我国铁路建设投资及政策探讨

李卫民

（铁道部 发展计划司，北京 100844)

1 世界发达国家铁路建设投资政策

1.1 中央政府出资

欧盟各国政府重点支持铁路建设主要是基于对经济、社会及环境因素的考虑，认为铁路在可持续发展方面具有比较优势。在 2003—2007 年间，欧盟 15 国，以及法国、德国和英国政府对铁路建设的投资见表 1。其中，对每换算周转量的投资、人均投资、投资与收入的比值等指标对于探讨我国铁路的投资政策具有十分重要的参考价值。

美国政府对铁路建设主要是采取联邦政府拨款、低利率贷款或课税减免等支持政策。近几年，为满足 32 t 轴重双层集装箱货运车辆在不同线路之间的互联互通，美国联邦政府对铁路建设进行重点支持，在联邦铁路振兴和改造投资计划中获得了 350 亿美元的特许 (低利率) 贷款或 PPP项目的贷款担保。另外，近年来美国公路及运输协会也开始支持铁路建设，认为提高铁路货运基础设施能力将减少公路的卡车交通量。

表 1 国外中央政府对铁路建设的投资表

其他发达国家中央政府也对铁路建设提供了大量的政策支持：日本在投资新干线建设时，所有资金全部由政府出资，其中 2/3 来自于中央政府；瑞士对重型货运卡车征收很高的过路费，约 44% 的收入分配给基金管理机构，其中综合交通运输基础设施基金主要用于以铁路为重点的基础设施项目。

1.2 地方政府承担投资

法国各行政区获得了中央政府的授权，对本区域内的铁路运输服务进行管理。行政区和国家铁路公司之间签订合同，合同规定由国家铁路公司提供公共服务，行政区向铁路公司支付服务费。

德国对区域性铁路建设的主要支持机制是区域化基金。德国共有 32 个区域性政府机构负责各自的区域性旅客运输服务。区域化基金是由联邦政府收取征收的燃料税之后转付给各州，由州政府向提供公共服务而产生亏损的基础设施进行投资。2007年，各州分配了 66 亿欧元区域化基金，其中约 60%的基金支付给了铁路运输。

1.3 综合交通运输基础设施基金

欧盟改变了各运输方式分别独立编制规划的做法，通过编制综合运输规划，以确保整个交通体系的协调发展。德国联邦政府的交通基础设施发展总体规划涵盖了全部基础设施，并对铁路项目进行优先排序。英国政府控制综合运输规划，交通运输部按照运输服务范围划分国际运输、长途运输及地方运输，确保在每种运输服务范围内各运输方式的统筹发展。法国综合运输规划每 20 年更新一次，规划不仅在一种运输方式内明确重点项目，而且在不同运输方式间确定重点，铁路项目往往优于公路项目。

在此基础上，通过建立和运用综合交通运输基础设施基金，确保铁路得到重点发展。瑞士是第一个建立综合交通运输基础设施基金的国家，通过对重型货运卡车征收高额过路费，所获得的大部分收入划入综合交通运输基础设施基金，该基金主要用于铁路新线项目投资。德国综合交通运输基础设施基金的主要来源是对 12 t 以上的重型货运卡车征收过路费、对使用内陆水运的货主缴费，该基金被重点用于铁路项目。法国综合交通运输基础设施基金主要来源于公路公司的税费及政府的补贴，主要用于铁路建设项目投资。建立综合交通运输基础设施基金，主要是考虑对产生外部成本最高的交通方式征收额外费用，然后用其收入对效益成本比最高且有利于社会环境成本的项目进行投资。因此，以外部成本收费为主要来源的综合交通运输基础设施基金，不仅可以减少运输的外部成本，也是铁路投资的主要资金来源。

1.4 实施灵活的运价管理

从货运价格来看，由于各种运输方式的竞争非常激烈，铁路货物运价基本由市场自行调整。法国、德国和英国在竞争机制引入铁路货运市场之前就取消了铁路货运价格的管制。美国在 1980 年斯塔格尔运输法实施后，几乎完全放松了对铁路货运价格的管制，只在一些如兼并导致竞争减少等特殊情况下对货运价格实行管制。澳大利亚对货运价格不进行管制，运费通过铁路运营商之间和其他运输方式之间的竞争进行控制。在印度，铁道部设定运价并经议会批准后，还可以根据货物品类、运输地域和路线的不同实施有区别的运价方案，如淡季打折、煤炭运价增加 5% ~10%、铁矿石运价翻番、钢铁运价下降 25% 等。

