推进大同市水资源管理法制化的对策

李廷星

大同市水资源十分紧缺，且时空分布不均，加之用水效率不高，水质污染严重，水资源已成为影响和制约全市经济社会又好又快发展的瓶颈。同时受自然条件的限制，水资源开发利用难度很大。特殊的市情和水情，决定了用好、管好水资源，建立权威、统一、高效的水资源管理体制在全市经济社会发展中具有十分重要的地位和作用。因此，管好水资源必须围绕建立最严格的水资源管理制度这一要求，大力推进水资源管理的法制化，才能确保水资源的可持续利用。

1 水资源管理现状及存在问题

大同市是典型的资源型缺水城市，多年平均水资源总量9.51亿m3，人均占有量仅330m3，低于全省平均水平，占全国人均水平的15%，且地表水利用不足，地下水超采严重，水资源配置不合理，节水体制机制不健全，水资源浪费严重。

1.1 水资源管理体制不顺

目前，大同市涉水管理部门有水务局、市政管理委员会、国土资源局、环保局等。多部门管水使得水的使用、排放及其处理等环节的管理系统脱节，水资源使用粗放，节约用水难以推进，个别部门以水资源使用管理代替水资源行政管理，使防洪、排涝、供水、排水、排污和治理难以协调，影响水资源的高效利用和治理保护。

1.2 水浪费现象严重

目前，大同市工农业和生活用水浪费现象十分严重，在形成高效节水型产业结构方面进展缓慢。工业及城市生活用水跑、冒、滴、漏现象比较普遍，水的重复利用率较低，平均耗水量较高。截至2010年底，万元生产总值平均耗水量92.5m3，工业增加值平均耗水量53.95m3，主要工业产品的单位耗水量与国内先进水平相比仍有较大差距。此外，农业用水的大水漫灌现象也比较普遍，农田灌溉水的有效利用系数仅有0.5，用水效率不高。

1.3 水污染形势严峻

由于水法制观念淡薄，缺少相应的保护意识和措施，在开发利用水资源过程中，造成了严重的水土流失，水污染和水环境日益恶化，尤其是水污染和超采地下水问题十分突出。大同市市区污水排放总量年均8000万m3，大量未经处理或虽经处理但达不到排放标准的工业废水、生活污水直接排入河中，使河水受到严重污染。据水质监测资料显示，全市境内已无一类地表水，主要河段均已受到污染。

究其原因，主要是全社会的水忧患意识不强，水法制意识淡薄，特别是水资源管理缺乏应有的法律效力，依法管水的能力和水平还不够，因此必须大力推进水资源管理的法制化建设。

2 推进水资源管理法制化的对策

2.1 强化水资源统一管理

水资源属国家所有，大同市水资源管理的职能应由市水行政主管部门代表市政府对全市水资源实行统一管理。要按照《中华人民共和国水法》的要求，建立一个以主管部门为主、多个相关部门为辅，分清权、责、利，并以法律法规的形式固定下来，形成衔接流畅、相对统一的管理模式。为实现这一目标，应本着实事求是的原则，实行“权属统一、经营分开”的办法。“权属统一”是指水资源的管理权必须由水行政主管部门统一行使。“经营分开”是指各管理单位在水行政主管部门统一管理的前提下，按市场经济的规则自主运营，最终实现统一管理、统一运营。同时，将涉水事务行政管理和具体水事活动明确区分开来，不能将政府行为和市场经济行为混为一谈。

2.2加强水资源立法工作

现行的《大同市水资源管理办法》是1997年修订完成的，《大同市城市节约用水管理条例》至今也有10多年，已不能适应新形势下水资源管理工作的要求，水法规建设明显滞后。为此，应按照国家水法规并结合大同市水资源及其开发利用的实际需求，不断完善并全面贯彻落实水资源管理的各项法律、法规和政策措施，划定水资源管理“红线”，严格执法监督。重点抓紧开展节约用水管理、地下水资源管理、水资源保护和水资源论证管理等方面的立法工作，尽快制定取水许可管理、水资源费征收管理、水资源节约保护等配套法规，健全水资源管理法律法规体系。此外，应按照水资源保护和可持续利用的需要，完善与水资源相关的立法，如《环境保护法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》和《环境影响评价法》等。

2.3 严格取水许可制度

取水许可制度是《中华人民共和国水法》确定的一项水资源管理基本制度，是目前监督全社会水资源开发利用的主要手段。实施取水许可制度要贯穿于从水资源的调查评价、规划、审批发证到计划用水、节约用水、水资源保护以及取水的日常监督检查全过程中。要严格取水许可审批，加强取水计量监管，对超过取水总量控制指标的，一律不再审批新增取水。

2.4 实行计划用水管理

大同市用水部门众多，用水要求各异，资源性、季节性、水质性缺水问题突出。因此，必须建立健全水资源总量控制和定额管理指标体系，尽快制定全市各行业的用水定额，根据用水定额制定用水计划，下达用水定单和排水定单。要有效抑制低效用水和水污染严重的用水需求，建立鼓励节水减污、高效用水的激励机制。只有以法律作后盾，实行计划用水，厉行节约用水，实现市内水资源统一调度，才能实现水资源的可持续利用。

2.5 健全水价格体系

低水价是导致大同市水资源浪费和城市河段水资源污染日益严重的重要原因之一。随着市场经济的不断发展完善，必须尽快建立与市场经济相适应的水资源价格体系，核算全成本水价，使水资源在价格杠杆的引导下合理调节和优化配置，实现水资源的有偿使用。重点应改革水价管理体制，建立灵活的调价机制；加快推行水价计价方式改革，进一步完善水价形成机制，大力推行用水定额管理，超定额累进加价制度；积极推行“终端水价”制，规范农业灌区末级渠系水价。

2.6 加大水政执法力度

大同市水行政主管部门应运用法律法规来规范水事行为，加强水法制队伍建设，管理水事活动。要采取切实有效的措施，不断加大水行政执法力度，坚决制止和查处不顾大局，无视法律，为谋求本地区、本部门利益而阻碍水资源管理的行为。

2.7 强化水法规宣传

要继续利用“世界水日”、“中国水周”进行集中宣传，在大、中、小学不定期宣讲水法规知识，提高群众对水资源短缺、水忧患意识、水污染危害和水商品意识的认识，以促使用水户在计划内取水、合理用水、节约用水。特别要成立专门的普法工作领导小组，认真组织开展“水资源法律法规下乡、入企、进户”活动，通过发放“明白纸”，举办知识竞赛、知识讲座及万人签名等多种方式做好水法规宣传工作，使普法教育宣传深入人心。