社会管理新政的“贵阳模式”

石 勇

2011年7月16日下午1点左右，一辆跑车型的小汽车在贵阳市繁华路段瑞金中路疯狂发飙。

小汽车速度极快，带着沉闷而尖利的鸣叫，掠过路上车辆和路边的人群。被突如其来的这一幕惊吓的市民本能地带着愤怒的目光盯向一闪而过的小汽车，在路口执勤的一名交通协管员甚至用当地脏话破口大骂，在本刊记者和他聊天时，仍恨恨地咒骂不已。

车内隐约可见坐着一个穿着时尚考究的青年男子。城市交通主干道俨然是他的“跑道”。

和全国其它地方一样，贵阳正在上演“富二代”飙车，以及征地拆迁、上访维权的故事。不同的是，在各省会城市中，其综合经济实力排名极为靠后。而它所在的贵州省2010年人均GDP全国倒数第一；工业化程度系数0.8，平均落后全国15年。

与之相伴随的，是“公民社会”远未得到发育，“社会治理”，基本上就是政府的事；而在贫富悬殊、征地拆迁等诸多因素中，社会矛盾不时发生。“发展”和“解决社会矛盾”，成为这座城市的两大课题。

看起来合乎逻辑，在2011年上半年，贵阳在“社会管理创新”中突然发力——由行政力量主导成立了一个由各界名流，尤其是“非公有制经济人士”组成的“和谐贵阳促进会”，并由行政力量驱动其运作，利用“和谐贵阳促进会”的资源化解社会矛盾。这一模式受到中共中央统战部高度肯定。

而它在各地的交流学习中，有成为全国样板的态势。

对于中国社会来说，发展到今天，一个由各界名流所组成的精英阶层已经发育。在早就存在的“政治吸纳”之外，如何让他们作为社会主体参与“社会治理”，实现一个稳定社会必不可少的“多元共治”，“贵阳模式”成为一个无法绕开的观察点。

行政力量推动下的“第三方”机构

“和谐贵阳促进会”在历史中的出场演出，似乎可以被看成是贵州省委常委、贵阳市委书记李军关于社会管理创新思路的一个产物。

2011年1月，李军在一次会议上，提出要“发挥社会力量协同作用，化解社会矛盾和信访难题”。

2011年3月25日，“和谐贵阳促进会”在贵阳市四方河山水黔城挂牌成立，李军揭牌并讲话。同时出席的，还有贵阳市委政法委书记、市公安局局长邹碧声，市委常委、统战部部长刘文新等人。

从重要会员的名单上看，大部分是房地产商。而“和谐贵阳促进会”办公室所在的山水黔城，正是名誉会长、房地产商贵州宏立城集团董事长肖春红所开发的楼盘。该公司常务副总裁肖春明，则担任促进会的秘书长。

在公民社会力量极为薄弱的贵阳，显然，有足够社会资源的商界人士，正是李军所说的可以和党委政府“协同”化解社会矛盾与信访难题的“社会力量”。

不过，这些“社会力量”显然还漂浮于社会之上。在本刊记者的贵阳街头采访中，以30人为采访对象，28人不知道有“和谐贵阳促进会”，比例达93%，甚至有人开玩笑问是不是“非法组织”；知道的两个人则异口同声表示，“好像是政府和房地产商搞的”。“和谐贵阳促进会”中的民主党派成员、宗教团体负责人，在他们心中压根不存在。

从章程上看，“和谐贵阳促进会”不是官方或半官方机构，属于民间组织，具有“联合性、地方性、非营利性”，并经贵阳市民政局登记。但其“业务指导”部门是贵阳市委统战部。在贵阳市各种官方表述中，促进会的成立，即使不是官方“引导”和“推动”的直接结果，也离不开这种“引导”和“推动”。而作为“业务指导部门”，统战部在它的成立和运作中扮演了关键的角色。

当地多名政府人士告诉本刊记者，贵阳市领导曾经表示，对于加入“和谐贵阳促进会”，拿出企业的爱心和社会责任感的（企业家），政府在项目中会考虑给予优惠和其它方面的帮助。

对于企业家来说，该怎么做，这是再明确不过的信号。

对此，贵州大学一位不愿意公开姓名的学者将它解释为，这是在社会矛盾尖锐的今天，政府对于企业发挥其参与社会和谐建设的一种“正面引导和正面激励”。

在这位学者看来，不能因为政府的强势存在，以及具有的加害和造福能力，就认为企业家加入“和谐贵阳促进会”是“被自愿”。促进会副会长、中天城投集团股份有限公司副总裁余莲萍也向本刊记者表示，促进会属于自愿组建，目的是对社会尽“企业公民的责任”。

借助“民间组织”资源维稳

贵阳市信访局的一份统计资料表明，“和谐贵阳促进会”的确在协同政府化解社会矛盾上发挥了重要作用，很多老上访户因问题解决而承诺不再上访，一些群众的生活也因此改善。

但奇怪的是，“和谐贵阳促进会”办公室并没有几个工作人员。山水黔城一位知情人士告诉本刊记者，这些工作人员只是“有事才来”。

对于“没工作人员”怎么办事的质疑，贵阳市委统战部的一位官员对本刊记者给予澄清：统战部、信访局、民政局的工作人员，以及促进会的工作人员，在一起解决问题时，都是工作人员。

