土地征收背后的规划之弊

张墨宁

伴随着中国城市化的扩张式用地需求以及由此带来的拆迁、征地冲突，作为土地制度之本的《土地管理法》已经显而易见地滞后于现实，这部土地大法的上一次修订还是在2004年，虽然引入了“公共利益”的概念、对“征收”与“征用”做出了勘分，但仍然难以阻止推土机下的悲剧。《土地管理法》的修订早在2009年就已经列入了人大的立法计划，但时至今日，仍然处在方案的修改和调研阶段。

今年年初，《国有土地上房屋征收和补偿条例》出台，城市拆迁按照市场价补偿的原则初步落定，然而集体土地的征收和补偿却处于含糊的状态。这是新的《土地管理法》首先要解决的问题，国土部政策法规司司长王守智近日即表示，修改的重点主要是完善集体土地征收，进一步缩小征地范围，完善征地补偿的机制。

征收程序的设置、补偿标准的提高，或许能够让相关者的利益损害降低，但是土地权利的确定和符合每个公民的土地安排却需要更高层面的土地制度修正。

土地征收补偿须按市场定价

2010年，全国人大正式启动了对《土地管理法》的修改。自1986年发布以来，这部法律已经进行了3次修订：1988年，允许土地进入市场，确立了土地的有偿使用制度；1998年，确立了土地用途管制制度，严格控制建设用地，保护耕地；2004年，划分了土地的征收和征用，界限在于土地使用完毕后是否要归还集体。虽然对农民的补偿标准不断提高，相应的被征地农民社会保障制度也在逐步建立，但并没有做出符合市场逻辑的补偿设定。

我国的征收范围分为两类，一类是城市房屋所有权和土地使用权的征收，一类是土地征收，使集体土地成为国有。城市化越是紧锣密鼓，集体土地被“国有化”就越严重，更多的农民将在所谓的“公共利益”面前不得不放弃自己的田园和屋舍。然而，让农民与政府产生冲突的原因往往并不是征收行为本身，而首先表现为补偿不到位。

按照现行《土地管理法》的规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6~10倍。每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。”虽然国土资源部在2004年发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定可以超过30倍，但在被征地的过程中，农民并没有讨价还价的能力和发言权，政府实际上成为唯一的定价人。

“现行的《土地管理法》对于耕地的补偿明显是不足的，所谓的集体所有，是这块土地上的村民共同所有，对外有明确的边界。所以政府的征收要么体现为契约关系，等价交换、充分补偿而且有正当程序，要么就是掠夺，没有第三种道路。”中国社科院农村发展研究所研究员冯兴元说。

“比如北京的一个村原来种玉米和小麦，一亩地的产值有1000多元，现在发展蔬菜大棚，一亩产地一般就是一两万块钱，如果种蘑菇，一个大棚可以达到四五万，种玉米按照30倍算也就是3万，如果种大棚最少60万，差别是非常大的。所以不能按产值倍数作为补偿标准。现在有一个新的规定就是区域综合地价，虽然这个标准比原来高了，但是也有很大的漏洞。农民的地不光是用来种粮食，也发展大棚，现在的区域综合地价也就几万块钱，实际上还是比较低的。”在今年8月北京大学宪法与行政法研究中心发起的土地征收问题会议上，北京新启蒙公民参与立法研究所主任熊伟举例说。

政府以低价征收农民的土地，使之从集体土地转变为可以进行“招拍挂”的国有土地，出让给建设用地人，其中的差价每亩达几百万或上千万元。由土地财政所驱动的政府获益行为因此广受诟病。政府一方面是征收主体，另一方面又是补偿主体，项目审批阶段听证机制和补偿阶段议价机制的缺乏，使农民的土地权益逐渐丧失。“农民被征收是为了公共利益做出的特别牺牲，政府机关的补偿给多给少是其好意的观念现在已经落伍了，人民为了公共利益牺牲是不得已，政府不能给他二度伤害，就是说不能在补偿费方面压低价格。”台湾大学教授陈新民说。据他介绍，台湾每年都要测算每一块土地的价格，称之为公告地价。征地补偿费就是以此为基础，一块土地的地段好价钱自然就高，而且征收补偿费通常跟实地实价不同，往往在公告地价的基础上，还要加价20%到40%，使征地补偿费跟市价接近。重要的是，公共征收只是协商不成之下的次选择，用地的首要程序就是跟老百姓谈价钱。

在集体土地目前被禁止直接入市的前提下，如何确定它的市场价格便是一个难题，集体土地无法像国有土地一样进行“招拍挂”，其定价也就不能进行完全意义上的市场化。对此，冯兴元表示，可以按照等臂原则模拟市场，既取决于同一地段的价格比较，也取决于土地的未来用途，产生的增值也不一定归个人，政府可以征税，部分增值归公。“因为土地价格的增长不完全是农民劳动的结果，还有政府在基础建设和开发方面的投入，农民在这个地方分到了一块地是很偶然的结果。如果按照市场价格，近郊农民的补偿费会非常高，他自己就可以去买社保。”冯兴元说。

