发达国家城镇化形式的演变及其对中国的启示

王学峰

(英国纽卡斯尔大学城市和区域发展研究中心，英国纽卡斯尔NE1 7RU)

0 引言

根据联合国的最新报告，全球的城镇化水平在2010年将首次超过50%［1］，标志着一个城市化的世界已经到来。然而，联合国人居署同时警告说在发展中国家的城市里，至少有1/3的人生活在贫困线以下;与此同时，发达国家城镇中生活质量绝对下降的人口比例也在大幅度上升［2］。这些现象迫使人们不得不重新审视城镇化与经济增长和社会发展的关系。长期以来，一些经济学家基于对欧美等发达国家的城镇化过程的研究，认为城镇化是经济增长的必然结果［3］，工业化必然导致城镇化;同时，城镇化又反过来促进经济增长并带动整个社会的现代化［4］。但是，这一论断无法解释20世纪五六十年代以来拉丁美洲和非洲的快速城镇化现象。原因是这些国家的快速城镇化并没有伴随着相应的经济增长［5］。事实上，即便是在发达国家，其城镇化的形式与经济增长之间也表现出更为复杂的关系。而且，其城镇化所带来的社会两极分化、城乡差距加大、区域发展不均衡、环境与社会可持续能力下降等问题也正在日渐突出［6］。对此，发达国家的学术理论界近年来做了较为系统地研究并取得了有益的成果。然而，这些成果似乎并没有引起多数中国学者和政策制定者的重视，一些学者和政策制定者更是简单地用工业化水平来衡量或判定城镇化是超前或滞后［7］，并用城镇化水平衡量现代化水平或发展水平。本研究将通过对国际上现有研究成果的分析，揭示城镇化的本质、阶段性特征及其发展趋势，以期为中国城镇化模式的选择提供理论参考。

1 城市和城镇化的定义

1.1 城市的定义

在开始正式讨论之前，有必要首先界定一下本研究中提到的城市的定义，因为在全球200多个国家和地区中没有哪一个国家给出的定义与别的国家完全相同［8］。这直接影响着各国对城镇化的理解和政策制定。各国对城市的定义归纳起来可以分为4类:行政管辖区定义法、定量指标定义法、基础设施覆盖区定义法、功能区定义法。用行政管辖区来定义最普遍，便于管理，多数国家都以此为基础，但是，这样的定义要么混淆了城乡界限，要么割裂了城市与其周边地区的自然联系。利用定量指标来定义城市同样比较直观，但最大的问题是国际间的差异太大，使得各国的城市统计数据无可比性。如中国在2000年人口普查时把人口密度超过1 500人/km2作为城市的必要条件［9］，而大多数欧洲和北美洲国家把人口密度达到150人/km2的居民区定义为城市。显然，按照欧美国家的定义，中国多数村镇都应该按城市来对待。近年来，随着城市形态的发展演变，一些发达国家开始使用基础实施指标或功能指标来定义城市，由此产生了不同空间范围的城市概念。学术界将其定义为城市中心区、中心城市、城市集聚区、城市区域等(图1)［10］。在本研究的讨论中，将区分城市的上述4种空间形态。

1.2 城镇化的概念及本质

图1 城市的空间范围示意Fig.1 Illustration of spatial scales of urban area

与城市的定义相对应，随着社会和环境的变化，对城镇化的理解也在发生着变化。对城镇化的早期理解以表象的定量方法为主，主要采用居住在城镇的人口占总人口的比例来衡量。这一方法便于统计，直观且方便管理。但是，不能反映城镇化的社会和环境后果，即可持续发展问题。从20世纪30年代开始，一些学者开始注意到快速大规模的城镇化所带来的社会问题［11］。60年代开始，环境问题也引起了学者的重视［12］。到了80年代中期，一些国际组织和发达国家政府开始采用定性的方法定义城镇化(如OECD)。所谓定性方法，就是在定量的基础上，考虑价值观和行为方式的变化，强调自然和环境承载力的可持续性、文化传承、社会公平和平等，以及城镇体系与自然和谐等。

