义务教育为何难“义务”

马清泉

“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”作为我国法律的核心和宗旨，稍具文化知识的人大都耳熟能详。然而在现实中，却发现不少政府机关和政府部门似乎并没有遵守这些法律法规。

在最近一个月关于“全国中小学校舍安全工程”建设情况的调查中，记者更是深切的体会到了这一点。按《全国中小学校舍安全工程实施细则》规定，“工程专项资金实行省级统筹，市、县负责，多渠道筹措，中央财政补助。各地应当切实加大对中小学校舍安全建设的投入力度，列入财政预算，确保资金及时、足额到位，并防止学校产生新的债务。”可现实的情况好像同规定有很大出入，表现为资金投入不足、资金被挪用、资金迟迟不到位等。还有就是，虽然政府部门没有遵循相关的法律法规，但好像没有听说哪位官员因此而官位不保，受到应有的处罚或制裁。

对以上两种现象产生的原因，如果简单地认定为司法机关和行政单位的官员“官官相护”，显然有失偏颇。那么，为什么会出现不作为或作为不足而公然违法行为?是经济转型期法制建设的滞后，还是体制原因让人为的操作空间过大呢?北京浩盛律师事务所副主任、律师马飞为此给我们进行了专业解读。

底线为什么会被突破

按《中华人民共和国义务教育法》第十二条的规定，国家用于义务教育的财政拨款增长比例，应当高于财政经常性收入增长的比例。实际上很多财政并没有做到，他们之所以“违法”，原因是什么呢?

马飞说，首先，《中华人民共和国义务教育法》属于公益性法律，没有明确到位的法律实施监督机构。由于监督实施主体的缺位，无法对相关单位违反义务教育法的行为进行有效的监督，这种法律也就失去了应有的强制性，所以就不能从程序上保证法律的完整实施。在国外，公益性法律由宪法法院来监管，违反其规定，相关人可以到宪法法院起诉其不法行为，宪法法院会根据其申述材料进行调查和取证，之后进行判决，强制其履行应尽的义务。在中国，由于没有宪法法院，也就无法通过法律的渠道去解决这种问题。

其次，按中国行政诉讼法规定，行政诉讼适用于行政单位行使职权时侵害个人的权利行为，不包括行政单位对行政事业单位侵权行为。通俗地说，是机关对公民、法人或其他组织，不是机关对机关或个人对个人。所以地方政府也好，财政机关也罢，对教育投入的资金没有达到义务教育法及相关法律规定的标准，不是政府对公民、法人或其他组织的具体行政行为，不属于行政法的受理范围。如果政府部门在行使职权时导致公民、法人或其他组织的权利受到损害，公民、法人或其他组织可以作为原告到法院提起行政诉讼，法院会依法处理。

因此，义务教育法作为一个独立的部门法律，它针对的是不特定主体，如果对个人违法，肯定会受到法律的制裁。但对机关单位违法，从程序上启动不了诉讼程序。所以。这些理论上的“违法人”可以逍遥法外，只能通过在业绩考核中受到批评或警告等政纪处分。

会受到处罚吗

记者发现，个别行政机关没有履行义务教育法规定的义务，不作为或作为不够，其领导或单位并没有受到法律制裁，这是为什么?马飞告诉记者，公民、法人或其他组织对政府机关对教育投入不达标行为提起诉讼请求，法院是无法受理的，因为缺乏相关的法律依据，何况这种政策行为也不属于诉讼法调整范围。

财政对教育的投入直接受益者是孩子，间接受益者是国家。如果投入不达标或没有在规定的时间内到位，近而影响到孩子的学习和发展，家长作为原告去起诉地方政府或地方财政机关不作为，法院不会受理。因为这既不是民事违法行为也不是行政违法行为，没有法律依据。家长或受教育者作为利益的受损者去提起诉讼，没有相关的程序法去救济，这种“权利空置”现象，在中国现行法律中多有存在，已经司空见惯。

同样，财政资金对教育的投入没有达到义务教育法的规定，教育局作为原告对财政局或当地政府提起行政诉讼，法院也不会受理。因为，行政法规定，只有行政单位损害公民、法人或其他组织利益的前提下才可以提起行政诉讼，机关对机关不属于行政诉讼法的范围：如果它们之间因合同或其他民事原因产生纠纷，则可以到法院提起民事诉讼。

《全国中小学校舍安全工程实施细则》属于行政法规，是针对校舍工程建设专项进行详细规定的。马飞表示，它在地位上没有义务教育法高，但针对性、可操作性都比较强，遗憾的是对违法行为的处罚却“避重就轻轻”。假如这次校舍安全工程建没出现不达标、截留校舍安全工程专项资金的情形，由于细则中没有对这些问题进行相关规定，就没有法律依据去追究具体责任人的行政责任，但可视其造成行为人损害的大小，依法追究民事或刑事责任。

寻找最可行的解决方式

在现有的政治和法律生态环境下，如何运用一些合法而又带有强制性的技术手段，去“威慑”财政机关或政府机关依法行政。或退而求其次，不让它偏离中心轨道太远?

马飞介绍说，按他掌握的信息资源，有几种方法可以选用。

1是利用大众媒体资源。在社会上，媒体一向被誉为“第四权力部门”。通过媒体进行呼吁，引发人们关注，扩大社会影响，发挥媒体的社会监督作用，用外部的强大压力“迫使”其加强自律，依法办事和行政。

2是通过两会代表上提案。利用每年召开人大会议和政协会议的时机，把相关情况向人大代表或政协委员汇报，让他们以此上报提案，如果被采纳形成大会方案，在全国人大的监督下，事情会得到很好的解决。

3是通过国务院参事建议。参事的主要工作就是围绕党和政府的中心工作，调查研究，提出意见和建议，及时反应社情和民意。如在义务教育方面最敢谏真言的任玉岭参事，曾就普九欠账问题、学校危房问题、教师工资过低问题写过许多份参事建议，如《我们的义务教育成了“摊贩”手中的小商品)、《农村义务教育经费需通过三个为主来解决》等，引发过很大的社会反响，对推动问题的解决起了很大的促进作用。

至于为了保证教育投入能足额及时到位，可否通过制定相应的法律法规来加以解决，马飞认为不妥。他表示，法律是原则性规定，针对的是不特定事件和个人，非常宽泛。而义务教育属于专项领域的问题，只适合制定相关条例，因为其更为具体、更具可操作性和执行力。但仅有国务院及其财政、教育部门的宏观指导性规定还不够，各级地方政府应当在谨守上级规范的前提下，因地制宜悉心做好配套工作，“上下一心”才能从规范的角度保障教育政策的实施和教育经费的落实。

马飞的一席解惑，解开了我们原有的不少困惑，可我们又将面对新的更多的闲惑。尽管建立法治社会已经倡导多年，国家在这方面也取得了氏足的发展，但现实中种种“违法”行为依然不能通过法律的方式来解决，且每天都在发生，并以积非成是，静如秋水，稳如泰山，实在令人无法“淡定”。

看来，依法行政和依法理财，对于我们这个国家和民族来说，依然任重而道远。