结果导向绩效指标设计研究

刘寒波

(湖南财政经济学院，湖南长沙 410205)

一、引言

结果导向预算改革的一个重要目标旨在通过提高绩效管理水平来实现“改造政府，提高效率”的目的，因此，如何科学设计绩效指标、有效收集绩效信息也就自然成为结果导向绩效预算体系构建课题中的应有之义。尽管与预算理念和预算过程转变相比较而言，它属于技术层面的问题，但如果没有这种技术的跟进与更新，则结果导向绩效预算改革也将失去实际意义。目前对于绩效的认识，主要有三种不同观点［1］:第一种观点认为绩效是结果;第二种观点认为绩效是行为;第三种观点认为绩效是素质或能力。对绩效的不同看法，反映了绩效管理的不同导向与重点。从可衡量和可测度的角度而言，多数人持第一种观点，这也是结果导向绩效预算的认识基础，即支出的绩效就是支出的结果。在产出预算下，支出的结果是指公共部门消耗一定数量的资金向社会 (公众、企业和其他组织等)提供的产品和服务。在结果导向绩效预算下，支出结果 (支出绩效)即支出产生的产品与服务对社会产生的影响和后果，可分为直接与间接两类。所谓直接的支出结果是不包含价值判断的，是指支出对社会产生的影响和后果是什么。间接的支出结果是对支出产生的影响和后果进行评价与判断后得出的结论。对于直接的支出结果往往是通过设置观测绩效的指标体系后通过调查或测评等方法来实现的;对于间接的支出结果则要运用一定的分析方法对观测到的绩效进行分析和评价后才能得到。无论是直接的还是间接的支出结果，都要通过绩效指标这一载体才能表现出来。因此，可以将绩效指标分为直接绩效指标和间接绩效指标。与之相对应，绩效信息也有直接和间接两类。直接的绩效信息是指按照设定的绩效指标，通过调查和测评等方法获得的信息;间接的绩效信息则是通过一定的分析方法进行分析后得到的信息。正是因为完整的绩效数据与绩效信息的获得还需要经过一个分析与评价或挖掘的过程，更重要的是，这种分析与评价的过程往往又离不开投入和过去的记录等方面的数据支持，因此，在结果导向绩效预算模式中，支出结果的衡量或绩效数据的取得实际上包括两部分内容。一是构建包括从投入开始到最终反映结果 (或效果)的一组指标体系;二是运用一定的分析与评价方法来对调查或测评的绩效信息进行加工处理。笔者只讨论绩效指标体系的设计，而不涉及分析与评价等方法问题。

关于绩效指标及其体系的研究是伴随着绩效考核实践的发展而兴起的，自20世纪50年代开始，绩效指标和政府绩效测量就被运用于绩效预算制度。从已有文献来看，对绩效指标的研究，主要集中于以下几方面:一是针对绩效评价理念、导向与模型研究。威尔逊在《美国的官僚政治:政府机构的行为及其动因》中认为，在政府绩效评价制度框架下，“以取得结果而不是以投入要素作为判断政府部门的标准”［2］。在具体模型上，发展出了绩效评价战略模型、通用模型以及全面评价模型等，在评价指标的开发上将评价与战略、投入与产出以及评价与目标(结果)贯穿起来。二是针对绩效指标设计的框架研究。最具代表性的是20世纪80年代初由英国雷纳爵士负责的效率小组提出的“3Es”评估模型，即包括经济 (economy)、效率 (efficiency)、效果(effectiveness)在内的三维指标体系，并逐渐发展成为西方国家进行公共部门绩效评估指标设计的指导性标准。三是针对评价指标体系设计方法的研究。其中，具有代表性的方法有德鲁克所提出的目标管理法 (MBO，Management By Objectives)、源于并首先应用于英国建筑业的关键绩效指标法 (KPI，Key Performance Indicators)、卡普兰和诺顿于1992年首次提出的平衡记分卡 (BSC，Balanced Score Card)、20世纪80年代初期美国施乐公司所采用的标杆管理法 (benchmarking management)等。四是针对绩效指标体系具体设计的研究。西奥多·波伊斯特、帕特里夏·基利、阿里·哈拉契米等西方学者从政府绩效应体现的主要领域出发设计出了包括若干具体指标的指标体系。［2］

