城市轨道交通应急管理模式初探

曾建军

(广州中咨城轨工程咨询有限公司 广州 510030)

目前，我国已经有28个城市已经建成或正在开展城市轨道交通工程建设。以广州市轨道交通线网规划为例，2010年轨道交通线网建设目标是完成9条线路，总里程达到237.6 km，148座车站。根据其远期规划，未来广州轨道交通线网将完成21条线路，总里程将达到803 km。结合广东省城际轨道交通线网规划，至2020年广东省城际轨道交通线网将达到2000 km，覆盖整个珠三角地区。但是，随着城市轨道交通线网规模的不断扩大，突发事件对其运营的影响也日益严重，由于城市轨道交通运营所处环境的特殊性，加上涉及的部门众多、技术系统复杂，致使城市轨道交通系统在遭遇突发事件时具有隐蔽性、封锁性、人员和设备高度密集、空间和布局受限制等特点，一旦发生突发公共事件，人员疏散和救援困难，处置不当将产生巨大的人身和财产损失，对社会经济和生产造成重大影响。

长期以来，我国在事故预防和事故调查处理方面有着良好的基础，但应急救援相对滞后，一直是安全生产管理方面的一个薄弱环节。因此，如何建立一个有效的危机控制和管理机制，提高城市轨道交通企业应急处置能力，减少突发事件对运营及社会的不良影响，将危害降低到最小程度，已经成为提升城市轨道交通服务水准和衡量城市轨道交通管理者工作水准的重要标准。

1 国内外城市轨道交通突发事件和应急管理

1.1 国外城市轨道交通所面临的安全形势

城市轨道交通问世100多年以来，曾经发生过多起重大突发事件，导致大量人员伤亡，给社会带来了极为不利的影响。特别是近10年来，恐怖主义和社会不满者的破坏活动日益频繁，城市轨道交通运营的突发事件频发问题(见表1)，给城市轨道交通企业的应急管理特别是事前应急管理带来了严峻挑战，因此，建立一个完善的城市轨道交通应急管理体系势在必行。

表1 国外部分城市轨道交通的严重事故

1.2 我国政府在加强应急管理方面的要求

近年来，我国对公共安全、危机管理非常重视，面对突发事件发生时存在的问题，广泛开展了对于突发事件应急系统的研究，取得了许多很有价值的研究成果。

比如，面对重大突发公共事件，如何实现全面监测监控，并快速、动态地全面了解应急现场的状况?面对不同条件下的突发公共事件，如何科学预测其发展趋势及后果，并快速预警?面对跨部门的重大突发公共事件，如何科学决策、综合协调和高效处置?

2003年“非典”之后，党中央、国务院提出了加快建设突发公共事件应急机制的重大课题。2006年12月，《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划(审议稿)》(国办发［2006］106号)交有关部委讨论，规划中明确提出“十一五”期间，在国内各部门现有专业信息与指挥系统基础上，重点建设国家、部门、省市三级政府应急平台，实现应急信息资源整合与共享、健全信息综合研判、指挥调度、辅助决策和总结评估等功能，形成完整、统一、高效的应急管理信息与指挥协调体系。2007年9月21日，国务院下发了《国家应急平台体系建设指导意见(试行)》(应急办函［2007］108号)，并在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》中首次把公共安全列为重点领域，应急管理已经上升为国家层面上重要和长远的基本事务。因此，明确应急平台建设是应急管理的一项基础性工作，对于建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，减少突发公共事件造成的损失，具有重要意义。

2008年，建设部为了提升城市轨道交通行业应急管理水平，增强国内各城市轨道交通企业的应急处置能力，委托广州市地下铁道总公司开展了“城市轨道交通安全预警及应急指挥平台”的研究。