事实上，“和谐贵阳促进会”在化解社会矛盾，参与社会治理时，的确也并不是一个有决定权的独立主体。统战部、信访局、维稳办、民政局在解决社会矛盾上，始终占据主导地位，而促进会则如官方表述中只是“协同”，具体就是捐资到设在民政局的贵阳市慈善总会；担当政府和上访群众沟通的中介，以及与群众沟通中的一方；以促进会的名义对困难群众进行帮扶。

从案例的选取上，几乎都与让人头疼的上访问题有关。

其运作程序是：政府各部门认真梳理社会矛盾，与信访群众当面沟通，然后选取案例，经领导同意后操作，各部门与“和谐促进会”成员一起做好与群众交流的工作，并办好资金帮扶的手续。这样，在解决社会矛盾时，就引入了促进会这个第三方参与，政府和群众打交道的二元结构，变成了“政府—社会组织—群众”这个三元结构。

对于社会治理的这一新思路，贵阳市委统战部一位官员坦率地表示，这样有利于化解以官民对立为特征的社会矛盾。对于一些社会矛盾，由政府出面解决，往往达不到效果，而引入促进会这个“第三方”，就比较容易。

这相当于政府借助民间资源进行社会治理。“这是一次摸索，需要不断完善”，这位官员强调。

对于这一思路和做法，中国社会科学院社会学研究所研究员单光鼐持理解立场。他认为，基于贵阳的实际情况，由政府来主导推动具有一定资源的民间力量参与解决社会矛盾和社会治理具有某种合理性。在贵阳这种典型的“政府—民众”二元社会治理结构中，一个具有独立性和调动资源的能力，而且其合法性得到足够保证的民间组织很难发育出来，那么，出于现实需要，政府可以作为这一组织得到诞生并发挥作用的推手，达致政府、精英阶层、民众三赢的格局。

不过，这只是开始时的无奈之举。“就社会治理而言，以及从全国范围看，它应该慢慢向独立的第三方组织转变，不能老是政府主导。” 单光鼐说。

精英阶层参与社会治理应具独立性

“和谐贵阳促进会”的成立和发挥作用，以及“维稳”的“贵阳模式”，对于“统战”的思路是一种突破：对非公有制经济人士、宗教团体负责人、民主党派成员从政治吸纳，发展到在社会治理上的吸纳——虽然目前它仍然只是被定位为一种对政府的“协同”，而非社会治理的主体。

统治这一概念具有权力支配的强烈色彩，从其内在逻辑上看，已经潜伏了一种不稳定性。就其性质来说，社会不是主体，政府才是主体。但就社会治理这一概念而言，它已经预设了一种政府与社会各个阶层、群体的沟通、对话、妥协、博弈。就其性质来说，在政府之外，社会各个阶层、群体也必须是主体，整个社会还应具有某种程度的“自治”。

自今年2月19日胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上关于加强和创新社会管理的重要讲话始，各地在社会管理创新上都进行了一些探索，总体的趋势是权力下沉，充实基层的权力份额和资源调动能力，并给各个社会群体以一定的发言空间。但“强政府—弱社会”，以及权力对社会进行支配的格局并没有得到改变。

另外，在7月4日，在2011年民政工作年中分析会上，民政部部长李立国表示，公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织将可直接登记，改变之前的双重管理门槛。这是一个福音，但对于社会组织参与社会治理来说，合法性空间仍然有限。

基于这样的情况，“贵阳模式”在全国范围内逻辑地产生一种想象：在改革开放已经30多年后，随着一个拥有名望、金钱和政治资源的新社会阶层的发育，其对社会治理的参与，是否可以发挥类似中国古代的“乡绅自治”和香港的“太平绅士”制度的作用？

2011年7月8日，在广州市政协召开的专题政治协商会上，就有政协委员建议学香港的“太平绅士”制度，鼓励社会人员参与社会管理。

但在北京九鼎公共事务研究所研究员秋风看来，在制度上，中国社会离“太平绅士”制度，以及“乡绅自治”相类似的社会精英参与社会治理的路都还很远。一个重要的原因就是政府方方面面的管制太多。“贵阳模式”体现的仍然是政府管制社会、对社会不够信任的思维。

作为“社会精英”之一，广州市白云区政协委员信力建以自己多年的实践和思考表示，不承认各个社会群体的自组织权利，很难带来良好的社会治理：“一个社会，不管是精英阶层，还是普通民众，不能从身份上设定哪一类人就是可以协同政府管理社会，哪一类人就是麻烦制造者。事实上，应该让所有的人通过协会、团体之类的组织去博弈、妥协，才谈得上在社会治理上，政府和民间广泛的社会合作。”

秋风认为，像“太平绅士”和“乡绅自治”这样的精英对社会治理的参与有一个条件，就是他们保持相对于政府的独立性。只有独立性和对民间的服务才能获取自己的权威资源。而从“乡绅自治”与欧美国家的精英参与社会治理的经验上看，“中国社会要形成一个优良治理的秩序，就不能回避在这个方向上的扩展”。