油气资源税改革新疆试点背景回顾及税收收入影响测算

李广舜

（新疆财经大学，乌鲁木齐 830012）

2010年6月1日，我国率先在新疆实施石油天然气资源税从价计征改革；同年12月1日，资源税改革试点扩大到内蒙古、甘肃、四川等12个西部省区。在资源税被普遍关注和热议的形势下，对新疆资源税试点前的一些考量及对收入的预测情况进行重新回顾和总结，也具有积极的现实意义。

一、对新疆率先实行资源税改试点必要性的回顾

试点前实行的资源税制出台于1994年，运行已经十六个年头。随着市场经济的发展，该税制与经济发展不相适应的矛盾日益突出，迫切需要调整和改革。由于资源税税额过低，难以发挥资源税应有的调节经济、节约资源、促进环保和体现可持续发展的功能，所以，近几年国家一直酝酿进行资源税制改革，拟对所有金属、非金属包括盐等资源产品全面征收资源税。

试点前，新疆进行石油开采的企业，开采一吨稀油缴纳资源税30元，而开采一吨稠油缴纳资源税14元。按照近几年原油的平均售价测算，石油开采企业缴纳资源税的税负不足1%，税负较低。每吨30元的税额标准已经是目前国家税法规定的资源税税额的上限，这一税额标准还是从1994年至今经过两次调整才达到的。

石油天然气是新疆的主要资源优势，在工业经济中起着举足轻重的作用。新疆石油工业一直位居新疆创利大户首位，如2007年销售收入达到1318亿元，创利润581亿元，占规模以上工业利润的九成以上，成为新疆工业经济增长的主要动力。但由于我国的财税体制和石油工业体制的原因，从目前来看，开发油气资源对新疆经济的带动作用远未达到最大化。主要表现在：

1.从资源产权制度和利润分配机制上看，我国的石油资源是国家资源而非地方资源，新疆没有石油所有权和开发经营权，不能获得全部石油资源收益，租金收益和开发利用收益全归中央。在这种机制下，资源的收益分配机制影响到新疆地方财政收入。据一些学者测算，新疆试点前油气资源开发总利润的分配情况是：国家约占40.7%、地方占10.5%、企业占48.8%。

2.从油气资源开发利用方式上看，地方经济收益最多的上游产业发展不足。试点前，新疆原油产量的一半在本地加工，但石油加工业在经济中的份额远小于油气开采业，而石油加工业对新疆GDP和地税收入的直接影响不大。石油石化行业较为封闭，对新疆其他行业拉动作用较小，因此，以价格推动的油气开采业的快速发展必然降低地税收入占GDP的比重。新疆地税收入占GDP比重一直低于全国平均水平。十几年来，新疆的地税收入占GDP比重由1993年的2.67%上升到2008年的6.92%，而同期全国则从2.37%上升到9.23%，二者差距在逐步拉大。特别是近年来新疆地税收入增长乏力，且增速低于全国平均水平。2003年曾出现一个明显拐点，新疆GDP增长高于全国平均水平，但地税收入仅增长15%，远低于全国地税18.5%的增长率。到2007年，新疆GDP增长率为11.9%，也高于全国平均11%的水平，但地税收入仅增长15.8%，远低于全国地税27%的增长率。另外，更为重要的是，油气行业作为新疆经济的支柱，十年来油气企业的GDP占新疆GDP总额的40%以上，行业增加值一直占新疆工业企业的60%左右，利润总额占规模以上工业企业的90%以上。但在传统资源税制度下，油气开采与加工仅占新疆国地税收入合计30.97%，而地税收入只有11.8%。

3.在油价攀高、石油企业税负原标准不变，而级差、溢价收益基本归企业所有的情况下，资源税应具有的调节级差收益的职能就无法发挥。国内几大石油公司都已经在海外上市，成为股份制公司。在目前国有企业还只是少量向国家分红的情况下，如果不调整这种过低的资源税标准，由资源价格上涨所形成的溢价收入就会流入国外投资者的手中，造成国有资产的流失。而提高对油气资源的税收额度，一方面有利于当地对资源环境的补偿，适度增加油气产地的资源收益，在促进地方经济发展的同时，加强对油气资源的保护和合理开采。另一方面，也有利于实现经济增长方式的转变。

