基于政策视角的天然林保护工程实施效果评价指标体系研究

陈宁静，曹玉昆

（东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040）

1 研究背景

为解决国有林区多年来对天然林资源过度开采所导致的国有林区资源危机、经济危困、环境危机的情况,我国从1998年开始开展天然林保护工程（简称“天保工程”）的试点工作[1]，2000年正式启动。一期工程实施的范围涉及广泛，包括17个省 (自治区、直辖市)20个单位，涉及734个县、167个森工局(县级林业局、林场)，共计901个单位。在一期天保工程实施的10年中，政府对工程总投资约为962亿元，取得了一定的成效：森林资源逐年恢复并有所增长，森工企业取得突破性改革，天然林资源保护区的离退休人员的生活水平有了总体改善，工程的各项目标按计划逐步实现。耗费如此巨大人力、物力、财力的天保工程通过逐年的实施，不仅影响着国有林区林业未来的走向，更影响着整个生态环境的发展。

2008年，中共十七届中央委员会第三次会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步明确了“延长天然林保护工程实施期限”，表明2010年后中央财政将继续以工程的方式支持天然林保护[2]。但是，有关二期天保工程具体的实施计划，配套的相关政策并没有完全拟定。因此，基于中国现行林业政策的视角，建立对天保工程实施效果的评价指标是十分必要的，它关系到二期天保工程的继续实施，关系到后续相关林业政策的进一步制定。

通过查阅国内外文献，笔者发现分别研究中国林业政策、天然林保护工程相关评价的文章逐年增多，由此可以看到近几年的重视程度。在国内外文献中，研究的内容主要集中于对现行林业政策的评价分析或对天保工程三大效益的评价，本文立足于中国现行林业政策的视角，构建对天然林保护工程实施效果的评价指标是具有一定创新性的。

2 中国现行的主要林业政策

林业政策是国家为保护森林资源，发展林业生产而制订的行动规范和准则。中国现行的林业政策是国家经济政策的组成部分，体现了政府在林业方面的施政目标。根据我国现阶段林业政策的主要内容，从营林、木材采伐与运输、木材加工与利用三个方面加以概括。

2.1 营林方面B1

中国现行林业政策的营林方面主要体现在以森林为主体进行培育、保护与经营的相关政策。

2.1.1 造林政策B11

造林政策即采取有力措施，大力植树造林，加快国土绿化进程，增加森林资源，扭转林业落后的局面的政策。植树造林是我国保护环境和资源基本国策的重要内容。

2.1.2 森林培育政策B12

森林培育是林业发展的基础，是林业工作的重要组成部分，是造林绿化的有效手段，在建设现代林业中具有基础作用，在生态建设中具有关键作用。

2.1.3 森林保护和生态保护政策B13

森林保护和生态保护政策，即以森林生态效益为主要理念，用系统的观点、可持续发展的观点、人与自然和谐的观点来指导林业实践,全面实施以生态建设为主的林业发展的政策。

2.1.4 森林的可持续经营政策B14

森林的可持续经营政策的内容为：“建设好一个平台”就是建设森林资源管理信息系统，为森林经营规划和管理提供依据；“协调好两个关系”就是既要协调好商品林经营与生态管理的关系，又要协调好公益林保护与经营的关系，实现森林总体效益的最大化；“做好三项工作”就是编制好县级森林可持续经营规划，编制好森林经营方案，开发好多种森林经营模式，构建森林可持续经营技术体系；“用好四个机制”就是用好市场机制、政府调控机制、森林生态系统内部机制和森林产权机制，不断优化森林可持续经营政策[3]。

2.2 木材采伐与运输方面B2

中国现行林业政策的木材采伐方面主要体现在以森林为主体进行采伐作业和木材运输的相关政策。

2.2.1 森林采伐政策B21

关于森林的采伐政策是指国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。

2.2.2 木材运输政策B22

木材运输政策是指为维护正常的木材流通秩序而制定的管理木材运输时采用的政策制度。其政策相关内容规定：除国家统一调拨木材外，运输木材须持有林业主管部门颁发的木材运输证件。

2.3 木材加工与利用方面B3

中国现行林业政策的木材加工和利用方面主要体现在以森林为主体进行木材加工、木材及林产品定价以及发展相关产业的政策。

2.3.1 森林加工政策B31

森林加工包括对木材及其他林产品的加工。对于木材的加工，我国的木材加工由利用天然林为主向利用人工林为主的转变；由扩大生产规模的单一发展模式向扩大规模与节约使用并举的复合发展模式的转变；由利用一个市场、一种资源向利用国内、国外两个市场、两种资源的转变。

2.3.2 木材及其他林产品的价格政策B32

林产品价格政策，是国家为达到一定的宏观经济目的而提出的关于林产品价格 (制定及其波动范围)管理的一整套作法。它是国家调控林业生产的重要手段，体现着国家对林业产业的支持或约束的态度。林产品价格政策决定着价格水平、价格体系及价格结构的全部内容。