从客运价格来看，客运价格的管制仅限于某些特定类型的服务。在法国，政府通过以下方式控制客运价格：对于城市间的客运服务，每公里收费率受到政府的严格管制；各个地区可以更低的水平设定折扣运价，但是地区必须向法国铁路公司提供补偿。在德国，地区性和长途客运服务的运价审批情况各有不同。地区性客运业务有政府补贴，运价结构和水平都由铁路公司注册所在地州政府部门批准；长途客运业务运价由德国联邦铁路公司根据运价结构和水平自主决定。无论是对地区性还是长途业务，对于残疾人、学徒、学生和学龄儿童都有优惠票价，联邦政府对这部分铁路服务予以补偿。在英国，政府仅对一些票价进行管制 (如通勤车票和中远途旅游的非高峰期票价)，对其他特殊票价 (如对年轻人和老年人) 仅在一些经营状况一般的列车上进行管制。

1.5 社会义务补偿

在英国，公共服务义务的补偿有两种方式：一是对运营非盈利的客运业务，通过向私营部门支付特许经营费进行补偿；二是对改造项目中成本扣除商业性合理回报之后的部分进行直接拨款，或者支付给其他企业建设新项目，如高速铁路。

法国、德国与英国类似，为了不影响提供公共服务的运输企业的合理盈利能力，补偿的金额等同于履行公共服务的累加成本 (加上合理的利润) 减去所有的收入。

在欧洲，政府对提供公共服务的铁路进行补偿，使铁路运营商有明确的动力通过增加收入、减少成本来实现商业性目标，同时也激励政府部门只对需要的公共服务支付资金。

2 我国铁路与欧盟及主要发达国家比较分析

2004 年以来，我国大规模铁路建设全面展开，新线投产量大幅增长，2007年新线投产 1 300 km，2008 年 1 700 km，2009 年 5 557 km，2010 预计投产 4 613 km，今后几年新线投产量也将保持较大规模。即使如此大规模的建设，我国与欧盟及主要发达国家相比，铁路与国土面积及总人口的比例仍然很低。我国与欧盟铁路总体情况比较分析见表 2。

表 2 我国与欧盟铁路总体情况比较分析

表 3 我国与欧盟及主要发达国家铁路运量分析比较

从表2可以看出，我国国土面积是欧盟的 2.23倍，但铁路营业里程仅是欧盟的 1/3；铁路路网的人口和国土密度比欧盟低很多，但路网运输密度是欧盟的 10.86 倍；铁路客运和货运在各种交通方式中所占的份额分别约为欧盟的5倍和3倍。数据表明，我国铁路运输能力十分紧张。

我国与欧盟及主要发达国家铁路运量分析比较见表 3。从表3可以看出，我国与欧盟及主要发达国家相比，铁路客运周转量位于第一位；货运周转量仅次于美国，而美国铁路的营业里程是我国铁路营业里程的 2.7倍；从换算周转量看，美国约为我国的 4/5，俄罗斯约为我国的 3/4，欧盟约为我国的1/4，日本约为我国的 1/8，瑞士不足我国的 1/100。因此，我国铁路的客运周转量、货运周转量及换算周转量都处于世界最高水平，承担着更为繁重的运输任务。

通过以上分析，我国铁路还需进一步加快建设步伐，进一步扩大路网规模，从而满足我国国民经济日益发展和物质文化生活需要。

3 我国铁路建设主要融资渠道

根据 2007 年国务院审议通过的《综合交通网中长期发展规划》，我国铁路于 2008 年完成了《中长期铁路网规划》的调整。到 2020 年，全国铁路营业里程达 12万 km 以上，复线率和电气化率分别达到 50% 和 60%。为实现中长期铁路网规划的各项目标，需要进一步拓宽我国铁路建设的融资渠道。根据 1991—2008 年铁路基本建设投资情况，2002—2004 年间，地方政府和企业投资占总投资额的比例不足 8%。但是，自 2004 年起，由于铁道部与31 个省、自治区、直辖市签订了战略合作协议，加大了吸引地方政府和企业投资铁路建设的力度，从 2005 年起地方政府和企业投资占总投资额的比例逐年扩大，2005—2007 年升至 16% 左右，2008 年扩大到 27%，2009 年达到22%。

