改革权力结构,防止“三权交易”

李永忠

权钱交易、权色交易、权权交易等“三权交易”作为隐秘性越来越深、腐蚀性越来越大、渗透性越来越强、危害性越来越烈、风险性越来越高的现代典型腐敗现象，引起了党和政府以及反腐敗职能部门的高度关注。

对于利用政策制订调整的决策权、行政审批管理的执行权、执法执纪的监督权、干部选拔任用的人事权等搞官商勾结、权钱交易、渎职侵权的腐敗案件，从中央到地方加大了惩治力度。近10年来查处的省部级高官就达100多人，其中处以死刑的有胡长清、成克杰、王怀忠、吕德彬、郑筱萸、段义和等6人。截至2009年，全国共查处商业贿赂案件6.92万多件，涉案金额165.9亿元。中国公众对反腐敗的满意度、公众认为消极腐敗现象得到一定遏制的程度和国际社会的认同度都有明显上升。

“三权交易”为主要特征的腐敗现象从主观上讲是世界观、权力观、地位观的扭曲。归根到底，反腐敗斗争的过程，就是腐敗形式不断多样化和反腐敗方略不断制度化的博弈过程。

深化以“独立性”为趋向的体制创新

早在2000年前，秦汉王朝就进行了监察机构独立于执行机构、监察区域大于行政区域的配置实践；近百年前，列宁就提出要从制度上保障专门监督机关的“最大限度的独立性”，并将这一原则细化落实为“两个平行”(党内监督机构与执行机构相平行、党的领导班子成员之间表决权和监督权相平行)的制衡体制。近些年来，为了打好反腐敗这场“没有硝烟的战争”，中央不断总结和借鉴各方经验，加大反腐敗专门机构的体制改革和创新，发挥专门机构的“监督制衡力”。

面对“三权交易”的滋生蔓延，特别是防范和治理“权权交易”中各种权力对监督权的侵占、掠夺、替代或异化、虚化、弱化，中央注重从改革党内派驻制度和巡视制度入手，深化纪检监察体制和司法体制改革，强化审计机关职能，积极探索监督权的独立配置问题，力求变同体监督为异体监督。推行派驻机构统一管理，指导基层和地方探索派驻机构分片、分线、分层组建；创新党内巡视制度，强化巡视机构和力量，延伸巡视对象和领域；完善纪委书记、法院院长、检察院检察长、公安局长等反腐敗机构主职官员异地任职制度；出台一系列关于加强地方和基层各专门监督机构建设的政策措施，从经费、装备、人员上给予保障和支持，逐步解决“再锋利的刀刃也砍不了刀把”的监督与被监督一体化的问题。

当前我国监督力量分散，监督成本居高，监督效能偏低的问题较为严重，不能有效适应“两个仍然”的反腐敗形势和防治“三权交易”腐敗的新要求。因而，在中央的统一部署的支持下，各地开展了一些有导向意义的探索。2010年以来，广东佛山市学习借鉴香港廉政公署权责统一、有效打击和遏制腐敗的成功经验，开展了反腐敗体制改革的调研论证工作，邀请全国知名反腐专家集聚佛山研讨谋划改革路径，分析改革的可行性和必要性。佛山市纪委30名干部在《南方日报》发文呼吁将市检察院反贪局和反渎职侵权局从检察机关分离出来，与监察、审计职能重组合并，组建市监察审计和反贪局，与市纪委合署办公；成立一个由检察院管理的对办案机构及其人员进行监督的专门机构，人员由检察官、人大代表、政协委员、民主党派人士、记者及社会各方人士组成。同时，考虑将市纪委机关和派驻机构进行精简重组优配，加大上级纪委对下级纪委的管理力度，强化监督职能，有效整合区域内的反腐敗资源和监督职能，试图打造“内地第一廉署”。

构建防止利益冲突的监管机制

贿随权集。社会转型时期，制度的漏洞成为“三权交易”滋生的土壤和条件。特别是随着社会主义市场经济体制的建立健全，公务活动中公共利益与党员干部个人及家庭的私人利益之间的冲突越来越明显，并引发了一些“三权交易”的典型腐敗案件。近年来，中央先后制订《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》、《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等相关法规，规范调整公共利益与领导干部个人利益、公务活动与经营活动、政治活动与市场活动的关系，逐步构建防止利益冲突的制度监管机制。

近日，中央纪委颁布《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》，明确了对于领导干部违反52个“不准”行为的具体处理依据。对于领导干部“违规经商办企业”、“配偶子女违规经商办企业”等行为，除规定应当给予党纪处分外，还明确了相应的組织处理措施；对于领导干部“违反规定多占住房”、“兼职取酬”等行为中涉及的物质利益，根据有关规定明确了追缴措施。

针对日益严重的商业贿赂和跨国（境）商业贿赂等新型“权钱交易”问题，先后制订《采购法》、《反垄断法》、《招标投标法》等一系列制度法规，重点治理工程建设、土地使用、资源审批等六大领域以及银行信贷、证券期货等方面的商业贿赂行为，依法打击跨国（境）商业贿赂行为。同时，健全领导干部报告事项制度，将领导干部的住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，完善领导干部出国（境）管理制度，防止“出逃门”事件发生；并推进金融实名制度、公民信用保障号码制度立法工作，为实行财产申报制度奠定基础。