2 国内外城市轨道交通应急管理状况

当前，国内外部分大城市的轨道交通已经基本成网，并形成了各自不同的运营管理模式和系统构成方式。调度指挥中心的设置分为分散、集中或者两者结合等多种形式。

2.1 国外城市轨道交通企业应急管理状况

目前，英国伦敦地铁、法国巴黎地铁、加拿大多伦多、美国纽约地铁都在进行应急指挥中心的建设。但是，据了解，国外的这些应急指挥中心都是单层级管理的控制中心，没有出现多层级管理的控制中心。

1)英国伦敦地铁对150个车站的监控系统进行了集中改造，形成分布式的系统，可以实现多条线集中的控制和管理，也可以不设集中的控制中心，因为各条线路的信息可以实现互通和共享，每个节点都可以获得与之相关的完整信息。

2)法国巴黎地铁设有14条路线的控制中心，集中监控管理这些轨道线路，该控制中心还负责统一协调控制巴黎的各种公交系统。

3)加拿大多伦多综合控制中心系统为法国阿尔斯通公司研究开发的ICONISTM系统，包括 ATS和SCADA系统，于2003年建成。

4)美国纽约形成了一个大型的ATS系统，集中在一个控制中心内，各线路底层的控制系统分散设置。

5)西班牙马德里地铁设有14条线路集中的控制中心，对线路进行正常的运营监控和管理及协调，同时具有14条线路的应急指挥功能。控制中心设有一个集中的中央控制室，采用统一的系统平台，实现14条线路的集中单层级监控和管理。

2.2 我国城市轨道交通企业应急管理状况

目前，北京地铁已经建成集各线路控制中心与线网调度指挥中心、线网清分清算管理中心于一体，高度集约化的轨道交通指挥中心，形成线网指挥中心—线路控制中心两个层级的管理模式。其中，线网调度指挥系统按照“只监不控”的原则进行建设，具有线网监视、运营协调、应急调度指挥以及信息共享等功能。

上海地铁建立了轨道交通网络运营协调与应急指挥中心(COCC)，该系统目前侧重于监控和协调指挥功能，应急管理的功能和系统能力还有待进一步强化。深圳地铁正在筹建由16条线路组成的线网集中控制指挥中心。香港地铁青衣控制中心，负责监控管理7条线路，各条线路还有自己的后备控制中心。由于各线的中央级系统没有整合，相互间没有关联，只是在模拟屏上整合了各线路的显示信息。

广州地铁自4号线开始，出于对运营安全、管理方便及工程建设进度等因素的考虑，线路各中央级系统设备集中设置在车辆段，将远程终端设置在区域控制中心，同时在车辆段设置集中维护监控室，平时对中央系统设备进行维护和管理，必要时可以作为后备控制中心。分散设置各线中央级系统设备，降低了集中设置带来的运营风险，实现了中央级系统设备与实际控制中心分离的方式，为地铁运营安全创造了有利条件，积极构筑以线路(区域)控制中心、线网控制指挥中心、城市轨道交通安全预警与应急指挥平台为核心的三级应急指挥管理体系。目前，广州城市轨道交通安全预警与应急指挥平台的建设已经完成招标，正处于建设阶段。

部分城市轨道交通应急管理模式的特点和优缺点见表2。

表2 部分城市地铁应急管理模式的特点和优缺点

3 城市轨道交通应急指挥体系建设

为确保城市轨道交通发生突发事件时能快速调配各方力量、资源，就需要强化应急管理的权威，突破区域和部门间的限制，高度整合各方面的资源进行抢险救灾。

3.1 城市轨道交通应急管理指挥体系的构成

根据我国城市轨道交通应急管理的现状，建议采用集权式工作模式，建立城市轨道交通应急管理指挥体系，一般应由应急指挥中心(应急平台)、线网控制中心(TCC)和各线路控制中心(OCC)等3个层次构成(见图1)。

3.2 城市轨道交通应急平台的功能与定位

城市轨道交通应急平台建设是应急管理的一项基础性工作，对于建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，减少突发公共事件造成的损失，具有重要意义。

