自然灾害救助中政府职能探讨

张新文，罗倩倩

(广西民族大学管理学院，广西 南宁 530006)

转型时期的中国是一个剧烈变化的社会，自然灾害的发生是考验政府是否成功转型的重要指标。不管构建的是“大政府”，还是“小政府”，在公共管理过程中能否实施积极的灾害救助，是公众衡量政府优劣的重要标准。自然灾害在不同时空的发生，不仅给公民的生命财产造成严重的损失，也影响社会的和谐和稳定发展。我国政府高度重视对自然灾害的预防与救助，不断完善自然灾害救助机制。然而，政府对自然灾害救助与人民的期望、社会的发展要求仍存在较大差距。因此，研究政府在自然灾害救助中的职能，有助于政府有针对性地采取措施，提高自然灾害救助能力。

一、我国自然灾害的基本情况

自然灾害是指由于自然异常变化造成的人员伤亡、财产损失、资源破坏等现象或一系列事件。我国幅员辽阔，地形、自然、地理、气候等条件复杂多样，每年都会不同程度地发生各类自然灾害，给局部或大范围地区造成毁灭性打击，是世界上受自然灾害影响深重的国家之一。

我国自然灾害发生情况可归结为以下几方面:

(一)自然灾害种类繁多

据史料统计，我国除了没有发生火山灾害外，其他的自然灾害都在我国不同程度的出现过，主要包括干旱、地震、台风、洪涝、高温、泥石流、山体滑坡、海啸、道路结冰、冰雹、暴风雪、崩塌、沙尘暴、林火、病虫害、赤潮等。在各种灾害中，干旱、洪涝、地震、台风的危害最大。

近几年，我国部分地方深受大旱、强震的影响。以2010年为例，西南五省年初发生特干旱，持续时间长、影响范围广、受旱程度深、损失严重;全年4级以上地震发生次数明显高于常年均值，全年地震灾害造成损失大小均为近10年来的第二位，仅低于2008年。

(二)灾害频繁，重大自然灾害连发

古代曾有“三岁一饥、六岁一衰、十二岁一荒”之说，形象反映出我国灾害发生频率高、强度大、损失严重的特点。据史料统计，在公元前206年至1949年的2 155年中，共发生水灾1 029次，较大的旱灾1 056次，死亡万人以上的灾害平均10年～20年出现一次。新中国成立60年以来，我国每年都会多次受到干旱、洪涝的影响，低温冷冻天气每年出现的次数也较多，每年大约有2亿人遭受不同程度的自然灾害。

表1 新中国成立以来重大自然灾害

由表1的数据可知，从新中国成立至20世纪末这50年时间里，平均每10年发生1.8次重大自然灾害;21世纪以来，重大自然灾害的出现有明显的加大趋势，在近10年的时间里，我国就发生了4次重大自然灾害，远高于20世纪平均水平。重大自然灾害的频繁发生，给人民的工作生活带来重创。

(三)灾害发生范围广，季节性、地域性强

长期以来，我国相继遭受着多种自然灾害的考验，灾害的分布地域广，全国各省区均受到过不同程度的自然灾害影响。自然灾害的发生，与复杂多样的自然环境息息相关，灾害的发生呈现季节性与地域性。干旱主要发生春秋两季，集中在西北黄土高原和华北平原;洪涝主要发生在夏秋两季，主要分布在七大江河流域，特别是长江中下游和淮河流域。与此同时，南方地区多是高山丘陵，降水不均，冬春两季时常引起旱灾;东部属季风区域，季风进退强度有时也会带来大面积旱涝灾害。

(四)灾害破坏力强，造成损失严重

表2 2005～2010年我国自然灾害情况统计

如表2数据显示:自然灾害给我国造成了巨大的损失，成为制约社会可持续发展的重要因素。以2008年为例，1月初的低温雨雪冰冻灾害造成我国南方大部分地区不同程度受灾，造成直接经济损失1 595亿元，死亡162人;全年共发生5级以上地震87次，死亡近7万人，造成直接经济损失8 523亿元，其中汶川地震的震级达8.0级，造成直接经济损失8 451亿元。

长期以来，我国相继遭受着多种自然灾害的考验。随着社会经济的发展和人类活动的增强，自然灾害造成的损失还在以更快的速度增长。据联合国相关机构的预测分析，全球气候变暖正使当今世界面临着前所未有的严峻挑战，未来我国自然灾害风险将不断增加。