3.1 主要融资渠道

铁道部投资来源主要包括国家预算内资金、专项基金、国内贷款、发行债券、利用外资，以及其他。

（1）中央政府资金。国家预算内资金是指由中央政府给予的资金支持，包括国债和财政预算内资金。在“八五”和“九五”期间，铁道部投资中来自中央政府的资金比例分别为 6.6% 和 6.0%；到“十五”期间，该比例升至 10.2% (主要是青藏铁路投资的 75% 为国债)。其中，2001—2004 年，中央政府资金占总基建投资的比例约为 11% 左右；2004—2007 年，中央政府的资金比例又大幅降低，2008 年也仅占到 5.5%。如果根据欧盟对铁路的政府扶持水平，我国政府对铁路的投资水平按0.68元/(换算t.km) 计算，将为 21 000 亿元；按运营收入的 71%计算，将为 1 800 亿元；按人均 960 元计算，将为12 500 亿元。为此，如果借鉴欧盟国家对铁路建设的投资力度，我国政府对铁路的投资至少应达到1 800 亿元，相当于 1991—2008 年中央政府资金总和的2倍。

（2）铁路建设基金。铁路建设基金是从国家铁路货物运价提取一定的比率而筹集的资金。我国自 1991年开始征收铁路建设基金，最初征收率为 0.002元/(t.km)，之后进行了数次调整，现征收率为 0.033元/(t.km)，约占现阶段国家铁路平均货物运价的 1/3。铁路建设基金对农药、磷矿石等物资实行优惠政策，对粮食、棉花、农用化肥和黄磷免征基金。铁路建设基金在我国铁路建设中是最稳定、最可靠的资金来源，1991—2005 年间占到铁路建设融资的 47%。但是，自 2004 年以后，铁道部投资额大幅增长，而铁路建设基金的征收率自 1998 年后没有再进行调整，因此其投资比例相对有所下降，到 2008 年仅为 21.8%。在铁路大规模建设的新形势下，依靠提高铁路建设基金的征收率提高铁路建设基金的规模是不现实的。

（3）债务融资。主要包括国内贷款和铁路建设债券。国内贷款和铁路建设债券在总融资额中的比例从“九五”时期的 40% 下滑到“十五”时期的27%。但是，从 2004 年开始，债务融资的比例显著增大，从 2004 年的 23% 升至 2008 年的 60%，仅建设债券一项就从 2004 年的 10% 增加到 2008 年的 31%。与贷款相比，建设债券具有利率低、偿还期限长的特点，而且在到期日只需偿还本金。铁路建设债券发行规模的迅速扩大表明，国家在政策上给予铁路建设更多的支持。

（4）其他融资渠道。 2005 年，我国首次通过信托以债务融资方式利用社保基金 30 亿元；2006年，大秦铁路、广深铁路两家公司在A股市场首次公开募股筹集资金 253 亿元，实现以“存量换增量”的目标；2008 年，经中国人民银行批准，铁道部开始通过中期票据进行融资。这些融资渠道表明，我国铁路对拓宽融资渠道进行了积极的探索和实践。

（5）地方政府及企业投资。地方政府投资铁路以省级政府为主，主要通过合资铁路形式投资铁路项目，基本上是股权投资，主要是以征地拆迁折价入股；企业投资铁路的方式与地方政府相同，主要也是通过合资铁路形式进行股权投资，目前投资铁路的企业主要集中在电力、煤炭等对铁路运输依赖程度较高的行业。2008 年，地方政府和企业共投资886 亿元，其中 77% 来自地方政府，仅有 19% 来自企业，其余为地方国债及贷款。

3.2 铁路运价政策及公共服务义务

我国铁路运价执行全国统一定价。国家铁路运价率由国务院批准，特定运营线、特定货物和临时运营线的运价率由国家发展和改革委员会确定。1995 年 10 月至今，旅客票价率没有任何调整，但从 2001 年起允许铁路票价在特定时间和线路上，根据市场情况适当浮动。货运统一运价包括运营价格和铁路建设基金，目前国家铁路货运平均价格为0.095 5 元/(t.km) (含铁路建设基金 0.033元/(t.km))，在具体执行中，根据整车、零担和集装箱运输的不同分类及各类中不同的货物品类执行不同的运价，但货物品类的运价结构并不完全基于市场考虑，比如对农产品实行低价政策等。