目前，在结果导向绩效预算改革中对绩效指标的讨论，主要集中于绩效评价及其作用这一技术层面。概括起来主要有三点:一是绩效指标多大程度上被用于预算决策。大多数OECD国家的经验发现，他们并未能将绩效指标与预算编制紧密地联系起来，也没有一个国家将量化绩效指标作为预算资源配置的基础。Megan和Hackart(1999)发现，结果导向绩效预算在美国不同州的应用程度差异很大，44个州开展了绩效评价，但只有13个州可以称得上是将绩效评价用于影响预算资源配置［3］。二是绩效能在多大程度上影响和改变预算的决策。Broom(1991)对美国五个州 (Florida，Minnesota，Oregon，Texas，Virginia)的研究表明，她虽然对这种努力的发展前景比较乐观，但认为至少目前量化绩效信息不会改变预算决策［4］。Melkers与 Willoughby(2005)对美国各州约300个都市政府的问卷调查显示，目前，绩效评价制度已经普遍使用，虽然持续与积极的绩效评价对于决策过程与沟通是有效的，但多数受访者对于绩效信息用于预算资源配置决策都不乐观［5］。三是绩效评价是作为预算工具还是管理工具为好。Joyce(1993)认为，较之于绩效评价被联邦政府机关管理者用于预算编制，以及获得预算拨款后的资源管理，绩效评价较少被用于资源拨款。进而建议绩效评价当作管理工具较之于作为预算工具更为有效［6］。因此，进一步深化对绩效指标与绩效信息的研究与探讨，充分发挥其在结果导向绩效预算中的作用，是深化结果导向绩效预算改革的最现实、最迫切的任务。笔者拟首先从结果导向绩效指标设计的理论框架以及逻辑与思路入手探讨结果导向绩效指标设计的基本思想，然后深入分析结果导向绩效指标的设计方法及其分解，再次介绍、比较与评述西方代表性国家的结果导向绩效指标设计的实践，并以上述分析为基础讨论结果导向绩效信息的收集与管理，最后得出本文的基本结论。

二、结果导向绩效指标设计的理论分析

1、结果导向绩效指标设计的理论框架

按照公共服务结果导向绩效的定义，投入和业务通常可以列入广义的投入范畴。在市场经济条件下，广义的投入通常可以用货币来表示，且通过内部评定即可获得。这一方面是因为公共服务的投入属于政府的投入，是通过政府预算来安排的，它既是结果导向绩效的源头，也是政府预算决策的对象。另一方面，随着投入而产生的公共服务业务是由公共部门来实现或完成的。较之于投入而言，业务也可以说是用货币表示的政府投入;正是因为如此，在结果导向的绩效指标体系中，投入和业务对政府会计和财务管理体系的依赖度很高。一个完备的政府会计核算与财务管理系统，可以有效地提供进行结果导向评价所需的公共服务的绩效信息。因此，公共服务结果导向的绩效指标选择，主要体现在随着投入而产生的一个或多个效果 (产量和结果)。

根据大卫·希德 (1998)的观点，结果导向的公共服务绩效除了投入、产量与结果外，还包含由这三个部分所组成的提供公共服务的过程，如图1所示①。提供公共服务的过程之所以成为结果导向绩效的组成部分，不但是因为从计划到现实之间还存在一个操作的过程，它们对计划能否成为现实有至关重要的影响，是联结计划与实际的纽带;而且因为从投入到结果的三个阶段之间存在着内在的逻辑关系，上一个阶段的工作对下一个阶段会产生决定性的影响。此外，许多公众对政府公共服务的不满意并非是因为公共服务的结果引起的，而是对政府提供公共服务的过程不满。如对政府部门单位服务态度的不满等，就属于对公共服务过程的一种评价。

图1 绩效标准与等级

图1清楚地表明了公共服务结果导向绩效的不同层次及每一层次的绩效标准。从层次上讲，实现既定的政策目标或计划目标包括三个层次，即投入——产出——结果。由于它们在政策目标的实现过程中所处的阶段和位置不同，在政策目标实现过程中发挥的作用也存在差异，因而考核和评价的标准也应该是不同的。

2、结果导向绩效指标体系设计的逻辑与思路

任何绩效都是相对于一定的投入而言的，只有从投入与投入所产生结果的对比中，才能真正了解到公共服务的绩效，才能对结果进行客观评价。因此，结果导向的绩效指标也是一个包括了从投入、产量到结果全过程的体系。