城镇化不仅是有形的人口在居住空间上的迁移过程，而且伴随着无形的价值观的转变。对此，发达国家学术理论界早就进行了深入的研究。索罗金和齐默曼［13］强调城镇化首先是行为方式和价值观的城市化。沃思［11］指出，就城镇化而言，仅仅把大批的人从农村转移到城镇是不够的，政府和社会还必须帮助他们尽快适应城镇生活的习惯和行为方式并最终改变他们的价值观。安德森［14－15］认为如果一个人的思想和行为方式以及价值观没有转变，即使他生活在城镇，还不如一个生活在农村但具有城市思维和行为方式以及价值观的人更城镇化。斯诺尔［16］强调城镇化过程既是统计意义上的表象变化过程也是社会整体生活质量和价值观念提升的过程。从这个角度看，大规模的人口从农村转移到城镇居住，从而增加城镇人口占总人口的比重是城镇化的表象，而社会整体生活质量的提高和价值观的转变才是城镇化的本质所在。然而，由于受到“唯经济增长论”的影响［17］，城镇化的本质在很长一段时间内并不被学术界和政策的制定者所认知。在资本主义发展的初期，由于缺乏宏观的计划协调，伴随着大规模的人口迁往城镇以及城市规模的无限扩张，大量的社会问题诸如交通拥堵、环境恶化、城市内部以及城乡之间贫富差距扩大、社会和空间分化、犯罪率上升等成为困扰社会发展的一大难题［18］。正是在这样的背景下，西方学术界和政府开始从社会发展的角度研究探讨城镇化的非经济意义。近年来，随着全球气候变化和生态退化等问题的日渐严重，城镇化与可持续发展的关系问题也日益受到重视。这反映了人们对城镇化的认识由表象到本质的转变，即由单一经济目标变为价值观念和生活质量的提升以及人类与自然的和谐与可持续发展。

值得注意的是，在中国的学术理论界存在着“城市化”与“城镇化”的概念之争［19－20］。一些学者把二者对立起来［21］，另外一些学者认为城镇化是城市化的过渡阶段。还有一些学者把城镇化与农村现代化等同起来，认为城镇化就是发展县域经济和解决“三农”问题而与城市发展关系不大［22］。持城市化观点的人认为城市化就是要优先发展大城市，原因是大城市可以形成规模经济效应，对国家经济增长有利［23］。主张城镇化的人则认为城镇化是中国国情下的现实选择。站在各自学科的角度，这些观点都有道理，但实际上都缺乏对城镇化本质的全面认识。综观世界上发达国家城镇化的历程，在将近两个世纪的时间里他们走过了从“城镇化”到“城市化”再到“城镇化”的形式演变。在这里，后一个“城镇化”与前一个“城镇化”有着本质的区别［24－26］。中国学者们所争论的“城镇化”在很大程度上类似于前一个的概念，即以经济为中心，较少考虑社会和环境的可持续发展问题。而后一个“城镇化”则是以战略性的空间规划为基础，通过合理的政策干预，借助于现代科技发展与生态和环境承载力相协调并使社会整体生活质量可持续地提高的城镇体系［17］。因此，本研究中所提到的“城镇化”是后一个城镇化的概念。在接下来的部分，将通过对发达国家城镇化形式的演变过程及其阶段性特征的分析，阐述如何把城镇化作为实现人类与自然和谐与可持续发展的途径。

2 发达国家城市化的阶段性特征

国际学术界目前普遍认同将欧美发达国家的城镇化分为4个阶段的观点(图2)，即中心集中型城市化、郊区城市化、去城市化和再城镇化［27－29］。在城镇化的第一阶段，人口的流动是单向的，即从农村或郊区向城市中心区迁移。第二阶段是在大量农村人口向城市中心区迁移的同时，中心区的部分人口开始向郊区迁移。第三阶段是中心城市人口向城镇或乡村迁移。第四阶段的人口流动是双向的，即同时伴有人口从城市向城镇或乡村流动和从乡村或城镇向中心城市流动，但这种流动更多地表现为工作地和居住地之间日常的通勤行为，而不是大规模的人口迁移。

