预算法治化观念仍需加强

王全宝

临近岁末，政府“突击花钱”再次成为媒体报道焦点，《预算法》修改也因此再次被关注。

“因故推迟一年之久的《预算法》修正草案审议有望在12月份上会初审，但确切消息要等到委员长会议召开后才能定。”2011年11月29日，全国人大常委会法工委立法规划室负责人向《中国新闻周刊》透露。

作为规范各级政府收取各种税费和财政支出的根本大法，《预算法》修改已经连续列入上届和本届“全国人大常委会五年立法规划”当中。去年12月因故未能进入人大常委会审议，爽约至今已达一年之久。

2011年11月16日，国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国预算法修正案(草案)》，公布了预算法修改的五条基本原则。

中国法学会财税法学研究会副会长、全国人大常委会预算委法案室前主任俞光远向《中国新闻周刊》表示，在政府层面，《预算法》修改意见已基本达成一致，预算法修改的五条基本原则既定，即使人大上会也很难突破这五条原则。

“《预算法》修改争论这么多年，其实问题很简单，就是预算法定精神理念还十分薄弱。”俞光远感慨道。

局部动作

随着市场经济的深入发展，1995年开始实行的《预算法》带有强烈的计划经济体味，与市场经济体制相背离。预算编制粗放、不透明，大量资金收支游离于政府预算外，中央地方财力和支出责任不匹配等问题日渐显现。

从2004年开始，《预算法》修改草案由全国人大常委会预算工作委员会和财政部联合起草。随后讨论多次，2010年国务院法制办介入《预算法》的修改。

今年2月份，全国人大预算工委曾经组织有关专家及官员对《预算法》修改草案进行研讨，参与此次研讨的湖北省法学会财税法学研究会会长、武汉大学税法研究中心主任熊伟向《中国新闻周刊》透露：当时讨论的核心问题包括部门预算、预算调整的范围和审批程序、政府债务在法律中如何规定以及预算法律责任如何设置等等。

一周前，国务院常务会议刚公布的《预算法修正案(草案)》的这五条原则包括：增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开；健全财政管理体制。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制；完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开；强化政府债务管理；规范预算调整，完善预算审查监督。

通过公布的五条基本原则来看，熊伟认为，就公共预算而言，预计所有的收入必须归入预算，所有的支出都从预算出，预算外收支的概念将不复存在。预算公开能够得到确认。预算调整的程序将更加严格，人大对债务的监管会更加严格。

不过，熊伟也担忧，“这些都是相对而言的，不必陈义太高。事实上，如果预算不能细化到一一对应，隐而不宣的收入和支出，就相当于预算外收支。社会保障预算至今还在研究，债务预算还是一个概念，要想在《预算法》中固定下来，难度很大。”

人大系统官员向《中国新闻周刊》透露，此次《预算法》的修改草案只属于局部动作，很多修改的地方是把现行的一些工作经验法制化了。“现行《预算法》的确存在很多问题，但其中有的规定有些部门也没有执行好，不要以为《预算法》修改后会给人大更多手段。”

曾多次参与《预算法》草案修改的上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小川向《中国新闻周刊》表示，纠结了如此之久的预算法草案，不会有太大的变动，其亮点也是有的，比如，政府的全部收入将会纳入预算，法律没有规定的土地收入、地方出台的一些收费，都将纳入预算。“譬如，上海拍卖汽车牌的预算外收入都将会纳入财政预算”。

对于预算法出台的期待，熊伟给出了宏观的表述：预算既富有政治性,又充满技术性。如何有效设计预算法律规则,使预算建立在法治国家的基础上,充分发挥约束和激励政府的作用,是立法者必须审慎衡量的议题。

重点管支出

近日，媒体报道一起“史上最牛民告官案”再次引爆社会对“政府乱花钱”的关注。

据报道称，湖南省长沙市海韵琴行有限公司总经理陈荣，实名举报湖南省财政厅、文化厅、湖南省省直机关事务局在一起政府采购招标过程有猫腻，内定山寨杂牌中标，原本1500万元可以完成的采购，最后却以3000万元高价成交。

陈荣称，政府“不买对的，只买贵的”，如此采购损害了社会公共利益，为此，将三个厅局单位同时告上了法庭。

另外，近年来财政年底突击花钱现象亦不鲜见。

可以佐证的是每年财政部公布的数据：2007年，各级政府在最后一个月花掉了近1.2万亿元，超过全年财政支出金额的1/4。2008年12月，政府的财政支出金额为超过1.5万亿，2009年为2万亿。2010年12月份，全国财政支出17982亿元。

作为回应，财政部有关负责人解释称，年底支出较快原因是每年3月全国人大批准中央财政预算之前，项目支出中一般只有延续性项目按一定的比例预拨部分资金，新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出，这样就使一些资金延后支出。

对此，俞光远也认为，目前全国人代会一般在3月份召开，国家预算要经过全国人代会的审查批准，才具法律效力，才能执行预算，这就出现预算执行在前，预算批准在后的不正常现象，影响预算执行的严肃性。

为了解决预算执行在先与预算批准在后时间上的矛盾问题，俞光远建议《预算法》应当增加编制临时预算的内容：在人民代表大会召开之前，比照上年度预算执行的情况，政府有关部门先编制一个第一季度临时预算，由政府提请人大常委会审查批准后执行，在人民代表大会召开后，再按人代会批准的预算执行。

多次参与预算法草案研讨的熊伟对这个问题也进行了专门研究，他认为年底突击花钱，是一个支出的问题，而不是收入问题。“我们目前的预算支出只有量方面的限制，没有时间方面的要求，对于预算支出的结转也缺乏鼓励性的规定，所以才导致年度突击花钱，生怕来年降低支出标准。因此，预算法重点要放在政府开支的规范上，管好了开支才是管好了政府的钱袋子。”

“有必要明确，预算法重点管支出，而不是收入。收费、借债、征税都应该有各自的单行法专门规定。预算法只有明确未经预算的项目不得开支，才是抓住了关键。总是在预算平衡上做文章，预算法会误入歧途。”熊伟说。

预算法定观念

“目前还做不到”“条件还不成熟”，面对这些来自政府的声音，曾在全国人大常委会预算委工作过的俞光远感觉很无奈。

“说的直接点就是政府部门要转变观念，财权要受到监督，预算是法定的”。俞光远说。

《预算法》此次修改，天津财经大学财政学科首席教授李炜光在接受媒体采访时曾表示，《预算法修正案(草案)》修改的五条原则强调增强预算本身的公开透明和完整，但是，没有提到人民代表大会审议的问题，这五个原则强调法制化还不够。

“现行《预算法》的一个重大缺陷，是缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定”。李炜光说。

俞光远也表述了同样观点，缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定，这是造成人大审查监督预算程序性的多，实质性的审查监督少，预算审查监督的质量和效果不理想的一个重要原因。“《预算法》应当增设专门一章，重点规定人大审查监督预算的内容。”

熊伟也表示，预算不仅仅是一个技术问题，核心还在于政府与人大的权力分配，在于人大对政府财政权力的监督和制约。预算不仅是政府管理的工具，更是人民管理政府的工具，是人大监督政府的工具。所以，强调预算的法治化、民主化，怎么说都不过分。

（实习生姜婉君对本文亦有贡献）