(1)逻辑与思路

按照管理流程，结果导向的绩效预算遵循的是“自上而下”的管理模式，即政策目标——结果——产量——投入。但绩效的形成过程则是投入——产量——结果——政策目标。比较两种思路，结果导向的绩效指标体系在设计思路上显然应当选择前者而非后者。因为按照这一思路设计的绩效指标体系，能得到预算管理所需要的绩效信息。一是实现或达成一定的政策目标是政府投入的出发点，因而结果是最高层次和最终的指标，产量和投入是确保最终指标能否实现的保障指标和监测指标。这就是说，结果指标的选择服从和服务于政策目标，产量和投入指标的选择服从和服务于结果指标。二是从预算决策来看，决策的最终对象是投入，而依据则是绩效和政策目标。前者更符合决策参与者的思维习惯，更能满足决策参与者的要求。三是从预算执行过程和决算角度讲，相对于既定的预算投入，结果或绩效是预算执行的目标，要保证投入能够实现预期的政策目标，有效监控绩效实现过程中的每一阶段和步骤，查找和分析结果符合或偏离既定政策目标的原因，取决于指标体系能否准确、及时反映政策目标实现的动态与过程。

(2)绩效的可测量性与指标选择

公共服务绩效的可测量性是衡量绩效评价成败的关键。在所有的绩效测量过程中，追求一种量化的指标体系是结果导向的绩效管理的最具“灵魂”性的部分，一个缺少量化的公共服务绩效考核体系不可能是一个真正有效的体系。因此，应尽可能用量化的方式反映公共服务的数量与质量。但是，负责提供公共服务的政府部门的很多工作处于整个“工作链”的中间状态，不具终端产品的意义。因而公共服务的绩效以结果为导向，同时也需要用“过程”来反映。 “过程”是指进行投入、得到产出、获得结果的方式。当产出或结果不能清晰地定义和测量时，通过“过程”指标往往可以有效地获得测量所需的结果。然而，虽然过程指标可以是定量的，但通常是定性的。因此，在公共服务绩效的测量过程中，对于绩效可以有一种“量”的刻度，但反映绩效的许多指标 (定性指标)只具有限意义，属于比较低端的指标。尽管如此，许多定性指标可以通过诸如用户反馈转换成量化的指标。

(3)绩效指标的层次

结果阶段关注的是效果，或者说，对公共服务结果的测量应当以公共服务的效果为出发点。由于公共服务的效果大都是多元的，且由于公共服务的利益相关者各自关心的利益不同，只有选择从多个维度测评绩效，才能使绩效指标体系满足不同利益相关者的要求。正是因为绩效的测评是多维度的，维度的确定对于所选择的指标能否发挥出应有的作用具有决定性影响。维度是绩效评定对象、行为的类型分类，目的是确定绩效评定的基本面向。因此，在测评公共服务绩效过程中，维度往往被界定为一级指标。维度的选择或设定因国家的不同和评估对象的不同而产生一定的差异。美国政府责任委员会构建的评估模式则由投入、能量、产出、结果、效率和成本效益以及生产力等六个维度组成。我国香港特别行政区在评估公共部门绩效的实践中，形成了一个四维度划分方法，即将评估维度确定为目标维度、顾客维度、过程维度、组织与员工维度［7］。

将维度进一步具体化的指标属于基本指标，也称之为二级指标。它是维度的直接载体和外在表现，是绩效测评的具体手段。多个基本指标组成一个维度，相关度和隶属关系是选择这些基本指标的基本依据。绩效指标的第三层次指标，称之为具体指标，它是基本指标的进一步具体化。根据评估对象的不同，在指标层次的要求上也不一样。许多情况下，通常只需要二个层次的绩效指标。我国学者卓越(2007)通过将绩效指标划分为要素指标、证据指标和量化指标三类［8］，说明了如何设计基本指标和具体指标。

所谓要素指标是以定性指标为主，是基本指标的一个构成部分。其作用主要是为基本指标提供评估视角和评估背景，或提供一种参考对照。或者说，为把握评估尺度和程度提供一种范围与内容的参照。在评估过程中，要素指标适用于通用型的模块。往往要根据政府的不同层级、部门和行业有针对性地设计。如在综合评估主体方面，如果将组织建设设定为基本指标，就可以采用班子团结、素质标准、管理规范、凝聚力等作为具体要素指标。

所谓证据指标反映的是具有导向性、发展性和不确定性特征的工作业绩。通常由评估对象按照评估基本指标的要求提供。欧洲行政学院推出的CAF模型 (Common Assessment Framework)就没有直接设置三级指标，需要在评估的具体实施过程中由评估对象自行完成。厦门市思明区政府作为CAF模型试点单位时，就成功地通过提供政府机关实行垃圾分类、提出绿色行政理念、执行公务做到文明执勤、重视发展高效低耗产业等证据指标，通过了其社会结果评估纬度中的环境绩效结果基本指标的评定(该基本指标在CAF框架的评估中获得了3.5分)。