欧美发达国家城市化所经历的4个阶段的特征可以简单地归纳如表1。第一阶段历时最长，将近一个世纪，所对应的生产方式从半机械化到机械化。在这一阶段，由于政府在城镇规划和建设方面的职能缺位，大量的工厂建在城市中心区，暴增的人口导致了住房及食品供应不足从而引发了住房和食品价格的飞速上涨，同时，大量的简陋住房使得城市的自然和社会环境迅速恶化［30］，以致于社会矛盾逐步累积并激化。

图2 城市化不同阶段的人口流动趋势示意Fig.2 Illustration of population moving trends during urbanisation

城镇化的第二阶段仍然属于集聚型阶段。其典型特征是城市中心区规模不断扩大，在大量人口向城市中心区迁移的同时，部分富有阶层开始向近郊区迁移，出现不同社会阶层的空间分化［28］。但这时城市中心区的人口增长速度仍然大于郊区。二战结束以后，以凯恩斯理论为指导，西欧国家普遍开始采取政府干预政策调控经济和社会的发展，为了改善城市中心区的环境和居住条件，大批工厂被迁往郊区①在欧洲，大规模的工厂向城市郊区或乡村的迁移确切地说分为两次:第一次是在第二次世界大战期间，当时是为了躲避纳粹德国的轰炸，一些工厂被迫外迁;第二次的迁移是有计划的政府干预行为，始于二战以后［31］。，金融保险、商业服务以及社会服务业逐步向城市中心区集聚。与此同时，政府开始大量投资于城市基础设施和社会福利设施。并为了解决中心城市的压力，有计划地在中心城市周围开发建设了大量的卫星城镇②以英国为例，为了改善大城市中心区的环境和社会问题，1947—1973年间，英国政府在英格兰投资建设了23个卫星城镇(其中11个在伦敦周围)，每个城镇在空间上与中心城市通过绿化带相对分离，并规划建设了功能齐全的基础和社会服务设施，以方便公众生活和出行。。这时，郊区的人口增长速度明显快于传统的城市中心区。这一过程持续到20世纪70年代初期，欧美等发达国家的城市化水平普遍超过了60%，个别国家甚至超过了85%［32］，总体而言，已经完成了空间集聚型的城镇化过程。

表1 发达国家城镇化的阶段性特征Tab.1 Characteristics of urbanisation in different stage in developed countries

值得注意的是，由于过度依靠市场力的作用以及错误的政策引导，在经过了第二阶段的发展之后，许多国家和地区普遍出现了一到两个或若干个超大规模的城市，也就是通常所说的首位城市。这些城市无论在人口规模上或经济上均处于本国或本地区的支配或主导地位。实证对比研究发现，这些城市对其邻近地区(尤其是不同行政管辖区)的经济辐射和带动作用非常有限，相反，却存在着明显的磁吸现象，即将周边地区甚至全国或全球的优势资源吸引到这些城市中［18，33－34］。一些学者据此通过对这些城市的统计分析得出结论，认为城市的集聚经济效应与城市规模成正相关关系，却忽略了从区域整体发展的角度作全面的系统分析。实际上，对国际上超大都市的长期跟踪研究发现，城市的集聚经济效应在达到某一临界点后，就变为集聚不经济。如图3所示，在城市规模(N)达到A点以前，城市不具有集聚经济效应，在A点和B点之间，城市就业机会和收入(W)同时增加，带动城市规模增大，同时，城市住房、交通、就业以及社会心理压力也逐渐加大，在城市规模达到了B点之后，由于劳动力供给持续增加，市场供过于求，迫使工资水平不增反降，而生活成本(H)却持续上升，造成净收入下降。这两种相反的发展趋势在城市规模达到C点时再次相交，之后开始出现集聚不经济并导致去城市化现象。但是，由于路径依赖和自我强化作用，城市的规模仍将继续扩大［35］。

