美监管不刻意追求充分竞争

本刊记者 | 舒文琼

在宽带设施不尽如人意、普遍服务未有效实现、部分运营商盈利欠佳的情况下，美国电信监管机构将不再刻意追求充分公平的竞争。

>>面对Comcast、Google等新兴势力的崛起，美国电信管制机构有必要重新审视监管思路和方向。

轰轰烈烈的at&t收购T-Mobile一案现在进入了最后的关键阶段——at&t已将收购请求递交美国联邦通信管理委员会（FCC），等待FCC的最终裁决。至于FCC会为了防止垄断而驳回请求，还是会为了促进移动通信业的发展而通过该请求，目前仍然不得而知。

对于FCC最终判决的猜测，也引发了人们对美国电信监管政策的思考：向来促进自由、公平竞争的美国政府是否会出于对整个行业发展效率的考虑而允许并购的发生？

公平竞争是主要原则

美国是一个崇尚自由平等的国家，在电信行业，美国监管机构也在积极推进公平竞争，提升普遍服务水平，以保护消费者的利益，这些是美国电信业多年以来持续不变的原则。

例如，1984年美国政府强行分拆at&t，其目的就在于打破at&t的垄断地位，促进充分的市场竞争；1996年美国政府打破业务和部门分割，允许本地电话市场和长途电信市场运营商相互进入，并且取消了电信、信息及有线电视业之间的政策性壁垒，也是为了促进这些市场的充分自由竞争。“鼓励竞争是美国电信监管机构所坚持的原则，这种方向性的原则美国政府不会轻易改变。”工信部电信研究院司先秀认为。

美国政府促进公平竞争的策略限制了传统运营商的垄断地位，为新兴势力提供了便利，它们也得以快速崛起。例如，在1996年新的电信政策出台后，以Comcast和时代华纳为代表的CATV运营商异军突起，不仅巩固了在电视领域的优势，而且在电信业务方面表现突出，例如美国2010年新增的宽带用户中，Comcast就占据了一半左右的比例。此外，美国政府为提升普遍服务水平、推动市场充分竞争而对VoIP采取了鼓励的态度，以Google为代表的VoIP运营商得以迅速成长。

与新兴势力快速兴起形成对比的是，电信运营商的市场控制力在逐渐减弱，其发展速度也相对落后。美国电信业人士对此感到忧心忡忡：不仅电信运营商的发展会因此受到影响，而且在竞争地域边界逐渐模糊化的大背景之下，电信行业的任何滞后都可能会给整个经济发展带来严重的损失。

竞争不是目标

近年来，美国移动通信业的发展也开始出现了趋缓的迹象。虽然排名靠前的at&t和Verizon能保持一定的增长速度，但是规模较小的移动运营商，如Sprint就出现了用户数不断下滑的情况。“美国移动运营商增长趋缓已成为必然趋势，这一趋势应该引起美国监管机构的重视。”中国电信广州研究院某人士认为。司先秀也认为，在公平竞争这一大的原则下，FCC应该在具体的尺度上作出适度的调整。

事实上，虽然美国监管机构崇尚自由竞争，但是近年来的事实表明，FCC也不会刻意为了追求充分竞争而禁止任何并购的发生。例如在2006年，FCC投票一致通过at&t对南方贝尔的收购议案，合并成功后，美国电信市场形成了at&t绝对主导下的寡头竞争格局。美国政府此前一直鼓励自由开放的市场竞争体制，这次合并之所以违背这一原则，是因为FCC考虑到，美国电信公司不只是在国内竞争，而是在全球范围内进行竞争，因此无论交易导致市场集中度提升有多大，只要并购方承诺在行为上不会破坏所处市场及相关市场竞争，就可以获取批准。

现在看来，为促进移动通信业的发展，FCC通过at&t对T-Mobile的收购议案也存在可能。“并购是国外企业用来过冬的普遍做法，是否通过则主要取决于FCC对于美国移动通信市场形势的判断。如果通过则表明FCC认为市场在萎缩；如果否决，则表明FCC认为现有的市场状况还可以接受。”前述中国电信广州研究院人士认为。

不过，美国政府也不会不加任何附加条件地偏袒移动运营商。“不会明显地偏袒某一方是FCC的一个做事原则，FCC如果做出让步，那么它也会要求at&t做出让步，比如清退频谱、建设公共网络等。”司先秀认为。

效率为根本

从过去的单纯打破垄断，到后来的允许并购发生，FCC的态度发生了巨大转变。不过，其背后的实质没有变化。最初拆分at&t，是因为其机构臃肿，效率低下，严重影响了行业发展；1996年允许不同的业务之间互相进入，是因为在本地市场和长途市场上仍然存在实质性的垄断；2006年允许公司并购，是因为市场容量较小，而竞争者数量太多。这其中均体现着美国监管机构对于效率的考虑，可以说，美国政府一直在公平和效率之间寻求平衡，只是在不同的发展阶段，其采取的方式会有所不同。

2010年以来，美国通信市场竞争激烈，一些问题也暴露出来。比如，部分地区宽带基础设施建设不尽如人意，偏远地区缺乏足够的电信服务，一些电信运营商盈利能力欠佳。为了促进电信业的发展，2010年以来美国监管机构出台了几项措施：一是制定了国家宽带计划，计划耗资3500亿美元，保证每个美国人都能“拥有使用宽带的机会”；二是建立普遍服务基金，资助宽带业务发展；三是清理频谱资源，实现免费的无线宽带服务；四是通过了网络中立原则，要求有线和无线网络透明且不得屏蔽合法内容，并禁止固定宽带服务进行不合理的歧视。上述种种措施的出发点都是为了推进整个行业的健康发展，也就是为了促进整个行业的健康、高效发展。

至于行业之间的竞争，虽然FCC有可能会通过at&T的收购申请来促进移动运营商的发展，不过司先秀认为，运营商不会通过限制CATV、VoIP等运营商来帮助移动运营商，“首先当年对CATV的帮助是通过先发牌照来实现的，而现在不存在发牌照的机会；其次，FCC一直以来促进和鼓励新生事物的发展；再者，FCC不会通过压制一方来明显偏袒另一方。”