所谓量化指标是绩效评估指标体系中不可缺少的部分，因为没有量化指标就不可能构建一个真正有效的指标体系。量化指标有算术式和数学式两种表述方式。算术式的量化指标主要从数量统计的角度反映工作业绩，如人事部门每年组织的培训次数等，数学式的量化则是通过数学公式来表示或反映工作业绩的，如运用一定的百分比率和约定数据作为指标要素等。与算术式量化指标不同，这类指标往往反映了特定的部门在其职责和履职状况之间一定的数量关系，具有特定的客观性。

三、结果导向绩效指标的设计方法

1、绩效指标设计方法及其比较

指标体系设计是开展有效的绩效管理的关键和难点。迄今为止，指导绩效指标体系设计的理论工具很多。这里只介绍应用较为广泛的三种，即MBO(Management By Objectives，目标管理)、KPI(Key Performance Indicators，关键绩效指标)和 BSC(Balanced Score Card，平衡记分卡)。

(1)基于MBO的绩效指标体系设计

MBO是德鲁克在1954年出版的《管理的实践》一书中最早提出的。在绩效评价指标体系设计方面，MBO的贡献主要体现在两个方面:一是提出了衡量有效的绩效评价体系的标准;二是提出了按照这些评价标准的指标设计方法和原则。

战略一致性是MBO的绩效指标体系的有效性标准。德鲁克认为，“任何组织都必须建立起有效的团队，并且把每个人的努力整合为共同的目标奋斗的力量。组织中的每一分子岗位不同而在具体目标上存在差异，但所有人的奋斗目标都必须服从和服务于组织的整体目标”，［9］即企业的每项工作都应以实现其整体目标为目标是目标管理的根本出发点。由于专业分工、层级结构，以及愿景和工作上的差异等多重干扰因素的存在，在企业管理中，很难做到企业中的成员会自动或自发地使自己融合到对整体目标的追求中，只有通过目标管理才能将组织中每个不同层级成员的努力导入与管理者的“愿景”一致的方向。这一思想体现在组织绩效指标体系设计上，就是组织设定的绩效指标体系应当努力使组织中的每一成员的努力方向与组织的整体目标要求保持一致，避免组织中的个人、部门之间可能存在的具体管理目标上的脱节或者背离。

德鲁克提出了实现战略一致性的三个条件:一是根据个人的工作目标设定其绩效评价指标;二是这一努力目标必须根据其为一上级单位目标的实现所做的贡献来确定;三是根据组织的整体目标来制定组织内部各单位的工作目标。只有同时满足了上述三个条件，才能实现所谓战略一致性 (在个人、部门和企业三个层次的绩效之间建立起一致性)，如何实现三个层次的绩效之间的一致性，德鲁克认为应该是以内部控制而非外部控制为基础。内部控制与外部控制的区别在于部门和个人的工作动机是“听命行事”，还是部门和个人自发地决定这么做。当每部门和个人都以积极的态度，认同或服从组织的目标时，在不排斥或否定上一级管理者对其工作目标的批准或同意权的前提下，工作目标的设定应当由个人自行确定。因为，战略一致性不仅要做到组织中所有成员有一个共同的努力方向，更要排除错误或偏离组织整体目标的方向;因为对组织整体目标的自觉服从或认同，从来不可能通过‘向下沟通’而得到，只能来自于‘向上沟通’或每个组织成员的工作热情和积极性。它既需要管理者 (上级)有听取组织中每一个成员 (下级)意见的诚意，又需要有一种精心设计的专门手段和措施，使下级管理人员的意见能得到准确、及时的反映”［9］。

(2)基于KPI的绩效指标体系设计

KPI是一种得到广泛讨论和应用的绩效管理工具。尽管关于KPI的内涵、外延还存在不同认识，但作为衡量组织战略实施效果的所谓关键指标，它是通过将战略目标层层分解成一个具有可操作性的指标体系的方式构建的一种管理机制。只有将战略转化为内部过程或活动，才能不断增强组织的核心竞争力［10］。这一思想对绩效评价指标体系的设计具有重要和明确的指导意义。KPI绩效指标体系有效性标准是在指标体系符合战略关键性要求的基础上应当满足所谓SMART原则。总体上讲，SMART原则要求指标必须是灵敏的，并能区分绩效的优劣②。