针对易发多发的“权色交易”问题，2007年5月中央纪委首次将近亲属、情妇（夫）等“特定关系人”纳入惩治法规制度之中；同年7月，“两高”将情妇（夫）这类在“权—钱—色”腐敗链条中扮演枢纽角色的“特定关系人”纳入《刑法》惩治范围；2009年10月，“两高”又确定了“利用影响力受贿罪”等罪名，将受贿罪的主体扩大到国家工作人员的近亲属和已经离职的国家工作人员以及非国家公职人员，加大对“三权交易”的惩治力度。

针对资本市场内幕交易等信息贿赂问题，国务院办公厅2010年11月转发了中国证监会等五部门《关于依法打击和防控资本市场内幕交易意见》，旨在加快建立内幕信息的保密制度、知情人登记制度、信息披露和停复牌制度等，健全完善“操纵市场”和“内幕交易”等行为的认定指引和举证规则。

针对用人上的“权钱交易”和“权权交易”问题，组合式地构建、集成式地发布干部选拔任用监督制度。特别是近年来，党中央把干部人事制度改革提升到“改革有风险，但不改革党就会有危险”的高度来认识和推进，基本上形成了事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失职要追究的干部选拔任用监督管理制度体系。

提高党内权力结构转换的导向力

国际共产主义运动实践特别是苏东剧变教训表明，制度最核心最具实质的是权力结构。新时期的制度反腐，必须是主体以新的权力结构(而非旧的权力结构)为载体而开展的反腐敗斗争。健全有效的制度必然是科学合理的权力结构。以“议行监合一”为主要特征的“树型权力结构”，是权力变异和腐敗的“总病根”。彻底根治“三权交易”等腐敗现象，根本出路在制度改革，科学分解、合理配置党内的决策权、执行权、监督权，推行“权力结构的类型转换”，不断完善适合中国特色社会主义的权力结构，尤其是我们党内的权力结构。

因而，继十七大首次明确部署“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构”建设问题，十七届五中全会又特别强调“更加重视改革顶层设计和总体规划”。这既是我们党对30多年前邓小平提出并试图解决的“权力过分集中”的“总病根”问题认识的深化和提升，又表明权力结构的类型转换，即党内决策权、执行权、监督权配置改革问题已被作为政治体制改革和反腐倡廉制度建设的“顶层”目标。

实践中，近些年来，中央鼓励各地结合实际，不断加强权力结构转换的实践探索和试点运行总结，逐步勾勒出党内“顶层设计”的方向标和线路图。

首先，通过扩大党代会常任制试点，摸索党内决策权建设问题。党代会常任制按毛泽东50年代的想法，是要形成一个党内的“国会”，党内有人大常委会那样的常设机构来进行党内决策。根据毛泽东的这一设想和八大的制度设计及其实践经验，中央不断扩大党代会常任制试点。“十三大”后布点12个，“十六大”后扩大到近20个，“十七大”后在全国范围内开展不同层级、不同区域的常任制试点，推进党内权力分解和党内决策权建设。

其次，通过扩大县委权力公开透明运行试点，摸索党内执行权分解问题。包括我国在内的世界社会主义国家权力结构，大都是按照140年前马克思总结的巴黎公社革命政权模式，即“同时兼有立法和行政”的 “议行合一”模式建立的。实践中，执行权已取代或侵占了决策权、控制或异化了监督权，致使目前相当多的地方和单位形成了空前的“一把手”体制，“权力过分集中”成为党群疏离、三权交易、作风变异和群体性事件多发的“总病根”。因此，中央从县权改革入手，科学分解执行权，合理配置权力架构。2009年3月，中央纪委、中组部分别选择东部的江苏睢宁、中部的河北成安、西部的四川武侯试点探索县级党委权力变革问题。一年半后，中央决定试点在全国范围内推开。2010年11月，中央纪委、中组部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，着手在县一级建立健全决策权、执行權、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，特别强调要编制职权目录，尤其要加强对县委书记职权的规范，畅通监督渠道，形成制约监督和反映问题处理机制。

第三，通过扩大监督体制改革试点，摸索党内监督权配置问题。当前，党内监督体制基本上是一种同体监督，监督权配置独立性不强，依附和受制于党内执行权，致使出现“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题。因此，中央在加强巡视机构和派驻机构两个异体监督的支点建设的同时，支持地方进行监督体制的改革和创新。如江苏东海县纪委有效整合纪检监察力量，把分散在全县24个乡镇和36个县城机关，承担同体监督任务的纪检监察干部，统一集中到县纪委，分成8个工作室实施异体监督，其中6个对农村乡镇，两个对县城机关。继连云港市推广后，江苏省也在全省予以大力推广。再如，2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》从法律上明确规定“农村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”。

第四，通过扩大基层选举试点，摸索权力来源的合法性问题。因而，中央鼓励地方开展一定形式的试点，贯彻落实“权为民所赋、权为民所用”的马克思主义权力观，探索权利制衡权力和权力回归权利的规律性。2001年12月，四川遂宁市市中区步云乡采用全乡选民直接选举产生唯一的乡长候选人，然后交乡人代会进行等额选举的方式。同时，2002年以来，湖北、四川、江苏、云南等地进行了乡镇党委书记的选举试点，分别出现了湖北杨集的“两推一选模式”、咸安的“两票推选模式”以及四川成都市新都区的“公推直选模式”。十七届四中全会以后，全国各地加大了基层民主直接选举、差额选举制度和竞争性选拔制度改革试点。

一部人类社会发展史，既是一部权力扩张与权力制约的历史，也是一部腐敗与反腐敗的斗争史，更是权力与权利的博弈史。防治“三权交易”，最大的公约数是权力和权利，最能发现问题的机制是监督，最有效的控制力量是制衡，最终实现制衡的法宝是民主与法治。