探索建立健全质监系统风险管理机制的几点思考

文/张利林 郭亦鹿 李德宝

当前，我国经济社会发展处于重要的战略机遇期，各种自然和社会、外部环境和内部机制、传统习惯与科学理性的风险、矛盾交织并存。面对各种风险的复杂性和不确定性，质监部门必须着眼于维护社会公共安全、履行质监法定职能和提高干部职工素质，厘清两种关系、提升三种素质、增强五种能力，建立健全系统风险管理机制，实现依法行政、科学管理、从容应对、有效控制。

一、厘清两种关系

1.应急管理与风险管理

应急管理，或叫突发事件应急管理，已经成为当今社会一个非常重要的研究课题。应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。应急管理的对象是突发事件。

风险管理是指如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程。一般包括风险识别、风险评估、风险控制与风险回顾四个步骤，相互之间构成一个有机整体。风险识别主要包括危险识别或危害因素辨识，是风险管理的基础和前提条件；风险评估是指在充分进行风险识别的基础上，按照法律法规、组织目标和组织的可接受程度，开展风险评估，评定风险可能导致的后果和危害程度，然后进行分级，为制定风险控制措施提供依据；风险控制是指制定降低或控制风险的措施，并将这些措施通过培训、规范、监督等使之付诸行动，最终把风险控制在预想的水平和范围内；风险管理最后一个环节为风险回顾，风险回顾包括三方面内容：一是对前三个过程进行回顾性评定，二是对未识别出的潜在风险或可能失效的控制措施进行补救，三是就风险管理的结果与政府、媒体、专家学者、公众进行及时、准确、透明地沟通，以促进风险管理科学化。风险管理的对象是潜在的或已存在的风险。

二者之间既有区别又相互联系，风险管理侧重于事前的风险源查找及风险信息的分析和研判，强调的是防患于未然，强化风险的事先预防机制。风险事件一旦发生，就成为突发事件，应立即启动应急预案，开展应急处置。因此开展以风险管理理论为指导，以风险识别为前提，以事件管理为对象，以解决监督中遇到的难题、新问题、遗漏问题为重点，增强应急预案编制的针对性和实用性，使应急管理由事故救援向事故预防的过程转变，是质监部门开展风险管理和应急管理研究的重要内容和主要方向。

2.自我完善与集聚智慧

当今质监部门面临的食品安全、产品质量安全风险大多来自于现代科技的应用，如食品生产经营中违法添加非食用物质和滥用食品添加剂，都离不开科技的不断革新，现代科技的发展导致风险不断增加与改变，又由于现代风险所产生的影响常常有延迟效应和混合出现的可能，因此风险管理本身就是一个自我发展、自我完善的过程。标准作为风险规制的主要技术手段，在风险管理中发挥着重要的作用。根据《中华人民共和国标准化法》第7条规定，保障人体健康，人身、财产安全的标准是强制性标准。国家标准化管理委员会在2002年2月24日印发了《关于加强强制性标准管理的若干规定》的通知，对强制性标准或强制条文内容的范围、起草、审查和批准程序都作了规定。目前我国更多的标准还集中于工业生产领域，安全、卫生、节能和环保等风险规制领域的标准在整个标准体系中所占的比率，以及标准的指标设计和水平选取方面，都还与法治发达国家有较大的差距。2010年12月中下旬，诸多媒体播报了“泡沫塑料地垫或含有毒成分，国内尚无鉴定标准”为主题的新闻，由于这种地垫会释放一种有毒物质甲酰胺，给儿童健康带来伤害，一时间成为社会热议的对象，无鉴定标准更导致有市民对监管部门提出异议。制修订和完善风险规制标准体系，将会成为今后质监部门及其它部门加强风险管理的一项重要任务。

上海提出“十二五”期间将深入推进“智慧城市”建设，一个真正的“智慧城市”，应该把政府提供的服务和与百姓工作生活息息相关的主体都连接起来。比如把食品安全、交通、医疗、保险、餐饮、零售等服务行业和相关管理部门等都连在一起，只有这种情况下这个城市才会变得更加智慧。质监部门加强风险管理，必须集聚多方智慧，充分发挥“智囊团”、“思想库”的作用，更好地应对产品风险、工作风险及队伍建设风险，推动质监事业科学发展。集聚智慧，要充分发挥集中专家智慧的作用，将系统内、外的食品、特种设备、产品质量、标准、计量等方面专家纳入质监风险管理的专家库，在风险管理的不同阶段，要精心组织相关专家提出合理化的建议和专项提案，要围绕风险的应对，引导“智囊团”主动出主意、想办法、献计策、提建议。集聚智慧，要充分发挥集聚合力的作用。在风险应对和控制过程中，要将专家意见和职能部门意见融合，积极协调力量，整合相关资源，形成工作合力。

二、提升三种素质

1.增强责任意识

由于现代风险的复杂性和不确定性，风险的产生及其应对没有先例可循，如何规避、减少、分担风险，并将风险控制在预期范围内，笔者认为，质监系统领导干部应在思想上强化风险责任意识，带头查找风险点，着重查找在管理决策上存在的风险，制定防范措施，充分发挥表率作用。