如何使组织在宏观或总体层面上保证指标选择具有所谓“关键性”是构建KPI体系的根本所在。从现有的研究与实践来看，构建KPI体系的方法大致有两种。一种是历史经验法。即根据历史经验对组织取得成功或失利的关键要素进行分析，根据从中提炼出的所谓“关键成功因素” (Key Success Factors，KSF)来确定和选择 KPI。另一种是“标杆”管理法。即将组织自身的关键绩效维度与标杆对象 (相应绩效维度)进行比较，选择差距大或潜力大、最可能和最需要赶超的绩效维度及指标作为重点关注的KPI，并根据选定的KPI设定绩效标准和最优策略。

(3)基于BSC的绩效指标体系设计

BSC是一项广泛应用于各种类型组织的绩效管理工具。卡普兰和诺顿提出的复杂竞争环境下有效的绩效评价指标体系所应满足的新标准是他们最为突出的贡献之一［11］。

面对复杂的竞争环境，只有兼顾眼前利益和长远利益，才能真正赢得竞争的胜利。因此，卡普兰和诺顿认为，一个有效的绩效指标体系，应当不仅是一个战略实施效果的衡量体系，还需具有战略沟通和战略检验功能。

为了满足复杂竞争环境下组织对绩效评价指标的上述功能的需求，卡普兰和诺顿提出了构建基于平衡记分卡的绩效指标体系的基本框架，即组织应该从财务、客户、内部流程、学习与发展等四个维度，在兼顾长期和短期利益基础上，建立起前置指标和驱动指标、有形和无形指标统筹考虑的绩效指标体系。这一体系的最为显着的特点是其充分体现了绩效指标间的平衡性和因果关系的要求。

(4)指标体系设计方法的比较

从上述对指标体系有效性特征的确认和表现这些特征的准则及可能的解决方案中，可以发现，MBO、KPI和BSC之间都各自呈现出独立性与互补性、差异性与一致性。一个合理的解释是:MBO、KPI和BSC间的独立性和差异性表现在绩效指标体系设计中，它们各自提出了绩效评价指标体系的有效性标准，并且据此给出了如何满足标准的准则或解决方案;但是，这些不同的标准之间并非相互排斥。在有效性标准中，战略一致性是构建MBO、KPI、BSC有效绩效指标体系应满足的最基本要求，也是追求其他标准的前提。也就是说MBO是KPI和BSC共同的基础。正是因为如此，三者之间也呈现出一定的互补性和一致性。因此，一个科学、有效的绩效指标体系的设计，在指标体系设计思想上首先应综合考虑，不应仅仅强调其中的某个或几个方面。

2、结果导向绩效指标的分解

(1)指标分解的一般方法

绩效指标的分解是结果导向绩效指标设计的重要步骤，无论遵循何种设计思想构建绩效指标体系，都有一个指标分解过程。即使构建了与结果导向的绩效管理相适应的制度体系，如果不能做到将战略目标分解到每个部门和个人，并能对其考核评价，这一制度体系也难以发挥作用。因为只有科学、合理的指标分解，才能使组织的每个部门和成员明确自己的使命，找到其工作的差距。

在指标分解的具体方法上，常用的方法是因果关系法和相关关系法两种。因果关系法是按照“因果关系链”自上而下的层层分解绩效指标。如何寻找或发现因果关系链，有二种具体方法。一是利用财务工具分解。从财务关系角度入手，根据财务数据上的逻辑关系分解绩效指标。因为财务数据之间通过相乘或相除、相加或相减等可以寻找到它们之间的内在逻辑关系，以此建立因果关系绩效指标体系。二是用鱼骨图、 “帕累托”图分解因果关系。这一方法首先通常要求管理者对结果 (影响业绩的最主要方面)进行六个维度的一级分解，包括测量、设备、人员、环境、方法、材料，然后进入二级分解，以此类推。相关关系法是用于解决没有因果关系，但却存在相关关系的指标分解方法，通常采用关键成功要素 (Critical Success Factors，CSF)法来进行。相关关系是指各因素之间存在必然联系但不一定是因果关系，或者说对目标产生重要影响但不一定能找到可以直接量化表达的因果关系。寻找相关关系一般采取讨论的形式进行，即借助经验来分解指标。具体来说，首先分析关键成功要素，然后落实为关键业务指标，以此不断寻找相关关系，最终找出整个指标体系。

