房产税:狼真的来了?

周政华

房产税取代土地出让金成为地方政府财政主要来源，这注定将是一个循序渐进的过程

自去年5月27日国务院再次明确要“逐步推进房产税改革”后，上海、重庆两个直辖市便积极申报试点，有关两地开征房产税的传闻，也一直不绝于耳。在一次又一次的“狼来了”的呼声中，岁末年初，房产税再次成为中国公众关注度最高的公共议题。

近日，就开征房产税的事情，沪渝两地政府官员又在多个场合向媒体“吹风”。1月21日，在上海市政府记者招待会上，上海市市长韩正说，“上海目前正在积极做（房产税）试点的准备。”1月9日，重庆市市长黄奇帆在作2011年重庆市政府工作报告时表示，将“稳妥推进高档商品住房房产税试点”。

这一次，房产税真的要开征了吗？

沪渝试点各有侧重

随着上海、重庆地方“两会”落幕，两地房产税试点方案的大致轮廓也日渐清晰。

熟悉上海房产税改革的上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭接受《中国新闻周刊》采访时表示，上海房产税课税对象，可能主要是以户均面积超过200平方米、人均居住面积超过70平方米的新购住宅为主，税率在0.5%左右。杨红旭透露，数量庞大的存量房没有被纳入征收范围。

与上海不同，重庆的征收范围可能要更大一些，而不是像上海那样仅仅针对新购住房。一位接近重庆市政府的人士对《中国新闻周刊》表示，重庆市房产税既针对存量房，也针对增量房。1月12日，重庆市市长黄奇帆在中央电视台一档午间新闻节目中表示，重庆房产税试点方案将先对别墅、200平方米以上的“大房子”和评估价值超过主城区平均售价3倍以上的住房开征；按面积计，并实行累进税率。

“外界传闻一季度就开始试点，但我了解的情况，应该不会这么早。很多准备工作还需要一些时间。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文对《中国新闻周刊》表示，上海、重庆两地，年内开征房产税的可能性比较大。

临近年末，当房产税“利空”传闻愈演愈烈时，上海市却迎来了楼市销售小高潮：11月21日，新城西尚海二期再度开盘，216套公寓开盘当日销售率达到近90%；12月4日，主推小房型的日月光伯爵天地开盘，两天之内就被购房者全盘“消化”；12月12日，保利叶语开盘首日，小户型被哄抢一空。

2011年初，重庆楼市也不时出现一些“日光盘”。1月15日，位于重庆大学城附近的康田.漫城项目5号楼，开盘当天256套房源，三小时内全部售罄。对此，杨红旭表示，由于即将开征的房产税主要针对的是大户型、高档商品住宅，因此对于一般住宅销售，影响不大。

2010年，在政府两度出台包括“限购”在内的严厉调控政策之下，国家统计局数据显示，2010年第4季度，全国70个大中城市房屋销售价格连续4个月上涨，全国楼市最终在年末迎来了“量价齐升”的销售高潮。

“征一个房产税就可以抑制房价这是不现实的。”外经贸部原副部长、G20集团研究中心秘书长龙永图在1月12日的一次地产圆桌会议上表示，房价涨了那么多年，想靠一两项政策来解决是不可能的，“也是一种幻想”。

“不太可能纳入人大议程”

“上海、重庆开征房产税，属地方试点，不太可能列入今年全国人大的议事日程。”全国人大财经委员会副主任贺铿对《中国新闻周刊》表示，最有可能的，还是由国务院授权沪渝两地试点开征。

除了范围和税率之外，民众还高度关注的开征房产税的立法程序问题：是上交人大讨论，还是授权国务院制定？

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，房产税是否需要经全国人大讨论，主要取决于这是不是一个全新的税种。如果政府只是取消《中华人民共和国房产税暂行条例》中对于居民非经营用房的“免税”规定，那么，可以由国务院修改该条例，然后再授权一些地方政府开征房产税。

在施正文看来，政府此次试点开征的房产税，无论是内涵还是外延，较之《中华人民共和国房产税暂行条例》所定义的房产税，均已发生较大变化。

前述条例中的房产税课税对象主要是经营用房，课税方式是房产原值一次减除10％至30％后的余值计算，税率为1.2%。从目前上海和重庆方面所透露的房产税改革方案看，其课税对象均为居民住宅，课税方式以按市场估值为基数。

施正文认为，无论是沪版、还是渝版房产税方案，与1986年出台的《中华人民共和国房产税暂行条例》所规定的“房产税”已发生了本质上的变化。“既然是一个新税种，从法理上说当然需要人大审议，或者至少是人大授权国务院立法。”施正文说，最有可能的情况还是采取修法的路径，即人大授权国务院修改前述条例，然后再授权沪渝两地先行试点。

早在1985年4月3日，全国人大通过了“授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定（草案）”。根据这项授权，国内现行的20多部税收条例均由国务院草拟。

近年来，越来越多的学者呼吁人大应该收回上述授权。全国人大常委会预算工作委员会法案室原主任俞光远表示，1985年的授权是有前提条件的，即在改革初期，为了适应形势快速变化而做的临时授权。但现在情况早已发生了变化，应逐步按照正常程序让人大来立法。