风险分析和风险管理是一项新的工作，在实际开展中会遇到不少新课题、新项目，质监系统干部职工应当认真履行职责，敢于面对困难，解决难题，积极主动应对面临的风险，探索解决风险的思路和措施。

2.树立务实作风

建立健全质监部门风险管理机制，需要明确风险管理的目标、任务及各阶段工作步骤，抓住工作重点，以务实的作风强化执行。

质监部门要紧密围绕工作实际和工作重点，健全风险防范机制，制定适应履职要求的风险管理制度和风险信息管理工作实施方案，从制度上控制产品、工作和队伍建设风险。进一步加强风险信息的收集、分析、研判工作，及时开展风险预警和处置，努力做到对风险问题早发现、早研判、早预警、早处置，提高风险管理工作的针对性和有效性，力争避免出现重大风险事故，或者力争降低风险事故造成的危害。

在此基础上，还需要引入监督机制，把部门监督与社会监督、政府专门机关监督、群众监督、舆论监督有机结合，整合监督资源，实施有效监督管理。

3.创新发展理念

中央经济工作会议提出，注重把抓住发展机遇和创新发展理念、发展模式有机结合起来，努力实现又好又快发展。经济发展方式从单纯追求数量、追求规模转变到更加注重质量上来，势必会导致经济发展、生态环境、人民生活等方方面面的质量问题更加凸显，这对质监部门来说，既是挑战，也是机遇。只有通过创新质监发展理念，破解质监发展难题，提高应对危机和风险的能力，才能抓住机遇、转危为机。

作为质监部门一项创新的工作，风险管理更需要创新的精神、创新的勇气、创新的方法和创新的人才，只有这样才能适应形势发展的要求，才能应对层出不穷、复杂多变的各类风险。

三、增强五种能力

一是增强风险信息识别能力。要加强风险信息的收集、分析、研判工作，努力做到风险早发现、早研判、早预警。对人民来信、群众上访、新闻媒体网络舆情、投诉举报、检验检测等风险信息来源应当认真筛查和识别，分析存在的风险点，提出处理意见并按规定要求及时上报。要按照国家质检总局风险监测和风险信息研判的要求，加强相关制度建设，开展主动监测，拓宽研判方式，有效增强风险管控能力。

二是增强技术研究能力。加大对在国外已导致健康危害或有潜在危险的，且国内存在的产品研究，对无鉴定标准的，加快制订相关标准；加大对健康危害较大、风险程度较高的国内现行标准未包括的非常规项目研究，分析其潜在的风险；加大现场快速检测技术的研究和应用；研究特种设备设计、生产、安装、改造、维修和使用各环节存在的风险及其评估技术，建立特种设备风险评估系统；加大对产品质量安全评估研究中心资金投入和实验室风险项目研究支持。

三是增强科学决策能力。为顺应政府公开，建设法治质监，解决立法体制上的不足，降低行政执法风险，构筑和谐社会，质监部门推出了开门案审。针对新的（即比较特殊、不常见的）、疑难案件及有较大影响、引起政府或群众关注的大要案，邀请人大、政协、司法、行政监察和新闻媒体等部门的专家和记者，共同参与案件的公开审理，集聚专家智慧，提高判案准确度，降低行政复议和诉讼发生率，促进行政效率的提升和风险的有效防范。质监部门要在加强风险管理的过程中，借鉴开门案审成功的经验方法及产生的综合效应，集聚多方智慧，增强科学决策能力。

四是增强培训宣传能力。要用群众喜闻乐见的方式，推进全系统干部职工的风险意识，案例编撰就是一种比较好的方法。2007年以来，宝山、青浦等区质量技监局先后接到对有关产品的质量申述、举报来信，由于部分工作人员忽略了国家质检总局发布的《产品质量申述处理办法》第六条“技术监督行政部门应当在接到产品质量申诉后七日内作出处理、移送处理或不予处理的决定，并告知申述人”中的时间要求，未在规定期限内答复申诉人，结果引发行政复议或行政诉讼，据不完全统计，已涉及的单位有宝山、青浦、浦东新区等区质量技监局。此类事件导致了区县质量技监局申述举报工作极其被动。针对上述系列案例，上海市质量技监局法规处会同有关部门，一一分析应对工作中的不足和存在的风险点，研究制定防范对策，有效控制了同类风险的发生。质监部门要整理汇总已发生的风险案例，列举案例中存在的风险点、风险识别方法、风险分析内容、风险控制措施等，并编辑成册，以典型案例引导风险应对工作，充分发挥典型案例在风险管理中的指导和警示教育作用。

五是增强拒腐防变能力。各级质监部门要成立风险管理领导小组，完善风险管理组织体系，依据风险分类成立专职风险管理工作机构。建立由各专业领域专家组成的风险管理专家库，提供专业指导和决策，提出消除或降低风险危害的处置措施或方案。加强风险管理人员理论知识、专业技能和职业素养培训，加强党风行风廉政教育培训，提升风险管理队伍的执行力。夯实风险管理基础工作，从严管理队伍，坚持积极主动、开拓创新的工作作风，变风险管理由事前“应付”、事后处置为常态性的工作。