农村集体土地改革脚步渐紧

王全宝

8月31日，由国土资源部、财政部、农业部联合组成的全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组成立。

在会上，领导小组组长、国土资源部副部长王世元坦承，农村集体土地确权登记发证工作涉及农村社会基础的稳定，具有重要的经济、政治和社会意义。

此一周前，8月23日，中央政治局刚就完善土地管理制度问题研究进行了第三十一次集体学习。

有舆论认为，未来的土地政策有“收紧”之向。不过，中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英在接受《中国新闻周刊》采访时表示，农村集体土地确权登记旨在划清集体与国有土地之间的界限，为下一步土地改革奠定基础。

确权先行

实际上，农村集体土地确权登记是农村土地承包经营权登记试点工作的内容之一。

今年2月，农业部发布了《开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，随后，农业部会同财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局联合成立了全国农村土地承包经营权登记试点工作领导小组。其中，国土资源部门负责协调农村集体土地所有权的确权登记发证。

党国英认为，通过登记试点，以此探索完善农村土地确权登记颁证制度，进而通过流转赋予农民更加充分的土地承包经营权。

实际上，这种先确权后流转的改革方式在地方已有实践。

2007年6月7日，成都市正式获批成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”之后，次年，成都市提出全面的农村产权改革，其首要内容就是土地确权。

成都市的土地确权不仅明确界定土地的集体所有权，而且要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。

曾多次去成都调研土地改革的北京大学国家发展研究院院长周其仁教授认为，如果不以确权为前提和基础，贸然发动大规模的土地流转，那么这个流转的主体就可能不是农民，而是其他权力主体，从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会，那样就背离了城乡统筹的初衷。

在地方实践的基础上，2008年中央“1号文件”提出，“加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度”。2009年 “1号文件”进一步要求，“稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”。而2010年中央“1号文件”再次强调，“扩大农村土地承包经营权登记试点范围，保障必要的工作经费”。

今年国务院办公厅关于落实2011年中央“三农”政策措施分工的通知要求，“加快推进农村集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记颁证，落实工作经费”，这意味着中共中央高层对土地承包经营权登记工作高度重视，中国农村土地改革脚步渐紧。

党国英认为，土地改革首先要“产权明晰”，这是为下一步完善土地制度做功课。2008年10月19日，中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出新一轮土地改革要“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”

今年5月13日，国土资源部地籍管理司司长朱留华向媒体表示，凡是进入市场流转的经营性集体建设用地使用权，必须经过确权登记，做到产权明晰、四至清楚、没有纠纷，没有经过确权登记的集体建设用地使用权一律禁止流转。

由此可见，对于今后土地改革，“确权”是关键一环。

经过近三年对成都土地制度改革实践的跟踪调查，周其仁认为只有以确权为基础的土地流转才能实现同地、同权和同价。“这个逻辑顺序不可颠倒，否则一哄而起的土地流转，有可能歪曲改革并让改革背上黑锅。确权先行，消除了土地制度改革的系统性风险”。

以改革促稳定

9月4日，“中国拆迁：行政权与司法权之平衡”研讨会在北京召开，众多学者以及国家法制部门的工作人员就土地拆迁等问题展开研讨。

与以往不同的是，研讨会上有六七十名拆迁户在场。几天前在听说召开拆迁研讨会后，这六七十名拆迁户就从全国各地赶到北京，其中江苏、山东、河北等经济发达省份的比例最多。

近几年，因拆迁引发的自焚等事件、因土地征用引发的群体性事件层出不穷，有学者指出，群体性事件背后皆与土地被征收、征用有关，土地改革已近临界点。

长期研究抗议政治学的同济大学政治与国际关系学院教授谢岳在接受《中国新闻周刊》采访时表示，城市化进程中，一定会面临政府与农民争地的现象，作为生产资料的土地，如果农民没有支配权，那么也就无“谈判权”，最终导致农民在博弈中受损。

谢岳直陈，20世纪70年代末以来的有关土地改革政策一直在兜圈子，并没有出台解决根本性问题的政策。“中国的政治根基在农村，而现在执行的土地政策有动摇农村稳定性的风险。”

党国英也认为，确立城乡居民土地财产权渐进改革的原则是政治改革要稳，经济改革要快，经济改革给政治改革创造条件。但几十年里土地制度改革几无进展，由此引起的社会问题已经影响到政治安定。

党国英举例称，去年，山东等地出现农民“被上楼”“强迫上楼”事件，引起中央高层关注。今年4月2日，国务院发布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》严禁农村强拆、强建、强迫农民上楼。

现实中，土地供应面临两难困境，一方面18亿亩的耕地红线要守住；另一方面，我国正处于加速城市化的阶段，城市发展用地不足。一些地方城市化要征地，工业化也要征地，政府和农民利益的冲突就更加激烈。

国务院发展研究中心农村部研究员刘守英对此撰文称，这种以土地启动的工业化和城市化也弊端多多。比如，农民土地权益受到严重侵犯、稀缺的土地资源被粗放使用、土地囤积和土地投机盛行、地方财政过度依赖土地出让、土地抵押融资产生财政和金融风险、土地引发制度性腐败等等。

在刘守英看来，无论是在发达地区还是在中西部地区，为了扩大内需和刺激经济增长，土地的杠杆作用再一次被政府强化。土地问题有演化为“政治问题”的风险。

市场化是方向

尽管土地改革势在必行，但谢岳认为对农村土地进行市场化的改革，首先要对农村土地进行确权，并用法律保证农民的产权。

在早前“成都土地制度改革实践调查报告”发布会上，周其仁觉得成都做的非常重要的工作就是将森林的、耕地的、建设用地的使用权、所有权确权到户。

“中华人民共和国成立60年了，农民拥有的财产还是没有合法表达，这是最大的一个缺陷。成都走到了这一步，是最值得肯定的。”周其仁慨叹道。

但是，对于部分地区的土地改革“先行先试”，中央高层还是采取了谨慎的态度。

2007年6月，重庆出台了允许农民以承包经营权入股设立公司的政策，随即又成立“股田公司”。这种以工商登记将土地权益正式转化为资本的试验，引起全国范围的争议。因这一做法风险太大，中央高层最后批示，建议重庆发展专业合作社。

2008年，重庆市再次大胆尝试——“地票”交易，并在国内率先推出农村土地交易所，以“地票”也就是“农村建设用地指标”作为主要交易标的，以此实现远距离、大范围的农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，这一改革同样争议颇多。

在党国英看来，无论目前的何种改革，都值得借鉴，现行土地制度是制造纷争的制度，其运行结果与建立和谐社会的目标相去甚远。“在‘用途管制前提下，推进土地市场化交易是大方向，与此同时，相关配套的法律措施应尽快跟进。”