2.3.3 林业产业政策B33

3 基于政策视角的天然林保护工程实施效果的指标构建

3.1 天保工程实施效果的影响因素

通过文献查找和专家咨询，通常影响天保工程实施效果的影响因素：

①天然林面积；

②蓄积量；

③森林覆盖率；

④野生动物种类和数量；

⑤自然灾害发生次数，这里的自然灾害主要包括干旱、洪涝、泥石流等；

⑥林业产业产值，林业总产值是一个总量指标，由木材价值和果业产值相加组成;

对两组患者护理中发生不良事件的情况进行统计，采用院内自制的调差表，对高危药物外渗、患者身份识别错误、用药错误及患者坠床的发生率进行计算。

⑦人均收入，即每人年纯收入；

⑧劳动力转移量，主要用工程区富余人员分流安置人数计量；

⑨就业率，就业率=就业人数/工程区总人数×100%；

⑩儿童入学率，儿童入学率=适龄儿童入学人数/应入学儿童总数×100%；

⑪临退休职工社会保险参保率，林业单位临退休职工参保人数/临退休总人数×100%。

3.2 基于政策视角的天保工程实施效果的影响因素分析

根据中国现行林业政策的内容，在综合专家咨询、理论分析和频度分析三种筛选方法的情况下，得出基于政策视角的天保工程的实施效果的主要影响因素：

3.2.1 基于营林政策方面的天保工程影响因素

营林政策的主要内容包括森林培育、造林、森林保护及可持续经营。经过筛选营林政策方面的天保工程影响因素包括：

① 天然林面积A1；

②蓄积量A2;

③森林覆盖率A3。

3.2.2 基于木材采运政策方面的天保工程影响因素

木材采运政策的主要内容包括木材的采伐和运输政策。经过筛选木材采运政策方面的天保工程影响因素包括：

木材产值A4，木材产值的计算公式:V=GX(P-C)。V为木材产值 (元);G为工程区木材产量；P为每m3木材的平均销售价；C为每m3木材平均生产成本费 (魏智海，2004)。

3.2.3 基于木材加工与利用政策方面的天保工程影响因素

木材加工与利用政策包括木材加工政策、木材及其他林产品价格政策、林业产业政策。经过筛选木材加工与利用政策方面的天保工程影响因素包括：

①林业产业产值A5，林业总产值是一个总量指标，由木材价值和果业产值相加组成；

②人均收入A6，即每人年纯收入；

③ 就业率A7，就业率=就业人数/工程区总人数×100%。

3.3 基于政策视角的天保工程实施效果的关联结构图

根据上述筛选后的中国现行林业政策对天保工程实施效果的7个影响因素，设其为一级指标，来评价天保工程实施效果，用Ai表示。二级指标为中国现行林业政策的三个方面，分别用Bi表示，三级指标为每个二级指标下均由林业政策三个方面下的具体内容组成，分别用Bij表示，构建基于政策视角的天保工程实施效果的关联结构图（见图1）。

3.4 基于政策视角的天保工程实施效果的评价指标结构

根据关联结构图的内容，设基于中国现行林业政策的天保工程实施效果评价为目标层H，一级指标层为评价层A，二级和三级指标层为指标层B与B′，工程实施期为方案层C(见图2)。

按照步骤，对各个指标之间的权重关系采用一般重要、稍微重要、比较重要、十分重要和绝对重要共五个影响程度，用专家评分法确定的各指标层，判断矩阵对天保工程实施效果的评价分别进行单层次权重和层次总权重，同时分别进行一致性检验，最后，得出各层次总排序计算结果，将其综合，得出各指标的最终权重值W=（W1，W2···Wn），Wi为第i个指标的综合权重值[4]：

图1 基于中国现行林业政策的天然林保护工程实施效果的关联结构图

图2 基于中国现行林业政策的天然林保护工程实施效果的评价指标结构图

（s为打分的专家人数，λ为第j位专家的权重，Wji表示第j位专家对第i个指标的权重值。）

4 结论

本文立足于政策角度，构建天保工程实施效果的评价指标体系，笔者应用层次分析法，把复杂的指标体系进行思维过程数学化，分解为不同层次和要素，根据所有指标体系设计相应的权重评分表，请相关领域专家根据自己的认知为每个指标进行独立打分，然后综合所有专家的评分结果，对每个的专家评分进行比较、判断和矩阵计算，从而得出每个指标的权重值。这种方法可以综合不同专家的不同判断，增加了权重测定的科学性和认知度，减少了权重测定的片面性和独断性。但是，专家各自的评定结果可能出现较大的不一致性，从而导致综合测定时出现离散程度高，不易把握尺度的情况。所以，指标的构建仍需进一步探讨和改进。

[1]曹玉昆.森林管护经营责任制能否成为国有林新的经营模式——对国有林经营方式的进一步探索[J].林业经济,2002(3):45-47.

[2]谷振宾,王月华.天然林资源保护工程政策走向分析[J].林业经济，2009(12):36-40.

[3]冯洁.中国林业政策评价研究[D].福州：福建农林大学，2007.

[4]刘勇.中国林业生态工程综合效益后评价理论与应用研究[D].北京：北京林业大学，2006.