(2)基于BSC的绩效指标分解——战略目标转化为关键绩效指标

基于BSC的指标体系设计的关键是将战略目标转化为关键绩效指标，其基本思路是首先将组织的使命 (愿景)转化为发展战略目标;再从四个绩效维度 (公共管理维度、相关客户维度、内部管理维度和能力建设维度)分解战略目标，然后从四个绩效维度分析选择决定战略成功的因素;最后根据战略成功因素设定关键绩效指标。在这一过程中，战略成功因素的选择及将其转化为关键绩效指标是难点。

一是战略成功因素的选择。所谓战略成功因素，是指实现发展战略目标起决定性作用的关键要素。如果被忽视，就会对组织的绩效、组织职能的发挥产生重大影响。因此，战略成功要素是绩效评价过程中的重点项目。表1即为针对某政府如何寻找战略成功因素给出的建议③。

表1 战略目标转化为关键绩效指标:某政府的战略成功因素的选择

二是根据战略成功因素选择关键绩效指标。具体方法是先明确未来的使命或愿景以及其战略目标和战略措施，再选定实现战略目标涉及的绩效目标，再根据实现绩效目标的关键性或战略性成功因素设定衡量指标。

四、美国与澳大利亚结果导向绩效指标设计及比较

伴随着结果导向绩效预算改革过程发展起来的是结果导向绩效指标设计的探索与实践。正如结果导向绩效预算在世界各国间存在差异一样，结果导向绩效指标的设计在世界各国间也表现出了明显的不同。从西方各国的实践来看，尽管他们之间在使用的具体绩效指标上的差异明显，但一个共同的特点是其都遵循将“结果导向”作为指标设计的出发点。如果将结果导向作为指标设计的出发点看作是指标设计依据的变更，那么，这一变更就可以看作是对其过去过分强调“投入指标”、“过程指标”和“产出指标”，而忽视了最终的服务效果和社会效益的一种“纠偏”。但是，另一方面，许多国家 (如澳大利亚等)也认为“结果导向”并不排斥“过程”和“能力”，因而，这些国家还十分重视在指标设计上要充分考虑取得最佳效果的创新能力、内部业务流程和行动计划等能力和过程类的指标。正是因为这些差异造成了指标设计思路上的差异。为了比较他们之间的差异，笔者选择美国与澳大利亚这两个有代表性的国家作为对象来进行分析讨论。

1、美国联邦政府的结果导向绩效指标体系

美国联邦政府的结果导向绩效指标体系设计可划分为两个大的发展阶段。一是克林顿政府时期产生的绩效指标体系。这是在《政府绩效与结果法案1993》(GPRA)的框架下推行部门层次的绩效评估过程中形成的。二是小布什政府时期的绩效指标体系。它是通过项目等级评估工具 (PART)建立的项目绩效评估与总统管理议程 (PMA)出台跨部门绩效评估的过程中形成的［12］。

美国结果导向绩效指标设计最具代表性和特色的是其联邦政府基于《政府绩效与结果法案1993》建立的绩效指标体系。根据《政府绩效与结果法案1993》的要求，在部门绩效评估时，联邦各部门都要拟定部门战略规划，并据此编制年度绩效计划和绩效与责任报告。为了适应这一要求，每个部门必须根据本部门的使命和其提供服务的特点制定出有自身特色的、可量化的绩效指标体系。以联邦劳动和社会保障部为例，在2004财政年度的部门绩效评估中共设计了43个绩效指标 (其中产出指标9个，结果指标34个)。在跨部门绩效评估层次上，根据小布什政府的五项改革动议，总统管理委员会和联邦管理与预算局 (OMB)联合制定了三色等级评估指标体系，用来评估联邦各部门执行总统改革动议的工作成果。

美国的另一特色是建立了项目评估制度，由此产生了美国联邦政府在绩效指标设计上取得的另外一个成就——项目绩效评估指标体系。在项目绩效评估层次上，联邦管理与预算局 (OMB)运用项目等级评估工具 (PART)对联邦政府的大部分项目进行评估。项目等级评估工具 (PART)实际上就是一套由一系列问题组成的问卷系统。为了保证项目等级评估工具所设计的问题与项目之间的相关性，管理与预算局 (OMB)把项目分为了不同的类型，在保证每一类项目中的大多数问题基本相同的条件下，根据每一类项目的特点设计相应的问题，从而保证了项目绩效指标体系的统一性。如美国联邦政府的作物保险项目评价表中就设计了“项目目的及设计”等五个维度的指标和“项目目的是否清楚”等24 个问题［12］。