二、我国政府在自然灾害救助中的地位与自然灾害救助的实施现状

自然灾害的发生具有时空上的突发性和强烈破坏性等特性，往往让人措手不及，导致无家可归、衣食无着，此外，自然灾害还可能带来一系列难以控制的次生灾害连锁反应。因此，由社会自治来应对灾害的发生既不现实也不可能。在现代社会，任何国家的法律在规定公民义务的同时，也规定了公民的生存权受到国家保障，管理公共事务、维护社会稳定、保证公民的安居乐业是政府的职责。政府作为“护公民生命及财产免于灾害使命”的最高承担者，在灾害发生后，需要采取有力措施，组织人力、物力、财力进行救济，使灾民早日脱离灾难的阴霾。如果政府置灾民生死于不顾，将会使本来就已遭破坏的社会秩序更加混乱、失控。早在2 500年前的先秦时期，我们的祖先就认识到:“善为国者必先除五害。水一害也，旱一害也，风雾雹霜一害也，疬(瘟疫)一害也，火一害也，此谓五害。五害已除，人乃可治。”(《管子·度地篇》)。可见，无论从现代国家发展的需要，还是历史潮流发展来看，政府是自然灾害救助责无旁贷的主体。

我国自然灾害频繁，自然灾害救助任务十分艰巨。新中国成立以来，政府在自然灾害救助工作中不断努力，灾害救助能力不断提升，逐步形成具有中国特色的自然灾害救助体系。一是完善了相关法律法规，政府针对自然灾害救助先后颁布和实施了许多相关法律法规，如《灾害应急救助工作规程》(2004年)、《灾民生活救助条例》(2005年)、《国家自然灾害救助应急预案》(2006年)、《救灾捐赠管理办法》(2008年)、《自然灾害救助条例》(2010)等，这些规章一定程度上可以规范救灾工作管理运行机制，保障救济对象的基本生活权益，促进救灾工作有法可依。二是确立了灾害管理领导体制，实行各级党委和政府统一领导，部门分工负责，灾害分级管理。三是健全了救灾预案体系。2006年1月10日国务院颁布了《国家自然灾害救助应急预案》，这是一个典型的针对各类自然灾害并在内容上具有综合性的专项预案。与此同时，民政部和各省、市、自治区以及大部分市、县也都建立了灾害应急预案体系，保证出现灾情都能够按照预案启动应急救灾机制，开展救灾工作。四是建立了灾害预警体系，基本能够做到在最短的时间内尽快发布灾情信息，使人们能够避险逃生，使政府和社会能够掌握救灾工作的主动权。五是建立了救灾物资储备体系。目前，设立了天津、武汉、沈阳、哈尔滨、合肥、南宁、郑州、长沙、成都和西安等10个中央级救灾储备物资库，全国救灾物资储备网已基本形成，基本能够保证在灾情发生的24小时内紧急调运救灾物资，发放到灾民手中，典型的实例如2008年的汶川大地震和2010年舟曲泥石流灾害。即便如此，我国政府的自然灾害救助应急体系也在部分方面暴露出一些亟待加强的薄弱环节，如下所示:

(一)缺乏统一的灾害救助组织机构，救援部门间协调不足

我国现有自然灾害救助应对组织体制涉及几十个行政职能部门，实行分灾类、分部门的减灾管理模式，例如地震局负责地震监测与防震减灾，水利部门负责洪灾，民政部门负责灾害救济等，没有任何部门承担起综合指挥、协调组织的职能。当灾害发生时，只能靠临时成立的防灾减灾小组，这无疑使得资源在短时间内无法得到有效的配置，从而错失救援最佳时机。缺乏统一组织、指挥和协调部门，还会造成各部门各自为战的混乱局面，严重影响救援行动的展开。

(二)抗灾救灾物资储备体系薄弱

全国10个中央级救灾物资储备库中储备的主要是救灾帐篷，地方储备的救灾物资也仅限于帐篷、棉衣、棉被和少量的救生装备。救灾物资储备品种单一且数量有限，远不能满足应对特大自然灾害救助的需要。例如，在2008年的汶川大地震中，最缺乏的是基本药品，而储备库却几乎没有，这给救灾带来了极大地困难。

(三)专业紧急救援人员队伍建设落后

无论从数量还是质量上，我国都非常缺乏专业紧急救援人员，只有几百人的国家救援队是远远不够的，中亚许多国家都有几万人的专业救援队伍，俄罗斯更是有五十多万人的专业救援队伍。以地震灾害为例，我国的专业救援人员仅两百多人，而日本的专业救援人员有1 500多人，差距是非常明显的。

(四)社会公众减灾意识薄弱

目前，灾害风险日益增大，而公众的防灾、减灾知识则相当缺乏，公众的自救互救能力与防灾减灾的要求相距甚远。汶川地震发生时，四川安县桑枣中学因为师生逃生有序，无人伤亡，被网民誉为“最牛”中学。这是一种辛酸的褒奖，更是对公民灾害防范意识薄弱的严厉鞭挞。泥石流的产生与当地是滑坡、泥石流、地震多发地带有直接的关系，更与一定时期内强降雨有着密切联系，公众若有强烈灾害意识，完全有时间选择逃生。但由于人们的灾害教育薄弱，缺乏躲避灾难的意识，甘肃舟曲县特大山洪泥石流灾害最终酿成1 471人遇难、294人失踪、舟曲县5公里长500米宽的区域被夷为平地的悲剧。

