地方官员行为与经济发展:一个分析框架

郭广珍 彭坤

摘要：本文在对地方官员行为的相关文献进行分析的基础上将影响官员行为的多个方面，即财政分权、政治晋升和腐败，构建了一个统一的分析框架。利用这一分析框架，我们考察了不同因素对官员行为(主要是努力和腐败)的影响，并得到了相关命题。与那些只研究一方面因素对地方官员行为影响的文献相比，利用我们的框架得到的结论更加全面。

关键词：政治晋升；财政分权；腐败；经济发展

文献标识码：A文章编号：1002－2848－2011(02)－0075－06

一、引言与文献综述

目前大量研究中国经济发展的文献越来越多地注意到了政治体制的影响作用如财政分权体制、和官员腐败问题等，尽管这些角度看起来有很大的不同，但是通过分析我们可以看出这些方面都会对官员，特别是地方官员的行为产生影响。而且，在现实中很多政策的出台，如私有化，并不是中央政府的推动的，而是地方政府根据其收益最大化计算后的选择，有人甚至认为中国的经济改革的关键是“征得地方政府的同意和支持”。因此，在分析中国经济发展时就必须考虑地方官员的行为。

然而，目前大量的文献将研究的视角集中在地方官员的重要性，也就是对经济发展的贡献上。一般认为地方政府对经济发展的影响主要通过三种途径，即分权体制、政治晋升体制和官员腐败，因此，郭广珍将相关文献分为以下三类：第一类文献是关于(财政)分权体制问题的分析。虽然中国在政治上被认为相对集权，但在很多方面，如财政上，却是高度分权的，数据统计显示，中国省级财政支出很长时间内一直都大大超过中央财政支出。所以，中国的财政分权体制也被称为财政联邦制度，并一度被认为是促进中国经济发展的一个重要因素。受此类观点影响，学者们也做了大量实证研究，但是得出的结论并不一致；第二类文献将目光转向了中国一个特殊的政治制度安排：党管人事。在中国评价地方官员的文件中，经济指标(特别是GDP)占了很大比重，尤其是在20世纪80年代以后。这种特殊的制度安排使得中国政治对经济的影响作用比其他国家更大。这类文献将激励理论中的锦标赛模型应用到政治领域，进而构造出了政治晋升模型。该理论也得到了一些实证研究的支持，然而一些实证研究也得到了相反的结果；第三类文献则打破了上面两类文献中对官员“仁慈”的假设，并假设官员也要追求其自身的利益最大化。因为中国目前的司法体制并不完善，官员的贿赂行为就不得不被考虑进来。其实，在经济发展的过程中，官员的腐败问题在其他国家，如美国也是很常见的。但是，学者们对腐败在特定的环境下究竟是阻碍经济发展，还是促进经济发展存在不同看法。

总而言之，通过对以上文献分析表明，每一种解释都存在不足，所以目前中国地方政府行为的研究简直是“盲人摸象”。我们认为仅仅考虑其中单个方面对经济发展的作用很难得到一致的结果。尽管也有些文献考虑了其中两个因素，但还没有文献同时将财政分权、政治晋升和腐败三个方面对官员的激励作用加以研究。下面我们将构造一个(地方)官员行为和经济发展的框架，通过这个框架我们可以分析财政分权、政治晋升以及腐败同时发挥作用时，官员行为如何对经济发展产生作用，并分析各个因素之间是如何相互影响的。只有将多个因素结合起来统一分析才可以弥补单一分析的不足。

二、政治晋升、财政分权与官员行为分析

1.分析框架

在我们的框架中，如图1所示，假设存在一个中央政府和两个地方政府，每个地区各有1个企业。我们假设不存在地区保护，因此这两个地方的企业都面临完全竞争的市场。两个地方政府进行公共设施投资，也不存在相互的外部性问题。下面我们对每一个行为主体进行设定。

首先是中央政府。我们这里的中央政府是一个外生行为主体，即并不参与博弈，而仅仅提供外生环境变量，具体而言就是外生决定税率和财政分权比例，因此，可以进一步决定中央和地方政府最终得到的财政收入。

当然，最重要的行为人是地方官员，而地方官员的行为主要受到两个方面的影响，即经济领域(财政分权和腐败)与政治领域(政治晋升)。在经济领域，按我们以上财政分权的设定，地方政府可以分到一部分财政资源。地方政府官员对这些财政资源有两种配置方式，第一是进行公共设施投资，进而提高当地企业的产出；第二是用于在职消费或者贪污。尽管地方官员的腐败有很多种，而本文仅仅利用第二部分资源衡量腐败。