图3 城市的有效规模［36］Fig.3 Illustration of the efficient city size

郊区城市化实际上是在自由市场经济条件下城镇化发展的被动自我优化过程，其结果是城市规模无限扩张，城市中心区的环境和社会问题并没有得到根本性的解决，相反却导致了不同社会阶层在城市空间上的分割从而为社会的未来发展留下了隐患。同时，由于空间规模的拉大，环境、交通以及与之相关的一系列社会问题开始成为城市社会的突出问题。

城镇化的第三阶段从表象特征上看是人口进一步从城市中心区向远郊区或从中心城市向城镇或乡村转移，其对应的生产方式是后工业化时代。与城镇化的第一和第二阶段相比，去城市化表现为人口的逆向流动，即由空间集聚转为扩散，城市规模进一步扩大，形成城市集聚区［10，27－28］。去城市化的直接后果是中心城市人口数量的绝对下降，大量的城市中心区和工业区的房屋被闲置，并在接下来的时间里迫使政府投入巨大的精力和财力进行维护和改造。与此同时，由于有大量的失业群体，政府又不得不投入财力为他们提供失业救济和社会保险。即便如此，由此而引发的社会问题使得此后的历届政府在城市的发展问题上举步维艰。

城镇化的第四阶段与信息和知识经济相对应。一方面，在经历了第二和第三阶段之后，超大规模城市和城市集聚区已经出现集聚不经济现象［33，37］。交通、住房、环境等成本普遍提高、心理压力加大，造成生活质量相对下降。人们开始寻求远离城市的生活和居住地。另一方面，信息技术革命从根本上改变了传统的工作、生活、联系和娱乐方式。收入水平的提高也使人们对生活品质尤其是居住环境的要求更高［38］。既渴望接近自然的田园牧歌式的生活环境，又需要依靠中心城市提供的就业机会［39－40］。于是，城市和乡村的联系就演变为日常的工作和居住地的联系，城乡分割界线进一步模糊，这种全域化的城市空间形态和发展特征被定义为“城市区域”(city-region)［41］。从城镇化的发展过程看，城市区域是城镇化进入第四阶段——再城镇化的重要特征。

应当指出，发达国家城镇化所经历的4个阶段是一种历史的偶然，而非必然规律［12，17，42－47］。从其社会特征和环境后果看，它是被动地纠错过程［25］，其每一个阶段都与当时的经济增长方式、社会管理能力、技术条件以及经济和社会管理体制密切相关［18，34］。与发达国家相比，后发展国家或地区在城镇化的起步和快速发展阶段由于技术、经济增长方式和社会条件已经发生了很大的变化，因此，不可能也没有必要重复经历这4个阶段，而应当在借鉴和汲取发达国家经验和教训的基础上，通过计划引导和政策干预发展以城市区域为模式的新型城镇化。

3 城镇化的未来形式——城市区域

以郊区城市化和城市集聚区的形成为标志，城市的功能开始出现空间分工，城市中心区或中心城市以金融、保险、商业、高等教育以及企业总部为主提供大量的就业岗位，但生活和居住功能减退，而中心城市周围一定空间范围内的卫星城镇却发展成为主要的生活和居住区。20世纪80年代末期以来，随着发达国家经济的复苏，政府通过立法加大了对这些小城镇的公共基础设施和社会服务以及商业服务设施的投入，使这些小城镇的居住条件和环境明显改善，生活便利程度大大提高。同时，交通条件的改善使工作和生活的异地化变为常态。由此便出现了“城市区域”这种新的城市形态。

