松花江支流流域水政监察工作 问题及对策

□ 周元益 杨 洋

2002年修订的《中华人民共和国水法》确立了“水资源流域管理与区域管理相结合”的管理体制，改变了1988年《水法》规定的“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合”的模式。确立新的流域管理体制，是对水资源流域自然属性的认识与尊重，是妥善处理上下游、左右岸等地区间、部门间水事关系的重要举措，更是合理开发、利用、节约和保护水资源，促进水资源可持续利用的重要制度保障。遵循这一原则，哈尔滨市水政监察局在水利部的指导下，在黑龙江省水利厅的帮助下，在哈尔滨市委的支持下，在哈尔滨市水务局党委的领导下，针对以往河流、水域管理存在的疆界不明确、权责不确定、结构不合理等实际问题，建立完善松花江哈尔滨段流域和区域相结合的管理模式，于2009年2月正式组建了5个流域水政监察大队，成为全国第一家支流流域管理水政监察执法机构。改革即行、试点正酣，正确处理流域与区域的关系，切实提高流域管理水平就成为迫切需要应对的课题。为此，本文结合笔者在哈尔滨市水政监察工作实践中的尝试与体会，深入透析松花江支流流域水情域情，透析存在的问题，进而从根本上理清流域管理新职能，创建流域管理新体制，实现水政监察新发展。

一、松花江哈尔滨段支流流域水政监察工作的基本状况

“松花江” 满语为“天河”之意，分划南北两源，南源第二松花江发源于长白山天池，北源嫩江发源于大兴安岭伊勒呼里山中段南侧，全长1900公里，流域面积54.56万平方公里，涵盖东北三省总面积的69.32%。哈尔滨地处松花江干流中上游，从双城县界至老山头为哈尔滨市境内江段，全长71.3公里，流向大致为西南至东北。松花江干流由西向东贯穿哈尔滨市地区中部，是全市灌溉量最大的河道，在哈尔滨市乃至黑吉两省的经济社会发展中占据及其重要的地位。哈尔滨水资源特点是，自产水偏少，过境水较丰，时空分布不均，表征为东富西贫，全市水资源人均占有量为1630立方米。2009年年末以来，哈尔滨市委、市政府推行“北跃、南拓、中兴、强县”的全新发展战略，其拉动性战略展开被定位为“一江居中，两岸繁荣”，这使松花江除了自然生态意义外，进一步兼具了承载“北国水城”的重大政治意义。

为抓实松花江哈尔滨段支流流域水政监察工作，哈尔滨市水政监察局下设阿什河、呼兰河、拉林河、蚂蚁河和内河等5个流域水政监察大队，执法范围覆盖了哈尔滨所辖区、县（市），弥补了单一区域管理的不足，成为以流域为单元实施水资源管理的主要力量。经过不断努力，通过培训、巡查和实际执法中的锻炼，现已初步形成了一支政治合格、业务精湛、作风过硬、装备精良、廉洁高效的水政监察队伍，为依法治水提供了强有力的保障。流域水政监察大队组建以来，通过法律宣传、行政协调等多种调处手段，行使水法律、法规和规章规定以及“三定”方案授予的水政监察职责，使流域内的水事纠纷得到了妥善解决，有效地维护了流域正常的水事秩序，为哈尔滨市新战略发展提供了水政支撑，也为其他支流的流域管理工作提供了借鉴和参考。

二、松花江支流流域水政监察工作面临的实际问题

松花江哈尔滨段的支流流域，自实施流域管理体制以来，水政监察工作取得了一些成绩，流域内水资源环境和水事秩序也得到了一定程度的改善，但由于现行流域管理体制尚处在试点摸索、逐步推广阶段，在松花江其他江段的支流流域管理体制和运行机制方面仍面临许多新情况、新问题，如不从根本上解决这些体制性、机制性问题，则会直接影响到治水工作。

（一）缺乏行之有效的行政强制措施，使水政监察执法面临“失之于戒”的尴尬。首先，水法律法规缺少强制措施。我国现行的水法律、法规的强制措施较少。例如，有些地方的“河道管理条例”有暂扣违法采砂设备的条款，当执法部门暂扣采砂设备，当事人缴纳罚款后，不得不返还采砂设备，而将来这些返还的采砂设备仍有可能成为违法工具；甚至有些地方的“河道管理条例”连暂扣违法采砂设备的条款都没有。这使执法行为缺少应有的力度。其次，水行政处罚不足以警示违法行为。随着经济社会的发展，现行的水法律法规的处罚条款大多处罚额度较低，而违法成本过低，不足以起到警示违法行为的作用。再次，水行政执法缺少强制手段。目前，我国水行政执法还缺乏必要的强制手段，面对人员复杂、素质偏低、法治意识淡薄的管理相对人群体，经常出现对执法人员避而不见或不予理睬、拒不配合的情况，甚至有一些不明事理的群众在当事人或其他涉及个人利益的少数人的煽动下出现态度蛮横、谩骂殴打、围攻水政执法人员以及抢夺物资等暴力抗法行为的情况，这种“失之于戒”的尴尬不仅加大了执法难度，也挫伤了执法人员的积极性。。