在政治领域，主要是政治晋升发挥作用。地方官员作为中央政府的代理人出现，由于其努力是不能被中央政府观察，所以中央政府只能选择其他指标对其进行激励。这里我们认为假设中国中央政府将GDP作为一个可观察的指标，并在不同地方政府间实施政治晋升的锦标赛机制还是比较客观的。在这种体制下，如果一个地区的产出(即该地区企业的产出)大于另一个地区的产出，该地区的领导人就获得晋升。由于地方企业的产出并不一定和官员努力完全正相关，也就是说，官员付出高努力，企业产量也不一定高，因为企业产量还会受到其他因素的影响，而这些因素是不确定的。但是一般情况下，官员努力越高，企业高产量的可能性就越高。显然晋升可以提高官员的效用。当然，无论他是否获得晋升，都要付出一定的努力成本。这样一来，地方官员的效用函数由三部分构成，即通过对财政分权的财政资源的腐败行为中得到的效用、通过自身努力提高本地区企业产量而可能晋升的效用和自己努力付出的成本。

第三个要考虑的行为主体是企业，我们假设每个地方只有一个企业，并且都处于完全竞争市场中(可以想象有很多地方)，其产品价格可以标准化为1，因此我们可以不考虑产品市场的问题。在新古典经济学中，企业的生产决策仅由其生产成本决定，也就是由其拥有的技术水平决定。而在我们这里，影响企业行为还有另外两个方面的因素。其一是公共支出，它取决于地方政府通过财政分权而分得的财政收入和其用于公共支出的比例。我们将公共支出直接放入企业的生产函数，因此中央政府的公共设施支出直接纳入企业的行为决策；其二是地方官员的努力，也就是说，地方官员的努力，如减少进入壁垒、缩短审批过程等，可以提高企业生产效率，其实也相当于降低企业的生产成本。

2.官员行为分析

各行为主体行动的顺序为：首先，在观察到中央政府制定税率与财政分权比例后，并考虑到企业的行为，地方政府同时选择腐败比例和努力的水平。其次，观察到地方政府的行为后，企业根据自己面临的约束做出选择。按照以上框架，我们可以得到以下假说。

假说1(影响地方官员努力因素的假说)：如果官员对政治晋升的评价越高、努力对于产出水平的影响越确定、分权水平越高以及税收水平越低，那么官员努力水平会越高。

下面我们对每一项做逐一分析。首先如果官员对政治晋升的评价增大时，也就是说政治晋升对他很重要，则他在政治晋升方面的努力会增加。Li和

Zhou发现自20世纪80年代初以来，中国在选拔和提升地方官员时的标准由过去的纯政治性指标变成经济指标，尤其是GDP增长率。所以在这种情况下，官员的政治目标和国家的经济发展目标是激励相容的。官员为了政治晋升而竞争，激励他们提高地区GDP和利税。这类文章通过构造锦标赛模型，讨论了政治晋升对经济的影响。而张五常通过自身的观察把县际之间的竞争归结为中国经济制度的核心，认为分权在县级层面的实施使得县级政府之间的竞争最为激烈。其次，如果努力对于产出水平的影响越确定，则其晋升的可能性就越大，所以其努力也就越大。一些研究从相反的角度证实了这一结论，即如果努力对产出的影响不确定，或者影响不大，官员的努力也就不会太大。例如Cai和Treisman就指出在其他条件，如禀赋，差别较大的情况下，相对弱势地区的官员可能就会破罐子破摔，放弃竞争甚至转变为纯粹的掠夺者。

再次，分权程度越大，则说明如果本地区企业的产出越大，本地区官员控制的财政资源就越多，而官员越努力，本地区企业产出就越多，因此他会更努力的。这一结论也和很多认为从中央政府向地方政府的分权是中国经济改革成功的关键的文献相一致。而傅勇的实证研究表明，1980年开始的分权化改革极大地提升了财政激励的强度，这一特征并没有因税制调整和大规模的垂直转移支付而改变。这意味着，至少在经济利益上，地方政府(官员)有很大的动力推动经济增长。也就是说，分权提高了地方官员的努力。

最后我们看税收的影响，尽管税收降低时地方官员通过财政分权得到的财政资源越低，但是低税率会提高企业的生产积极性，进而当地的产出会增加，这就会提高其在政治晋升中的可能性，这样在政治晋升上的努力获得晋升回报的可能性也会增加，因此会加大努力程度。