合资铁路执行较灵活的特殊运价政策。合资铁路运价由国家发展和改革委员会批准，合资铁路公司在一定范围内可以调整运价，运价不包括铁路建设基金。另外，已经上市的大秦和广深铁路公司也执行特殊运价政策。总体上看，合资铁路和上述两家上市公司的运价普遍高于国家铁路。

铁路作为公共交通基础设施，一直在提供着大量的公共服务，如建设西部非赢利性铁路、维持亏损线路运营、以低于普通运价的价格为特定人群和物资提供服务等。除青藏铁路等少数线路得到中央政府的补偿外，其他公共服务通常由铁路内部交叉补贴方式予以补偿。铁路运价受到较大管制，而对公共服务又实行铁路内部交叉补贴，极大地降低了国家铁路的赢利性和融资能力。

3.3 现行铁路建设投资政策分析

（1）中央政府资金对铁路建设的投入明显不足。2004—2007 年铁路基本建设投资大幅增长，而中央政府资金却由 70 亿元下降到 18.5 亿元，虽然在 2008 年又有所增长，但与基建投资的大幅增长相比仍显不足。

（2）在铁路建设基金征收率没有调整的情况下，铁路建设基金规模很难出现较大的增长，而随着铁路基本建设投资规模的不断增长，该基金在铁道部融资结构中的比例将呈下降趋势。

（3）由于铁路运价实行的是全国统一价，并实行内部交叉补贴方式，限制了国家铁路的盈利能力，使国家铁路的盈利空间较小。

（4）债务融资已成为铁道部基本建设资金的主要来源渠道，2008 年的债务融资比例已达到 60%，还本付息的现金流压力不断加大；地方政府和相关企业参与铁路建设的积极性不断提高，但目前其投资比例仍然偏低。

4 加快我国铁路建设的国家投资政策建议

为进一步加快铁路建设，国家对铁路建设的投资政策十分重要。

（1）增加中央政府对铁路的投资。目前，我国铁路建设对国家财政支持的依赖较少，更多的是依赖国家铁路的自身盈利来筹资。为适应国家确定的经济、社会、资源及环境等政策目标，这种情况难以在铁路基本建设投资规模迅速扩大的背景下继续维持。因此，借鉴欧盟及主要发达国家铁路建设的经验，扩大中央政府对铁路建设的资金支持十分紧迫。可以针对不同铁路项目特点分别采用直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，通过系统的、科学的方法合理确定项目投资规模。

（2）建立综合性的交通运输基础设施基金。综合交通规划和投资方式可以通过统筹规划各种运输方式的发展重点，以及各种运输方式中的重点项目，从而以获利最大的运输方式对承担更多公共服务而无法获利或亏损运营的运输方式进行补贴。如，我国可以统筹铁路和公路规划，以获利大的公路项目获得的部分收益对提供更多公共服务的非盈利性的铁路项目进行补贴。同时，可以采取建立综合交通运输基础设施基金的方式，对那些外部成本最高的运输方式征收额外费用，其中部分收入划入综合性交通运输基础设施基金。这样，不仅可以减少运输的外部成本，同时也可以作为铁路投资的主要融资渠道。

（3）为铁路公共服务提供补偿资金。建立公共服务补偿机制是一项有效的长期政策，在现阶段建立公共服务补偿机制的主要难点在于很难准确地判定纯非营利性的服务成本。鉴于青藏铁路具有明显的提供公共服务义务的特征，可以将其作为试点进行补偿，不断完善铁路行业各相关制度，使补偿机制得以实施。

（4）加大地方政府投资。虽然地方政府越来越多地参与铁路建设，但总体来看，还没有充分发挥地方政府的投资力度，特别是一些地区性项目建设。地方政府应增加地区性铁路项目的资本投资，同时对地区性较强的公共服务提供财政补偿。

（5）逐步放松铁路货物运价管制。放松铁路货物运价已经成为国外铁路的普遍做法。对我国铁路的一些重点物资运输可以采取运价管制，对不影响国家利益且具有一定竞争性的铁路货物运输放松运价管制，可以使运价更加符合市场经济规律。