土地所有权应实在化

补偿标准的提高、程序的民主化、为了公共利益而缩小征地范围，这些都是现有制度框架下的弥补机制，征收集体土地之所以成为一个久而未决的问题，根源于中国实行的两种土地所有权。城市土地归国家所有，政府为建设用地人取得城市土地不需要征收土地，只需运用行政权强制无偿收回土地使用权，只对其上的房屋进行补偿；农村土地集体所有，土地所有权人无法参与市场交易，农民不可以在自己的土地上建立城市，土地是否转变属性，供应城市化的建设需求，只能被动地接受政府做出的征收选择，而且只是对承包经营权的补偿，并非针对所有权。

“集体土地所有制度所体现出的国家利益和私人利益并不是完全一样的东西。如果从国家利益来看，集体利益是私的一方面。如果从私有的角度来看，集体土地又具有公的因素。所以这里面公和私的交叉是一个很大的问题。”著名法学家江平说。

长久以来，农民在土地权利的转让方面一直受到国家的限制，农村集体土地搞建设只能是乡镇企业或村庄的公共设施，除非转为国有，国家垄断了土地的一级市场，正是在这种情况下，大量的农村土地流失。“很多所谓的城乡结合部农民仅仅保留了宅基地，在宅基地上根据自己的规划只能建一两百平方米的房子，但是他失去土地没有办法生存，靠什么生存？只有建更高的房子，把房子租出去。现在大量的违法建筑就是这样形成的，他们把房子出租给外来打工者，当地环境就很受影响，慢慢变成了‘脏乱差类似于贫民窟的地区。”北京大学法学院教授沈岿说。

集体土地被《土地管理法》统得过死，与国有土地无法做到同价同权，近年来，允许集体土地自由流动的呼声在学界也颇为高涨。“就和国家所有不是政府所有一样，集体所有也不是村委会和任何村级组织所有，而是全体村民所有。但和国家所有不同的是，村庄的规模要小得多，一般就是一两千人、几百户人家，因而可以实质性地行使集体所有权。土地的用途可以由全体村民或村民代表会议集体做出决定，使用土地得到的收益可以由全体村民进行公平分配。我主张对集体所有权要实在化，不能总是把它停留在‘集体的层次上。”北京大学法学院教授张千帆说，应该把集体所有权分配给具体的个人，由具体的村民个人享有和行使。集体所有权可以理解为村民个体使用权的总和，是由村民的宅基地、承包地以及没有分配到户的公用地组成的权利束。只有这样，才能有效避免集体权利被盗用。农民个体应该是接受征收补偿的主体，村委会只不过是联系和接洽的中间机构，不应该作为接受补偿的主体，至多只能为其服务收取管理费用。

土地规划制度是矛盾的根源

征地制度和土地所有权的虚拟化导致了集体土地上的矛盾，而征地的祸根在规划阶段即已埋下。空间规划既涉及国家功能的分配，也事关公共利益的界定。城市规划的取向由政府来主导每一块土地的用途，还是政府只规定不可触犯的底线，将更大的空间交给社会，由此做出的选择将决定征地的必要性以及公共利益的真正体现。1998年修改的《土地管理法》开始实行全方位的土地用途管制制度，由中央确定耕地保有量、建设用地总量等等一系列的指令性控制指标，通过各级政府层层分解到基层，按照规划计划确定每块土地的用途。土地利用全部处在政府的管制之下，按照政府的规划计划使用。

国家垄断了建设用地供给之后，一部分国有土地划拨下去，机关、大学、城市的广场和道路无偿使用，造成了土地浪费。一部分则通过市场配置，供应给工业用地和开发商住宅建设用地。在工业用地市场上，地方政府为了招商引资往往低价供应，而在房地产市场，限量供应，通过招标出让，造成了地价上涨，从而推高了房价。尽管国土资源部近日透露，未来将按照资源市场配置的基本原则，缩小划拨地范围，扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应双轨制。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地实行有偿使用。但是让公民更多参与城乡规划的布局，需要政府的思路转换，土地使用不能只是政府意志的体现，城市的面貌和发展不能以公民个体的缺位为前提。

以荷兰为例，在具体的规划当中，公民必须知道这一地区今后怎样使用和建设，如果今后的使用并不是实际需要的使用，或者政府征收土地而没有说明规划的用途，法律将不会允许土地被征收。开发商要获得建筑许可，必须得到城市规划和布局的同意。规划必须要透明、开放，并且根据有效的、具备包容性的空间设计和空间规划，也就是说所有相关利益都必须要被考虑进来。

“土地管控制度，越严格越执行不了，规划不应该是从上往下压的，政府应该只是制定一些原则。土地的使用应该反映当地居民的需要，而不是官员的需要。”冯兴元说。

“《土地管理法》体现的是国家主义思维，立法目的是从国家管理角度、从耕地保护的角度出发，而忽视了对土地使用权的保障。也反映出把征地和城市化挂钩的思维。”张千帆说，必须把属于征地的还给征地，属于规划的交给规划。征地和城市化不能划等号，城市化和城乡规划也有本质差别。