城乡统筹下的农村最低生活保障制度分析与完善

颜 凯

(安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030)

一、我国农村最低生活保障的现状

继1992年山西省左云县率先开展农村低保工作以来，我国农村最低生活保障制度不断完善，2007年国务院总理温家宝在政府工作报告中指出要在全国范围建立农村最低生活保障，从此，我国进入了全面建设农村最低生活保障制度的新阶段。从图1来看，我国农村最低生活保障制度建设取得了较好的成果，截至2009年年底，已有4 770万农村居民享受到最低生活保障。从整体来说，我国农村最低生活保障制度实行情况较好的主要在中东部，部分中西部地区农村最低生活保障虽然建立，但是存在标准低、范围小、资金筹集困难等问题。与此同时，随着经济发展，城乡差距日渐明显，农村最低生活保障制度的完善显得尤为重要。

图1 2001年～2009年我国农村最低生活保障人数变化情况

二、城乡统筹下农村最低生活保障制度建设的原则

总结国内农村最低生活保障制度建设的经验教训和其他国家社会保障制度发展的成功经验，可以得出，要建立城乡统筹的农村最低生活保障制度，必须要遵循以下几个原则:

1.城乡平等

中国是一个农业大国，到2009年年底农村人口71 288万人，占全国人口的53.41%，农民作为中国社会成员的主要组成部分，为中国经济和社会的发展作出了重要的贡献，理应和城镇居民享有同样的最低生活保障制度所赋予的权利，只有这样才能充分体现最低生活保障制度作为社会保障体系最后一条底线的公平性。

2.统筹而非统一

不同地区经济发展水平不同，经济发展有很大差异，同一地区的城镇居民和农村居民的收入水平和生活水平也有较大的差距。因此，应当根据各地区的实际情况建立最低生活保障制度，通过统筹来阻止当前低保制度在城乡和地区间不断扩大的趋势，把差距控制在合理的范围之内。

3.政府主导

在当前社会转型、体制转轨的背景下，有很大比例的贫困者贫困的原因不仅仅是单纯的个人因素，更多的是社会的压力所导致。政府应该主动承担起保障每一个贫困公民的基本生存权利的责任，为建立城乡统筹的最低生活保障制度创造有利的社会条件。

三、城乡最低生活保障的差异

1.城乡保障水平差距过大，农村保障水平过低

受我国长期以来的二元社会结构影响，我国城乡低保水平存在较大的差距。

表1 2011年我国部分城乡低保标准 (元/月)

由表1可以看出，我国区域经济发展不平衡，各地的经济发展水平存在差异，因此低保的标准差异也比较大，2010年年底，我国城镇最低生活保障水平平均为251.2元，农村平均水平为117元，东部沿海地区经济、财政实力雄厚，保障水平较高，在广大的中西部地区，受财力影响，低保标准相对较低。从总体上分析，我国农村最低生活保障标准普遍低于城市，不少地方的标准达不到甚至远远低于当地实际贫困线。

2.最低生活保障城乡覆盖面差距大

据2010年国民经济和社会发展统计公报显示，截至2010年年底，我国城镇最低生活保障人数达到2 311.1万人，1 137.7万户，基本上实现全覆盖;农村最低生活保障人数为5 228.4万人，与往年相比增加468.4万人，但是仍有一部分农村贫困人员无法享受农村最低生活保障。在一些中西部地区，由于低保制度本身原因，低保制度难以发挥其作用，要实现中国农村低保的“应保尽保”还有不小的困难。

3.农村最低生活保障资金供给缺乏稳定的机制

我国城市居民最低生活保障资金由县级以上人民政府列入同级财政预算，纳入财政低保专户，专款专用，按进度拨付，财政支持力度大。而在农村最低生活保障的保障资金都是由县(市)、乡(镇)、村集体按一定的比例来共同承担的。中央和省(区、市)财政虽然也拨付了一定的农村低保资金，但主要是重点补助财政困难的地区，农村低保资金的主要来源仍然是以市、县财政为主。这种资金供给模式难以满足低保救助工作的需求，致使一些地方的低保制度建设发展缓慢。