此外，我国尚未建立起巨灾保险制度，利用保险手段分散巨灾风险的能力比较有限，社会捐助与民政救济远不能够满足灾后重建的大量资金需求。据相关资料统计，汶川大地震中保险行业的理赔未过亿，这个数字与美国卡特里娜飓风近600亿美元的保障赔付额存在天壤之别。

三、国外政府在自然灾害救助中的经验

在人类生活中，自然灾害永远与人类相伴。在与自然灾害进行抗争的过程中，特别是发达的多灾国家，通过积累经验和科学总结，健全完善了一套灾害救助体系。“他山之石，可以攻玉”，我国现处于社会转型时期，政府灾害救助不仅是保障人民生命安全、维护社会稳定的政府职能的要求，更是提升政府形象、提高公信力的重要途径。借鉴国外政府应对自然灾害的成功经验，对于优化我国政府自然灾害救助的职能有积极的指导意义。具体而言，国外政府的自然灾害救助有如下的一些经验:

(一)完备的灾害救助法律法规体系

西方发达国家应对突发性重大自然灾害有着完备的立法。日本作为重灾大国是全球较早制定灾害救助管理法的国家，早在1880年，政府就颁布了旨在应对突发灾害的《备荒储蓄法》，实现物资储备的法律化。目前日本已制定防灾救灾法律法规约40部，其中具有代表性的有:《灾害救助法》(1947年)，规定各级政府制订突发性灾害的救助计划，建立救助组织以及作好危机应对的劳务、物资、设备、资金的准备工作;《灾害对策基本法》(1961年)，规范紧急状态中防灾组织、防灾计划、应对灾害危机的管理方法、技术、方案、基本对策等。美国也是一个救灾法律完备的国家，1950年就制定了《灾害救助法》，规范紧急状态下的重大灾难救助，1970年做了重大修改;美国国会立法规定“911”作为国家报警和求助特别服务号码;1977年通过了《地震灾害减轻法》，以规范大地震紧急状态下紧急救援的对策和方法。

(二)健全的灾害救助组织机制

目前一些法治发达的国家都建立了统一应对突发事件的政府机构。美国在“9·11”事件后建立了联邦政府下的“国土安全部”，将原先较为分散的包括“联邦紧急事务管理局(FEMA)”在内的行政机构都囊括其中，进行统一指挥，提高了应对突发事件的各项政府工作的效率。日本建立了集中统一的灾害应急指挥和组织体系，成立了“防灾省”，中央政府设有防灾担当大臣，建立了从中央到地方的防灾信息系统及应急反应系统。首相是危机管理的最高指挥官，内阁官房负责各个部门之间的协调和联络。这些统一集中的组织和工作机制都保证了防震减灾及应对其他自然灾害工作的有效开展，提高了政府应对自然灾害工作的效率。

(三)完整的预警自救体系

在一些发达国家，小学就开设专门课程，教育孩子如何应对地震、大雪、暴雨等各种自然灾害，使民众在灾害发生时知道如何进行自救和互救，而不是处于单纯等待救援的被动状态。日本政府通过宣传手册向国民大力普及各种灾害知识，把每年的9月1日、8月30日至9月5日这一周分别定为“防灾日”和“防灾周”，日本首相和重要大臣在此期间都要参加政府组织的不同方式的灾害宣传、防灾自救活动。同时，日本各地还有许多模拟地震、火灾等情景的防灾体验中心，把灾害遗址作为灾害教育基地，免费向市民开放。当地震发生时，在日本看到的不是慌乱、抢购食物、哄抬物价等现象，而是有条不紊地听从指挥疏散。在美国，公民应急指南的名称为“Are you ready?”(你准备好了吗?)其中涵盖了公民所能遇到的各种灾害以及灾害中的自救方法。通过这种形式的宣传，使公众增强了灾害意识，提高了自我灾害中自我保护、自我救助的能力。

(四)成熟的灾害保险体系

完善的巨灾保障救助包括三个层次:政府的基础紧急救助、保险行业的补偿救助、慈善等民间救助。国外发达国家历来高度重视对巨灾风险的管理，对巨灾保险的发展给予了很大的支持和保护。日本农业保险模式是世界范围内成功的典范，政府法律支持和推动，强制保险和自愿保险相结合，政府补贴保费，作为农业保险后盾，接受再保险。美国推行的是以政府为主导的非盈利性巨灾保险计划，1968年美国国会通过《全国洪水保险法》，政府与民营保险公司合作，由民营保险公司销售洪水保险，洪水保险基金资金由保险费和财政部的贷款构成，政府是风险最终承担者。英国采用的保险模式是以市场化为基础，风险由保险公司承担，政府与保险行业建立战略伙伴关系，保险行业自愿将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，业主可以自愿在市场上选择保险公司进行投保，保险公司通过再保险公司进一步分散风险。