（二）缺乏行之有效的监控管理机制，使水政监察监测面临“失之于器”的困惑。在日常执法中，经常遇到需对水的流量、水质等专业问题进行监测以界定违法程度的情况，但由于科技力量的相对薄弱，以及缺乏统一规划、监测方法和适用标准，监测结果尚未实现统一发布和共享。在这种情况下，站点重复建设问题严重，监测人力物力、监测仪器设备和监测投资不仅重复投入，更不能有效集中，使水行政监测监控工作无法做到及时有效，水政监察工作也失去了有力的智力支持和信息支撑。

（三）缺乏行之有效的责任分工机制，使水政监察管理面临“多龙治水”的掣肘。由于部门利益的原因，我国有许多法规相互之间有交叉，水利（务）与城建、水利（务）与矿产、水利（务）与林业、水利（务）与环保、水利（务）与国土、水利（务）与旅游等部门之间都有这种情况。在制定法规时，各部门都考虑本部门的利益，各有侧重，使法规出现交叉现象，影响了正常执法。受改革进程和个别部门本位思想的影响，流域内部分与水相关的管理职能仍然散落在相关部门，存在职能重叠、责任交叉难以形成执法合力的问题。这种“多龙治水”的管理体制，必然导致很多“后令谬前”的行政掣肘，使水政监察和管理的效果大打折扣甚至流于形式。

（四）缺乏行之有效的流域执法法规体系，使流域水政监察发展面临“无据可依”的瓶颈。《水法》赋予了流域管理机构在所管辖的范围内行使水法律、法规规定的水资源管理和监督职责，但实践中不难发现，这些规定相对概括抽象，权利义务要求还不够具体，职责不够明确，操作起来有不少具体问题找不到法律依据，特别是缺少与流域机构地位相适应的、具有流域特性的执行性法规来指导工作。在这种情况下，流域水政监察工作要进一步发展，就迫切需要具有指导执法、规范行政的水法律法规体系，否则，必然导致流域管理工作成为空中楼阁。

三、松花江支流流域水政监察工作实现科学发展的对策

按照中央一号文件的精神，实施最严格的水资源管理，是进一步整顿水务秩序、理顺管理体制的必由之路。为此，本着“缺啥补啥、用啥建啥”的原则，从实际工作中发现的问题入手，着力从科学发展的法制、机制上打开突破。

（一）认真调研、反复论证，着力建立水政监察强制措施的法制保障。在水行政执法过程中，当遇到老大难案件时，就需要强制措施作为水政监察工作的法制保障。一是现行的水法律法规应增加相应的强制措施的条款，以保证水政监察工作的顺利开展。二是现行的水法律法规应加大对违法行为的处罚额度，以提高违法成本，增加水法律法规的威慑作用。三是应拓展水行政执法的强制方式，加强与公安及相关部门的联合执法，在大、中以上城市重要水利枢纽、堤防和执法任务较重的区域，积极推动设立公安派出所、水利警务室等执法机构，探索行之有效的执法方式，建立信息通报、联合调查、案件督办、案件移送等工作制度。

（二）加强宣教、增进协作，着力建立水政监察的综合治理机制。一方面，要树立正确有力的社会舆论导向。通过电视、广播、宣传车等视听渠道，采取发放书籍、传单、标语、专栏等宣传形式，用活知识竞赛、培训班和水法规讲座等培训载体，创新宣传方法，努力营造浓厚的社会舆论氛围。做到在执法中宣传、在宣传中执法，紧紧抓住政府关心、群众瞩目、舆论关注的典型水事案件，边执法边宣传，在案件查处过程中贯彻有法必依、执法必严、违法必究的原则，增强水政监察的威慑力。另一方面，要建立互信互助的联席协作机制。要切实加强与地方政府有关部门、乡镇、村组等基层组织的联系，开展联合执法活动，坚决打击重点水事违法案件。同时，还要加强与涉水有关部门的沟通磋商，在国家现有法律规范下，建立协作机制，形成管理和整治的合力。

（三）自主创新、开放共享，着力建立水政监察的效能监控机制。长期以来，水行政系统的科技力量一直比较薄弱，要加强水环境监测能力，完成流域水环境监管任务，就必须进一步提高水环境监测的科技含量，进一步总结国内外先进经验，搞好技术支撑和储备。坚持科技创新为先导，广泛应用信息、网络、自动化等技术，不断加强水政监察的信息化管理，做好同其他行政部门的沟通，主动适时通报监控情况，综合运用监控结果，加快形成现代化、数字化行政执法管理新模式。

（四）苦练内功、提升素质，着力建立水政监察的素质保障机制。要打开流域依法治水的新局面，就必须坚持以人为本的科学发展观，进一步加强水政监察执法队伍建设，不断提高水政监察人员的业务素质和执法办案水平。同时，进一步树立主人翁责任感，不断加大调查研究力度，加大建言献策力度，为健全流域管理的法律法规，明确并细化流域机构的法律地位、职权和协调职责提供第一手资料，促进有关法律法规体系早日建立。要以法律法规的形式，进一步规范流域管理机构对区、县（市）水行政主管部门的监督调控机制，大力推进依法治水、依法管水、依法兴水，为流域水务事业的发展作出更大贡献。