4.农村最低生活保障缺乏规范性

迄今为止，关于农村最低生活保障制度的相关规定，除民政部印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》(民办发[1996]28号)以及《农村社会保障体系建设指导方案》，对在有条件的地区建立农村居民最低生活保障制度提出原则性指导意见外，对于专门规范农村低保工作的全国性文件仍然缺乏。各地农村最低生活保障工作大多是依据各地制定的有关政策开展的，保障工作落实得不够规范，也面临很多困难，在管理和运行中更是困难重重，特别是各地没有统一的管理体制模式，在实施过程中许多地区依赖上一级，缺乏主动性，很大程度上降低了农村最低生活保障制度的效率。

四、城乡统筹下的农村低保制度的完善

1.完善相关规范及法规

随着我国农村最低生活保障制度的逐步完善以及城乡统筹的不断开展，农村最低生活保障制度的规范化与法制化建设显得尤为紧迫。在相关的法规中应对最低生活保障的对象确定、低保标准、实施过程、资金的筹集及对象后期审核机制进行完善，使最低生活保障制度在实施中有法可依，增强其公开性、透明性。同时，还应对农村低保管理机构、工作人员作出相应的规范，加强其工作效率，确保低保工作的顺利进行。

2.建立最低生活保障标准的动态调整机制

在确定农村最低生活保障标准时，应本着既能保障农村贫困人口的最低生活水平，又要避免因标准过高出现福利依赖现象。在制定标准过程中，国家民政部门应提出参考性贫困线，针对不同地区制定不同的标准，各地区根据民政部标准，结合当地实际情况，尝试阶梯式的低保标准。在标准确定时，可以采用我国目前广泛应用的食物能量法，即“首先根据营养部门专家的意见选择最低热量摄入量(国际标准为每人每日2 100大卡热量);其次选择合理的食物消费项目和数量;第三，结合调查得来的相应的价格水平，计算出最低食品费用支出;第四，用最低食品费用支出除以合理的恩格尔系数，所得商即为贫困线”。另外，随着经济的增长，物价的不断提高，对最低生活保障线的标准也应逐年进行调整。

3.完善最低生活保障对象的甄别机制和退出机制

农村最低生活保障制度是保障全体农村绝对贫困居民最低生活的，其对象的确定是依据其全年人均收入水平是否低于当地农村规定的最低生活标准。目前我国在对象确定过程中在核算申请人家庭收入和财产方面缺乏科学的计算方法，因此，建立科学、规范的操作方法是甄别低保对象的首要前提。确定低保对象时，政府需要充分利用群众相互了解的信息，展开群众评议。张时飞提出采用“参与式贫富排序方法”来识别农村低保对象，即依据熟知社区情况的居民对贫困的定义和看法，决定谁是社区最贫困者，谁在社区中相对富裕，并将社区中所有住户按贫富程度进行分类和排序，以确定应该接受救助者。在确定保障对象后，对保障对象应实施动态管理，设立独立的农村家庭收入调查系统，对保障对象家庭情况实行一年一审，对扶持后已经脱离最低保障线的应及时收回证件，取消对其的补助，对新增加对象，应严格按照规定来审批登记。

4.建立长效的最低生活保障资金筹集机制

最低生活保障是最基本的公共服务工程，充足的低保资金是低保发展的必备条件。在完善低保资金的筹集方面，首先，应加强政府财政的支持，建立中央、省、市、县四级农村低保资金筹资机制。在经济落后的中西部地区，政府应当承担主要责任，省级财政为补充，县级主要负责低保的实施工作。在发达地区，可主要以省县为主，中央为辅的办法。其次，充分发挥非政府组织力量，通过社会各界筹集低保资金。非政府组织可以通过建立低保基金会或者帮助政府管理运作低保基金，以此缓解政府低保基金的财政压力。第三，可以借鉴西方发达国家的经验，开征统一的社会保障税，进而补充最低生活保障基金。社会保障税主要是在全国范围内征收，救助全国的低保人群，视其收入决定缴税数额，从而进一步避免贫困人口难以获得社保的难题。

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