2010年初的农产品价格飙升了，就会引发下期产量的增加。年初产量增加将导致2010年年中、年底农产品的价格陡降。然而，最剧烈的农产品涨价恰好发生在当年4季度。

为什么经济学的蛛网理论在中国不管用？这是因为蛛网理论中市场自我调节的基本前提是具备农业资源。当农业资源“水土热”这三要素中，耕地不可能再增加，积温基本是恒定值时，只有“水”还有潜力可挖。笔者认为，这才是中央把水利提到前所未有高度的根本原因。

仅仅是短板吗

伴随经济社会的迅速发展，水利作为基础设施中的短板——在物价飞涨、农产品短缺的形势下尤为突出。

与水利建设不断升温如影随形的，是我国公共财政体系的不断完善。在着力改善民生的前提下，中国公共财政支出的权重，将从目前的约60%用于政府开支，转向约60%用于养老、医疗、失业保障等民生领域。

假如30年前由于文革及其前几十年的错误造成了基础设施短缺，急需政府把大部分公共财政收入用于基础设施建设。那么，30年后的今天我们看到，中国的大规模基础设施建设已经呈现出建建拆拆的特点。与巨额的投入相比，几十年来这些建设留下的优良资产并不多。对政府愿意大搞基础设施建设的其他原因，我们认为从政治上讲，非民选政府努力想用辉煌的经济建设成就来证明政权来源的合法性；从社会来讲，大规模的基础设施建设，会带来大量就业，有利于保持稳定。

我们认为：随着中国的公路、铁路等主要基础设施逐步完善，这一波大规模的水利建设，可能是政府主导大规模基础设施建设的“最后晚餐”，这必将对处在社会关键转型期的水利规划、投资、建设和管理制度，提出更高的要求。

纠结的水利改革

无论是要解决水利这个“短板”，还是把住大规模基础设施建设的“最后晚餐”，都需水利行业苦练内功、加快改革。事实上，从今年中央一号文件的标题《关于加快水利改革发展的决定》就可以看出，水利的改革必须先于发展。但由于改革中的矛盾难以厘清和破解，使得有关部门和地方政府遇到改革的矛盾时只能绕着走而专司发展。

目前水利行业推动的大的改革有水管体制改革、农业水价改革、水务一体化改革，这些改革短的已提出了近十年，长的已有十几年。为什么水利改革的阻力如此巨大、如此纠结？其中又有哪些教训值得汲取呢？

我们认为：一是要避免单兵突进；二是要体谅被改革者的合理诉求；三是不要自话自说；四是努力求得共存；五是要慎言改革。

为什么中国各个行业的改革不能单兵突进？以水管体制改革为例，这项改革不仅要定岗定编后裁人，还需地方政府承担从事公益性岗位人员的经费。而让经济欠发达的农业地区的地方政府增加财政支出，是极其困难的。

改革作为一个利益调整的过程，遭到利益受损者的拖延、抵制和反对是正常的。所以，在未来水利行业每一项改革出台前，要全面、充分预估被改革者的诉求、能量、承受能力和可能反应，切忌单兵突进。

以上就是我们对一号文件 “前世”的看法，那么一号文件的“今生”还有哪些尚未引起重视的问题呢？

水资源的重新配置

既然认为一号文件的出台是由农产品短缺、涨价引起的，那么水利行业在落实一号文件时，就应有针对性地把有限的水资源配置给短缺的农产品。

我们看到，尽管2010年农产品的价格屡创新高，但同期中国的国家粮食储备，远高于世界粮农组织建议的“当年粮食消费量的14%至18%”，而达到了40%多。天量的粮食储备及其不断的投放市场，并没有平抑住食品价格的暴涨。进一步的观察让我们看到：2010年涨价最明显的是蔬菜、水果和肉蛋奶。

因此，未来我国农业的水资源配置，应首先满足不便于仓储、运输的蔬菜、水果和肉蛋奶的生产。对于方便仓储、运输的粮食，国内能满足供应更好，不能满足供应就进口，这是没有办法的事。事实上，有关部门也正在努力把随着快速城市化消失的城郊原有菜地再重新恢复起来，以降低物流成本。

但要把几十年来水利一直为以粮为纲和粮食安全服务，转变成水资源优先配置给蔬菜、水果和肉蛋奶。

随着生活水平的提高，我们必须承认“有粮吃社会就能稳定”已经成为历史，蔬菜、水果和肉蛋奶的涨价也会引爆其他社会问题。那种“靠进口不能保证中国粮食安全”的观点与过分强调粮食生产的特殊性一样，不是出于既得利益集团的需要，就是冷战思维、小农经济的自给自足思想在作祟。历史的经验已经证明：政府主导下的粮食体制，不利于农业资源的配置，与党中央、国务院的“发挥市场配置资源的基础作用”相悖。

事实上，近年来国产粮食只能满足95%左右的需求，进口粮食、国外租地种粮等务实的措施政府已经在做。只不过中国“关注”粮食安全的行业有十几个，很多利益集团出于种种目的还在鼓动靠立足国内资源来满足粮食安全，这是很危险的。理性的中国只能生产与自已资源相匹配的农产品——首先是不易运输的鲜活农产品，其次才是易于运输保管的粮食。

因此，水利行业不仅要改变“过分强调粮食安全要立足用好国内水土热资源，有限的水资源只能配置给粮食，优先配置给蔬菜、水果和肉蛋奶岂不是笑话？”等等陈腐观念，更要在了解“几十年的农业资源的产权不明晰，及产权不明晰带来的水土资源的过劳——越来越多的江河在灌溉期断流，越来越多的耕地因水土流失带来的地力下降直至退出耕作”这些现状后，建立起少用国内农业资源就是爱国的新理念。

因此，水利行业转变原有观念，把有限的水土资源进行重新配置，已成当务之急。

一号文件的新变数

一号文件规定“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”。但半年后我们看到，越来越受到中央政府关注的土地出让金，又平添了两个新变数。

新的变数之一是：财政部、教育部已经于8月初发文，土地出让金的10%用于教育。

我们看到：中央政府层出不穷的规定属于地方政府使用的土地出让金，只是反映出中央政府对保障房、农田水利和教育的重视。然而，受“重视”的项目越多，实际上就是哪个都得不到足够重视，最终变成中央政府对如何支出近3万亿土地出让金的重视。

而对全社会来说的另一个新变数，是审计部门对地方政府到底借了多少债，及其到期的债靠什么还。按照各方专家们的普遍观点，这些债主要靠土地出让金来还。这就是地方政府普遍害怕房价降，进而土地出让金减收的原因。

多年来，媒体上的普遍观点是1994年分税后，中央政府的财权大事权小，地方政府的事权大财权小。但近来上亿的华国锋墓、50万的方正日本开拓团纪念墙等层出不穷的新闻事件告诉我们：不受制约的地方财政也不差钱，只是决策者想要花给谁的问题。但有多少地方决策者发自真心地把钱花给保障房、水利和教育？这可能就是中央政府强行给地方政府规定土地出让金用途的原因。

但不管怎么说，年初我们就深表担心的能否落实土地出让金10%用于农田水利，下半年又出台了继续从土地出让金分一杯羹的10%用于教育，加之今明两年将有4.6万亿地方政府债到期。面对着如此之多的变化，多年来部分靠土地财政生存的地方政府，能拿出多大比例的土地出让金用于农田水利呢？