天津财经大学首席财政学教授李炜光认为，征收房产税应该尊重民众意愿，政府须明确征收的目的及其用途。

房产税迟早都要征？

在更多官员和学者看来，开征房产税更为深远的意涵在于完善中国现有的税收制度。

“征收房产税不是首先考虑房地产调控，而是考虑为全局改革配套。”财政部财政科学研究所所长贾康对《中国新闻周刊》表示，关于房产税争议较多，既然不能一下子全局铺开，那么就要考虑在少数城市先行先试的改革路径。

当下各界热议的房产税，事实上是物业税（不动产税）的一个替代性税种。政府早在“十一五”规划建议中就明确提出，“稳步推行物业税。”但是考虑土地所有权等诸多复杂现实因素，在“十二五”规划建议中，相关政府部门把该目标进一步调整为“研究推进房产税改革。” 目前，中国房产税收主要集中在开发和流通环节，在持有环节对居民住宅实行免税。

“房产税本质上属财产税。”在中国政法大学财税法研究中心主任施正文看来，房产税开征已是板上钉钉，现在问题主要在一些技术性细节的争论上。

中国曾于1986年出台了《中华人民共和国房产税暂行条例》，对经营性住房课税，但该条例又规定对个人所有非营业用的房产免征房产税，也就是说绝大多数的居民住宅不在纳税之列。随着上世纪70年代末，中国向市场经济转轨之后，私人财富日益膨胀，房地产成为私人投资的主渠道之一。由此，针对私人财产、特别是私人住房的课税问题也被提上日程。

在西方国家，针对住房的不动产税，是地方政府的最主要的税收来源。这也是目前中国税制改革所追求的目标之一，即从现有以增值税和营业税等间接税为主的税制结构，向以个税和房产税为主的直接税结构转变，让房产税成为地方政府的主要税收来源，而不再单纯依靠“卖地为生”。

国土资源部的统计数据显示，2010年，全国土地出让成交总价款为2.7万亿元，这一数据相当于当年全国财政收入的三分之一左右。在北京、上海等地，土地出让金已经构成了地方财政收入的半壁江山。

“房产税迟早都要征。”施正文认为，在少数城市针对部分住宅开征房产税，是实现上述目标所迈出的第一步。施正文表示，房产税取代土地出让金成为地方政府财政主要来源，这注定将是一个循序渐进的过程。

但也有意见认为，房产税能否成为地方政府主体财源还有待进一步观察。财政部财政科学研究所副所长刘尚希曾公开表示，国内基层政府的职能远远大于西方国家的基层政府，靠房产税成为地方主体税种是不现实的。

“最难啃的骨头”

如个税改革所遭遇的问题一样，中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇接受《中国新闻周刊》采访时表示，现阶段大范围开征房产税，还存在较大的技术性困难。

高培勇所说的技术性困难，主要指的是城市房屋信息系统，以及房屋价格的估值评税问题。目前，住房建设部门掌握房屋建设和交易基础信息，国土资源部掌握土地方面的基础信息，税务部门负责具体征管，因此开征房产税还有赖于多部门相互配合。

政府也已意识到，开征房产税不是一个部门单兵作战所能解决的问题。2010年5月底，国务院在批转国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出“逐步推进房产税改革”，并明确此项工作由财政部、国税总局、发改委、住房和城乡建设部及国土资源部共同负责。由此，在中央政府层面，扫清了跨部门合作的行政障碍。

在一些地方，部门合作已经开始。以北京市为例，该市建委每月初将房地产的六大类信息提供给地税部门，地税部门则将契税完税（或减免税）、房屋租赁纳税登记信息提供给市建委，两部门之间初步建立了房地产数据共享机制。

此前的物业税空转试点也为日后开征房产税积累了一定经验。国税总局和财政部曾先后于2004年和2007年分两次，选定了北京、江苏等十个省市进行房地产模拟评税试点； 2008年4月，国税总局又决定，从之前进行房地产模拟评税试点的省市，选择北京、重庆等城市，开始用评税技术核定计税价格。这一试点成果后来又被应用到契税的征收。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文则认为，在试点呼声最高的上海、重庆等地的房屋土地管理信息化建设，走在全国前列，今年试点开征并不存在重大征管困难。

在全国人大财经委副主任贺铿看来，征收房产税的更大阻力来自于那些拥有多套住房的既得利益者。《小康》杂志和新浪网在2009年6月联合发起的一项调查显示，受调查的网民中，13.7%的人拥有两套房子，5%的人拥有3套以上的房子。

上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭分析，上海房产税可能只针对新增住房征收，其目的也是将改革的阻力降至最小，也“更具操作性”。但这一做法也被一些学者质疑“是否公平”。

真正“操作性”的挑战或许来自民众。“开征房产税往往需要良好、和谐的社会环境，这样老百姓才会把钱交给政府。”施正文说，如果处理得当，房产税将是中国启动政治改革的一个重大契机：政府通过合理征税，实现向法治政府转变，民众则通过缴税，积极关注税收流向，监督政府，形成政府与公民之间的良性互动。★