假说2(影响地方官员腐败程度因素的假说)：官员对政治晋升的评价越高、努力对于产出水平的影响越是确定性时，贪污腐败水平会越低；当分权水平越高时，如果来自政治晋升的收益较大，则贪污腐败水平会越高，否则如果来自政治晋升的收益较小，则贪污腐败水平会越低；当税率水平较高时，如果来自政治晋升的收益较大，则贪污腐败水平会越高；相反如果来自政治晋升的收益较小时，则贪污腐败水平会越低。

首先如果官员对政治晋升的评价很高，那他就会努力提高本地企业的产出，而增加公共支出可以降低企业生产成本，进而提高产出，这样一来，官员就不得不降低腐败的程度，该结论对选拔什么样的官员具有借鉴意义。因为该结论表明，如果官员对政治收益的评价很大，则其贪污的程度就会变小。其背后的原因是腐败的收益相对变小，进而腐败程度会下降。

其次如果努力对产出水平影响越确定，这样他努力得到回报也就越多，也就是说在政治晋升方面获得的收益也相对增加，因此腐败的收益相对变小，进而腐败程度下降。

下面是关于分权程度的影响。我们认为这一条件的影响是不确定的：当贪污的水平比较低时，分权水平越高的话，贪污腐败水平会越高。Shleifer和Vishney认为，政府分权会增加对贿赂的需求，这一思想也被正式化了。而且，分权导致的大量腐败也被实证分析证实，例如Treisman用一个虚拟变量来表示分权，通过研究发现联邦制国家拥有更高的腐败率。Che观测到，分权使得地方政府尽可能地为自己谋求利益，鼓励了设租行为。这也是为什么20世纪80年代后，尽管地方政府控制了大量资源，但并没有促进私营企业的发展的原因。梁若冰就利用中国30个省、市、自治区的数据分析表明，地方政府的财政分权系数与地方政府的土地违法行为的数量是显著正相关的。而吴一平也发现财政分权恶化了腐败问题，即财政分权与腐败之间呈现正相关关系。而陈抗等对中国的研究表明，1994年分税制使中央加强了预算内财政收入的集权，使得地方政府从“援助之手”回到了“攫取之手”。我们这里的解释却是因为他们在政治晋升中得到的收益变得相对较小了，而他们的理论是，当中央集权之后，地方的最好策略是选择非预算收入来增加自己的利益。

但是当贪污腐败的水平比较高时，分权水平越低，即越集权的话，贪污腐败水平会越高。一个主要的机制应该是分权化(联邦制)通过培育区域间竞争而减少了腐败地方政府对贿赂的需求。例如Huther和Shah就发现分权与腐败之间是负相关的。而基于中国的研究表明，改革初期的放权政策，如价格双轨制、设立改革的试验基地等，也使得官员腐败的可能、收益大大增加。

最后是税率对腐败的影响。首先，当来自政治晋升的收益较大时，税率的提高会增加腐败的程度。而当来自政治晋升的收益较小时，税率的提高则会降低腐败的程度。这一结论好像有点和现实相反，但是只要注意两点就可以理解该结论了。第一，我们这里没有对贪污进行惩罚的假设，这和现实情况很不一样；第二重要的在于要注意到企业行为的作用，对于地方政府而言，企业的作用只有一个，即企业的高产出会提高其政治晋升的概率。税收提高显然会降低企业的产量，但是在政治晋升的收益较大时，企业的高产量对于地方官员政治晋升的效用产生的作用相对不重要了，而当税率较高时，地方分得的财政较多，进而贪污的收益会增大。所以当税率提高时，地方官员会选择更多地贪污，即更少的公共设施投资!

相反当政治晋升的收益较小时，税收越高，腐败程度却会降低。魏尚进根据20世纪90年代初14个主要投资国向41个东道国直接投资的金额，研究了腐败对东道国吸引外国投资能力的影响，得到的结論是，税率的提高会降低腐败。进而他还得到这样一个结论，东道国的腐败程度与东道国税率是负相关的。

三、扩展分析：贪污可能被发现的情况

我们现在考虑地方官员贪污后可能会被发现，我们假设地方官员贪污后可能会被发现的概率，官员被发现后被处罚一定的罚金。

假说3(影响地方官员努力因素的假说)：如果官员对政治晋升的评价越高、努力对于产出水平的影响越确定、税收水平越低的话，官员努力水平会越高。分权水平越高，当对官员腐败行为处罚力度较低时，官员努力水平会越高；但对官员腐败行为处罚力度较高时，官员努力水平反而越低。