城市区域可以从5个方面进行定义:劳动力市场、住房市场、经济联系、行政管辖区和社会服务覆盖区［48］。从劳动力市场的角度看，城市区域是指中心城市周围由于居住地和工作地之间的联系而形成的以中心城市为核心的空间区域 (travel to work areas)［41］。用住房市场的概念定义城市区域是指在以中心城市为核心的一定的空间范围内人们在选择住房时仍然具有相同地域认同感的区域，也就是说，如果超出这一范围，人们从心理上认为已经不再属于这个城市的界限内区域。从经济联系的方面看，城市区域是与中心城市有着经济上紧密联系的空间区域。这与经济区域的概念有些类似，但主要强调就业和消费行为。用行政管辖区来定义城市区域也许最直接明了，即以中心城市为核心的一个独立的行政单元所管辖的空间区域，但这种方式人为地阻隔了中心城市与其周围地区的自然联系。社会服务覆盖区是指以一个财政核算单元为基础，以中心城市为核心的统一标准的社会服务(如医疗、基础教育、市政、社会保险等)所覆盖的空间区域。在现实中，城市区域的形成是以上5个方面的因素综合作用的结果，但其空间范围可能不完全一致。

城市区域的概念摒弃了“城市偏向”的发展理念，在城市和区域发展的政策制定上不再区分城市和乡村，而是强调借助于现代科技，提供便利的交通和通讯设施、无差别的城乡社会服务体系、统一的劳动力市场和住房市场以及相同标准的社区建设等［49－50］。从社会发展的角度看，城市区域理论是对传统的“极化”发展理论的颠覆。与城镇化的前3个阶段不同，城市区域的发展不再伴随有城乡之间大规模的人口迁徙，而是对社会和地域空间的重新定义和再划分，并依靠现代通讯和信息技术、交通条件和管理能力对整个空间区域的发展质量进行整体提升［51］。至此，在经历了将近两个世纪的发展之后，城镇化的本质才真正在实践中得到了具体的体现。城镇化的概念也由人口从农村向城市迁移转变为社会服务和基础设施以中心城市为核心向一定区域空间范围内的延伸。同时，发展的理念也从偏重城市拓展为以城市为中心的一定空间范围的区域可持续发展。

从空间特征上看，城市区域可以是单中心，也可以是多中心(图4)。各中心之间通过法定的绿化空间相互分割，并通过完善的交通基础设施相互连接。工业和社会服务体系根据空间规划进行合理布局，以便做到劳动力相对就近就业，减少通勤距离。从社会的角度看，城市区域消除了城乡差别，城乡之间的区分不再以居住地划分，而是以职业来划分，实现就业多样化;各社会阶层享受的社会公共服务趋于公平。从经济角度看，城市区域一般包含一个完整的经济功能区。从环境方面看，城市区域的发展形式可以使区域环境得到改善，生态承载能力逐渐恢复，可持续性提高。在文化方面，城市区域有利于对传统乡村文化的保留和延续。

图4 城市区域的空间形态示意Fig.4 The illustration of spatial characteristics of city-region

4 结论

采用文献分析的方法研究了发达国家城镇化的阶段性特征。研究表明，发达国家城镇化所经历的4个阶段及其伴生的社会和环境问题是过分依靠市场机制而政府职能缺位所造成的，每后一阶段都是对其前一阶段所造成的社会和环境问题的被动修复，是连续的出错和纠错过程，绝非不可避免的自然规律。城市区域的出现和形成虽然说仍是某种意义上的因势利导，但与近年来发达国家政府采用更为积极主动的干预政策密不可分。城市区域作为城镇化和区域可持续发展的一种新形式所展现出来的合理性已经或正在被发达国家的实践所证明。对于城镇化水平相对较低的中国来说，发达国家城镇化快速发展时期所面临的相对单一的经济增长方式已不复存在，而要同时面对工业化、信息和知识经济的挑战，而且，环境和生态以及全球一体化所带来的问题比以往任何时候都要严峻。因此，必须要充分认识发达国家在城镇化过程中所犯的错误，汲取其经验和教训，制定全面的和科学合理的战略性空间规划并采取积极主动的政策干预措施引导城镇化走城市区域的发展形式，以确保社会整体生活质量和可持续发展能力的稳步提高。

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