2、澳大利亚政府的结果导向绩效指标体系

澳大利亚政府服务绩效评估筹划指导委员会将绩效评估指标分为四种类型:产出指标，主要是指政府提供的服务数量 (如学校毕业生人数等);结果指标，主要是指一项服务的质量和效果，如用街道或公园清洁程度来测评垃圾收集部门的成功或失职;投入——产出指标，主要是指用来测量一单位产出而需要投入的资源数量，即产出/投入比 (又称为“技术效率”)，如改造一个罪犯所需的花费等;投入——结果指标，主要是指用来测量为了达到一定的结果而需要的资源数量，即结果/投入 (又称为“成本效益”)，如一英里道路经过维护处于良好状态所需花费［13］。

在指标设计思路上，澳大利亚政府服务绩效评估筹划指导委员会认为，在体现公平、效率、效果要求的原则下，具体的指标设计首先是明确服务或项目的目标，然后围绕这一目标，从服务提供的全过程，即服务消耗资源 (投入)、服务传送途径(过程)、服务提供数量 (产出)和服务产生影响(结果)来逐步设计指标，如表2所示④。

表2 澳大利亚消防服务绩效评估的指标体系

自1995年开始到现在，经过不断的修正与完善，澳大利亚已经构建了包括医疗卫生、住房、教育 (包括普通教育和职业教育)、警察、法院、监狱、社会福利 (包括儿童和老人看护、残疾人看护)和应急管理 (包括消防服务和救护服务)等8个政府服务绩效评估指标体系。表2是澳大利亚消防服务绩效评估的指标体系。

3、两者的比较

比较美国联邦政府和澳大利亚政府的指标设计可以发现，美国联邦政府的绩效指标设计具有两大特点:一是实现了绩效评估与预算的深度结合。部门绩效评估指标就是直接按照其设定的预算编制要求与程序或步骤设计的，并由联邦各部门在每个财政年度末对本部门的年度绩效进行评估，把评估结果制成绩效和责任报告后予以公布;项目绩效评估也主要是通过PART对项目进行比较评估，从而为联邦项目管理和项目预算提供依据;跨部门绩效评估主要是通过三色等级评分卡对联邦各部门执行总统改革动议的成绩进行比较评估，督促各部委执行总统改革动议，为总统管理议程的成功执行提供保障。二是联邦政府的绩效评估能够有效地督促政府各部门及其公务员增强服务意识和责任意识、改善服务质量、提高行政效率和政府的公信力。

澳大利亚政府服务绩效评估指标的特点有三方面。第一，既有一个统一的总体指标框架，又可以根据评估服务领域的特点设计具体指标。体现了指标设计上的既统一又灵活要求。第二，各服务领域的指标都分为公平、效率、效果三个维度，然后选择产出指标、结果指标、技术效率指标和成本效益指标。第三，指标体系以定量指标为主、定性指标为辅。

五、指标设计的影响因素及指标维度选择

1、指标设计的影响因素

概括起来讲，不同国家间和一国内部各级政府之间在指标设计上存在差异，其影响因素主要有:

(1)政治、经济、文化等方面的差异影响指标体系设计

这集中体现在地方政府的指标体系设计上，许多地方政府在设计其指标体系过程中都设计具有地域特色的指标。如英国地方自治政府在评估卫生状况时，将“公共厕所清洁度”作为一个具体指标;美国俄勒冈州在评估基础教育时，则将“携带武器的学生比率”作为一个校园安全方面的具体指标;日本北九州市在评估基础设施时，则将“每万人所拥有的铁道车站数目”作为衡量生活便利性的一个具体指标等。

(2)评估侧重点不同影响指标体系的设计

这种影响主要体现在两个方面:一是由于评估侧重点不同，同一个指标可能处在不同的层级上。如住宅类指标，英国地方自治政府将其设为一级指标，美国俄勒冈州和日本北九州市则把将其设为二级指标。二是同一类指标的评估重点不同，则指标设计也不同。如教育指标设计上，英国的重点放在了教育的阶段性评估上，而日本则放在了教育设施的利用上。英国将其分为“教育服务提供” (包括小学及入学前的儿童教育)和“中等教育及第二阶段教育成果 (包括中等教育、成人教育、特殊教育等)”两个具体指标。日本北九州岛市将“教育”纳入“教育、文化领域”，强调教育设施的利用、高中的升学率及大学以上教育情况。