和假说1相比，我们发现官员对政治晋升的评价、努力对于产出水平的影响以及税收水平对官员努力水平的影响是一致的。

但是，分权程度的影响却变得不确定了。当对官员腐败行为处罚力度较低时，分权程度越高，官员努力水平会越高；但当对官员腐败行为处罚力度较高时，分权程度越高，官员努力水平反而越低。所以，当腐败可能会被发现时，分权水平的提高却可能降低官员的努力。

其实，通过对相关实证文献的分析也可以看出，分权和经济发展，进而分权和官员努力程度的相关性也是不完全一致。尽管林毅夫和刘志强利用1970－1993年间的省级数据证实财政分权与经济

增长之间存在正相关关系。但是，也有批评者认为，在实践中MPF所预期的效果不仅难以实现，而且还产生许多负面效应。这一点也得到了实证研究的支持，陈抗等通过研究1985－1998年省级政府财政收入的相关数据显示，地方政府从“援助之手”蜕变为“攫取之手”，对经济增长产生了阻碍作用。而张晏和龚六堂利用包括28个省市在1986－2002年的数据，对中国的财政分权和增长的关系进行了检验。他们的估计显示，中国的财政分权与增长存在明显的跨时差异，在1994－2002年间显著为正，而1986－1993年则为负。Zhang和Zou通过研究中国1978－1992年的省级数据检验财政分权和经济增长的关系，表明二者并没有呈现出正相关关系。

以前的文献对这些相互矛盾结果的解释是，这些分权理论的分析单位是政府而不是官员，因此政府的“黑箱”并没有被打开。但是，我们的框架显示这种混乱也许与对官员激励程度不同有关。

假说4(惩罚如何影响地方官员努力的假说)：如果对官员腐败惩罚的力度越高，对官员腐败的惩罚准确性越高，官员努力水平却越低。

该结论按照我们逻辑的解释是这样的，因为官员之所以努力是因为努力可以促进产量的增加，而产量的增加又可以增加总税收。在分权比例一定的情况下，地方政府获得的财政收入就会增加，这样官员可以腐败的份额也会增加。然而，如果对腐败的惩罚太重，官员的效用就会下降，所以官员的努力就会下降。

假说5(惩罚如何影响地方官员腐败程度的假说)：如果对官员腐败惩罚的力度越高，对官员腐败的惩罚准确性越高，则官员腐败程度越低。

该结论是很符合直觉的，如Shleifer和Vishny就指出，如果中央政府不能约束地方政府，腐败将会更严重，甚至会发生盗窃型的腐败，即官员们利用国家税收而获取自己的私人收益。而很多关于惩罚腐败的法学与经济学领域的论文，也得到了相同的结论。

其实该假说和假说4一起可以从一个侧面支持前面提到的“腐败是‘润滑剂的假说”。因为如果对腐败惩罚加大，腐败就会降低，而且(由于假说4)官员努力也会下降，而官员努力下降，产量就会降低。所以，总体看来就是，腐败下降时产量就会下降，这正是腐败是“润滑剂”的假说核心论点。一个可能的原因是，一些发展中国家过度的管制扭曲了经济资源配置，而腐败客观上起到了对资源扭曲配置进行纠正的作用。

当然，正如Acemoglu和Verdier所提到的那样，腐败是阻碍还是促进了经济增长?或者发展中国家中的大量腐败是因为政府选择了较高的腐败容忍水平，还是因为较高的腐败使得经济发展缓慢?诸如此类问题还有待进一步的经验验证。

四、结论

中国经济发展和社会转轨过程中的一大特色是，在中国经济发展中发挥重要作用的是地方官员，而不是企业家。同样，地方政府在我们的框架中处于核心地位，以前学者关于地方政府如何促进经济发展的看法并不统一，概括起来主要可以分为三类，即政治晋升激励、财政分权激励和贿赂。这些文献的作者各执一词，而我们认为这三类情况都起作用，而且都是不可替代的。尽管这种观点看起来有点中庸，但却可能是最接近真实情况的抽象概括。

当然，为了分析的方便我们不得不舍弃掉一些可能是很重要的问题，如我们并没有让中央政府的行为作为外生给定的制度背景；另外，我们也没有假设中央政府可以对公共设施进行投资，而这可能是影响地方经济发展的重要因素，特别是在1994年的分税制改革以后。而且，我们在界定地方官员腐败时并没有考虑企业向官员行贿的情况。所有这些省略和抽象都可能会影响我们框架的解释力度，但幸运的是，仅仅就我们所关心的问题，我们的框架给出了自洽的解释!

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责任编辑、校对：郑雅妮