四、优化我国政府自然灾害救助职能的建议

(一)政府在自然灾害救助中的法律规范约束职能

纵观各国灾害救助的产生和发展历程，都是以相关的立法来推动和发展的。在救助实践中，面临灾害救助准备措施不足、应急响应机制不完善、灾后救助制度缺乏、救助款物监管不严等问题，急需灾害救助方面的法规来规范救助工作。

政府作为立法推动者和参与者，应建立一套权责分明的、能够规范约束各地灾害救助工作的法律制度。在现实中，虚报灾情、贪污挪用救助款等违法乱纪现象时有发生，而我国现行监督约束主要以行政处罚为主，打击力度较小以至不能引起重视。因此，一方面要实现政务公开，接受公民的监督;另一方面要严肃法纪，对救灾中的违法行为加大惩处力度，只有这样才能有效遏制违法乱纪行为的发生。

(二)政府在自然灾害救助中的物质保障职能

自然灾害的发生，会严重影响日常生活秩序，危及群众的生命安全。保障人民的基本生存权利，是政府最基本的职责。灾害发生后，政府要审时度势，迅速解救被困群众，妥善安排灾民生活，向灾民提供衣、食、住等方面的基本物质帮助。首先，应设立灾害救助专项基金，保障储备物质的资金来源。其次，各地政府应根据本地灾害发生特点有侧重地储备物质，如地震多发区可储备一定数量的挖掘机、担架等救生设备，而雪灾多发区则应多储备棉衣被等保暖物资。再次，在储备库选址方面，要充分考虑交通、物资来源等条件，自然灾害多发区、偏远地区也应设物资储备库。

(三)政府在自然灾害救助中的组织职能

现代社会对自然灾害极为敏感，而自然灾害的紧急救助需要有统一的管理与协调机构。通过借鉴国外灾害应急管理机构设置的经验，在灾害频发的趋势下，建立一个由中央政府统一领导的管理灾害救助的工作部门，并建立与其他相关部门合作机制，实现由单一减灾向综合减灾的转变，显得尤为必要。同时也要注意到，要从整体角度大规模地调动资源和控制局势，政府显然不是万能的。各类社会组织往往能够给政府大规模紧急救助以有力的配合。因此，政府需要鼓励各种形式的社会互助。一是宣传发动，利用舆论工具多做宣传，使灾民生活困境为社会各界知晓，激发广大人民的同情心，踊跃捐赠;二是指导协调社会组织开展救助，避免民间组织各自为政而发生重复救助、资源浪费等问题。此外，政府应鼓励公民与社会组织之间的互助互济行为，对各类捐助主体给予精神方面的嘉奖，提高社会力量投入救助的积极性。

(四)政府开展自然灾害的教育职能

国外很多国家政府非常注重对国民进行灾害教育。在现实中，我国政府很少对公众进行灾害教育，导致大多数公民自我灾害救助意识薄弱，自然灾害发生时，在恐慌中不知所措。面对频发的自然灾害，各级政府要通过多种渠道在社会各个层面及环节上宣传灾害基本知识，增强公民灾害防范意识;增加日常自然灾害应急演练，增强人们灾害自救以及救助他人的能力。除了加强国民个人灾害教育外，政府要加强救援队伍的专业教育与训练。目前我国还没有救援教育和训练的专门机构，这一局面对救援队伍的发展与强大极为不利。因此，大力发展救援专业教育与训练，提高公民自身以及救援队伍应对灾害的能力是考验政府救灾能力的体现。此外，在灾害发生后，还需要引入精神卫生救助，帮助灾民克服消极情绪和心态。

(五)政府支持灾害保险事业发展的职能

我国目前巨灾风险管理体制尚不完善，商业巨灾保险落后。公众的巨灾保险意识薄弱，过度依赖政府与社会捐赠来进行救助补偿，这会给政府财政造成巨大压力，也不能有效满足灾民的补偿需求。因此，发展灾害保险事业势在必行。而且从国际经验来看，很多国家政府都直接或间接介入巨灾保险市场。我国政府作为重要的救灾主体，首先要积极、科学、及时地颁布灾害保险等相关政策，对部分自然灾害如洪水、地震等实行强制性保险。其次，发挥政府主导作用，由国家财政出资，建立巨灾保险基金，每年提出一定比例作为保险费的补贴。再次，对商业保险公司承保巨灾风险给予税收优惠。最后，加大政府宣传力度，鼓励广大老百姓投保巨灾保险，在全社会分散风险。

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