(3)指标内涵界定的不同影响指标的设计

从指标内涵的界定来看，尽管指标名称相同，但由于对其内容及具体涵义的界定不同，也导致指标设计上的不同。如美国俄勒冈州的住宅指标不仅包括出租房屋，也包括购买房屋，还特别考察了费用占收人的比率;日本北九州市的指标名称和评估范围虽然与美国俄勒冈州相同，但在内容上不仅包括出租、销售房屋的价格、面积等，而且还将出租房屋中的公营房屋单独作为一个具体的指标。

2、指标维度选择与分解

从美国、澳大利亚等主要发达国家在指标设计上的具体做法看，在指标设计过程中需解决的主要问题包括以下两方面:

(1)绩效指标维度的选择

一方面，不同国家的绩效指标维度的选择各不相同。如澳大利亚政府只设有公平、效率、效果三个绩效指标维度;英国地方自治体对绩效维度 (一级指标)的设计最为详实，共有17个;日本北九州市的绩效维度 (一级指标)为9个。另一方面，一国内部各政府层级间的选择也各不相同。在美国，其国家公共生产力中心 (The National Center for Public Productivity)设定的绩效测评系统中，将公共部门绩效指标设定为投入、能力、产出、结果、效率和生产力六个维度，但联邦政府则根据部门评估与项目评估的不同采取了不同的绩效指标维度选择标准。在州和地方政府层次，其绩效维度的选择则更呈现出多样化特点，如俄勒冈州就将绩效维度 (一级指标)设定为7个。

(2)指标分解和基本指标设计

澳大利亚的基本指标与具体指标的要求是统一的，分为产出指标、结果指标、投入——产出指标、产出/投入比 (又称为“技术效率”)和投入——结果指标;瑞士则采用软指标与硬指标作为其分类方法;美国则比较注重政府的行为和政策。最大的区别体现在具体指标设计上，由于具体指标要求描述具体详实，加之各国国情不同，评估重点不同，指标名称的表述、基本涵义都有较大的不同，很难进行对比分析。

六、结论

结果导向的绩效指标体系是一个涵盖了从投入、产量到结果全过程的体系，西方国家正在逐步形成这样的共识，即绩效预算管理的重心 (绩效信息)必须拓宽到投入 (investment)、目标 (target)、产出 (outputs)、成果 (outcomes)和改进 (improvement)等内容，绩效信息还应涵盖各部门的各个方面，并作用于业务处理过程中，落实到预算决策、执行、监督、反馈等各个环节。

绩效指标体系的设计，其关键并不在于技术上选择何种方法，而是如何有效地利用绩效指标科学、合理、全面地反映和揭示绩效信息，更有效地服务于结果导向绩效预算的目标管理与绩效考评。无论是MBO、KPI还是BSC，其基本的落脚点应该是基于战略目标向绩效指标转化的需要寻求一条更可靠的途径，满足战略一致性是构建有效绩效指标体系应满足的最基本要求，也是追求其他标准的前提。

由于各国政治、经济、文化以及财政管理等因素差异，不同国家的绩效指标设计各不相同，体现出国别特征。我国体制环境与西方国家之间存在根本的区别，我国要进行结果导向绩效预算改革，在实际过程中要解决的问题、可能遇到的困难势必会不同于西方国家，因此，在我国结果导向绩效指标的设计与绩效信息收集管理的过程中，不应该、也不可能照搬西方国家模式与做法。正是基于这一判断，立足于我国国情，根据我国当前预算管理中面临的现实问题，在充分的理论研究基础上，通过科学比较分析，合理借鉴国际经验，统筹考虑，从顶层设计开始，根据我国政治经济体制改革的进程，分步实施，逐步推进，这才是可行的选择。

【注释】

①资料来源:亚洲开发银行.政府支出管理［M］.北京:人民出版社，2001.51－52.

②SMART原则中，S代表Specific(指标必须是具体的、可以理解的)、M代表Measurable(指标是可以衡量的)、A代表Attainable(指标信息是可以获得的)、R代表Relevant(指标是与工作目标和职责相关的)、T代表Time－bound(指标测量明确时间).

③资料来源:罗双平.如何将战略目标转化关键绩效指标［J］.中国人才，2010，(10):70－71.

④资料来源:APS Commission Occasional.The Australian Experience of Public Sector Reform ［EB/OL］.http://www.aspc.gov.au/apout/exppsreform.htm，2011－04－16.

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