4.原先从量计征的资源税与油气价格逐年上升的现实严重背离。以新疆为例，1993年新疆石油价格为每吨480元，天然气价格为每千立方米200元。按从量计征原则，当时资源税税额标准为石油每吨12元，天然气每千立方米4元，折算成资源税税率分别为销售收入的2.5%和2%。然而，到了2008年，新疆石油价格已经达到每吨4800元，天然气价格为每千立方米820元。这时的资源税税额标准虽有提高，但仍为每吨30元，折算成税率还不到1%。2009年，新疆地区现行的天然气资源税税额为每千立方米9元，资源税总额为0.3亿元。和油气价格上升幅度相比，1993年—2008年的17年间石油价格上涨了10倍，而每吨石油资源税税额仅增长了2.5倍；同期天然气价格上涨了4.1倍，而天然气资源税税额仅增长了2.25倍。

综上分析表明，在新疆率先实行资源税改革，加大中央对新疆政策倾斜力度，是非常及时，完全必要的，而且对其他地区推行资源税改革奠定了较好的基础。

二、资源税税制改革对增加新疆税收收入的分析与预测

据相关数据，在未进行从价计征的2010年1—6月，新疆油气资源税收入仅为3.71亿元，而在实施从价征收的2010年7—12月，油气资源税收入已达21.64亿元，①中国能源网：资源税改或致税额陡增数百亿，2011-10-19。这意味着从价计征的资源税改大幅增加了资源地财政收入，有助于西部地区将资源优势转化为经济优势。资源税改试点地区的良好实施效果，也促使中央政府看到了从价计征税改在调整利益分配格局方面的巨大作用。下面对资源税改影响新疆税收情况作更进一步的预测。

根据新疆2009年统计公报公布的数据，当年新疆原油产量2518万吨，原油价格按每吨4800元计算，销售额为1208.61亿元人民币，若按5%的税率计征资源税，原油企业约上交每吨169元人民币，是原来每吨30元资源税的5.64倍。2009年新疆天然气平均售价为每千立方米820元，资源税税额为1.35亿元人民币，是原先从量计征税额的4.5倍。由此推算，资源税改革将为新疆每年带来近50亿元的收入，并且会随油气资源产量递增而逐年增加。若按新疆2009年的数据为基数，假定石油产量和天然气产量每年增产10%，每吨石油的价格为4800元，每千立方米天然气价格为820元，资源税税率为5%，对新疆2011年—2015年间每年资源税税额进行预测如表1所示。

由表1可以看出，随着石油产量的不断增加，即使石油销售价格保持在每吨4800元的水平上，石油资源税税额每年都会有明显的增加，到2015年，收入将超过100亿元。从表1和表2来看，到2015年，新疆油气资源税收入总额可能达到144.16亿元。

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三、资源税税制改革对拉动新疆经济发展和提高居民消费水平的影响

资源税制在新疆的率先改革，是新疆资源开发利用和提高各族人民消费水平的福音。新疆油气资源丰富，资源税改革将直接增加地方政府的税收收入，新疆财政在公共事业上会有更多的钱来安排支出，对城乡居民的收入水平、消费水平的提高和社会保障力度的增加都有极大的益处，也可以把增加的资源税收入补贴到新疆城乡居民的能源消费领域，更直接惠及新疆各族群众。逐步放宽天然气利用政策，增加新疆利用天然气的规模，还能改变能源消费结构，促进新疆生态保护。

另外，新疆之所以从1985年到2009年的25年中，职工平均工资从全国的第5位，降至第21位；农村居民人均纯收入从全国的第15位降至第25位，城镇居民人均可支配收入从全国的第15位降至第31位，在很大程度上就是因为新疆财政收入增长乏力，以致于无力顾及所造成的。资源税制的改革将明显增加新疆的财政收入，用增加的财政收入，可适当提高城镇居民的收入水平，从而刺激消费水平的提高和拉动GDP的增长。

据国家宏观经济研究院的测算，国内投资每增长1%，拉动GDP 0.22个百分点，而居民消费每增长1%，拉动GDP 0.87个百分点。两者相差约四倍。用1978年到2003年新疆的生产总值、资本形成总额和消费建立的回归模型为：GDP=0.28×总投资+1.53×总消费-34.3。从回归模型可以看出，新疆的总投资每增加1亿元，GDP增长0.28亿元；总消费每增加1亿元，GDP增长1.53亿元，相差5.46倍。换言之，1亿元的消费对GDP的拉动相当于5.46亿元投资对GDP的拉动。

综上所述可以看到，新疆资源税改试点在直接增加地方政府收入同时，通过增加城乡居民收入，扩大消费，发挥了比增加投资更有效的作用，有力支持了当地经济社会的发展，取得了显著的成效。

〔1〕中央新疆工作座谈会纪要[N]，新疆日报，2010.5.

〔2〕林江，温海滢.税收学[M]，大连：东北财经大学出版社，2009.5.

〔3〕访谈录.资源税改革为新疆增收50亿[N]，消费晨报，2010.5.31.