图1 轨道交通应急管理系统结构

应急平台是以公共安全科技和信息技术为支撑，以应急管理流程为主线，软硬件相结合的突发公共事件应急保障技术系统，是实施应急预案的工具;具备风险分析、信息报告、监测监控、预测预警、综合研判、辅助决策、综合协调与总结评估等功能。能动态生成优化的综合协调方案和资源调配方案，形成实施应急预案的可视化实战指南。

1)应急平台不仅仅是信息平台。信息平台只能提供过去和现时的状态数据，而应急平台需要提供未来灾害发展趋势、预期后果、干预措施、应急决策、预期救援结果评估，以及全方位监测监控，发现潜在威胁。

2)应急平台不仅仅是指挥平台。应急平台是为应急管理服务的，包括平时和战时，能对突发公共事件进行科学预测和危险性评估，能动态生成优化的事故处置方案和资源调配方案，形成实施应急预案的交互式实战指南。

3.3 城市轨道交通应急指挥中心的功能与定位

城市轨道交通应急管理体系，致力于提高城市轨道交通应急指挥中心在发生突发事件时的快速响应、科学决策、联动指挥与及时处理的能力，支持跨部门、跨区域、跨行业的联合救援行动。

1)城市轨道交通应急指挥中心在应急管理体系中的定位是:以解决生产实际问题为核心，以解决企业宏观应急事件为目的，以实现与外部承上启下的管理为目标，主要服务于值守应急、信息汇总和综合协调的应急管理工作。

2)城市轨道交通应急指挥中心在应急管理体系中的职责:使用者通过单一的、优化的人/机界面，就可以实现方便和更有效的管理;可以了解突发事件的全面信息，并建立全方位的联系;线网内外的各方可以通过一个统一的接口联系;在建立和制订各种方案及对人员定期训练的基础上，集中技术手段，有效地支持应急事件的处理。

发生事件时，城市轨道交通应急管理指挥中心代表政府行使指挥权，在应急处理的组织里拥有最高权力，指挥线网控制中心和各线路控制中心，启动相应的应急预案。城市轨道交通应急管理指挥中心的处置原则是有利于集中调度内部和外部救援资源，指挥现场救援指挥部尽快恢复运营，避免突发事件扩大。在这个结构下，各线路OCC和线网控制中心都成为应急指挥中心指挥下的线路和线网资源、设备的监控和管理机构，其职能是监控应急救助行动的进展。在应急救助方案中，负责线网各运营功能的管理，包括电力管理、行车调度、FAS系统、疏散人员的设备、通信设备管理等。城市轨道交通线路控制中心与应急指挥中心比较见表3。

表3 区域(线路)控制中心与应急指挥中心比较

4 需要进一步解决的问题

1)要正确认识城市轨道交通应急管理是一个防灾减灾大系统，应根据事故灾害发生的不同阶段，构建不同的防灾子系统，不能只着眼于事故灾害发生后的应对措施。

2)集权式的应急指挥模式，在建设过程中存在一定的风险，主要体现在与现有行政体制冲突比较大，需要进行体制调整，理顺指挥关系，在新的模式下要定义好责、权、利的关系，否则协作容易出现问题。

3)由于轨道交通应急指挥中心与其他专业部门间耦合程度高，特别是资源共享紧密，同样需要做好协调关系。

5 结语

城市轨道交通作为现代化城市最大的基础设施之一和交通系统的主干，是城市的生命线。建设技术先进、功能完善的轨道交通应急管理体系，为轨道交通应急指挥中心和现场的应急救援指挥针对突发性事件，提供信息获取、信息共享、自动预警、快速评估、辅助决策、命令发布、联动指挥等功能，实现提升应急处置能力，使乘客和公众利益得到最大限度的保障，从管理上和技术上是可行的，也能适应当代应急管理形势的需要。

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