欧盟玩具联合行动计划对我们的启示

文/徐 荟 陈展展 王 科

一、欧盟玩具联合行动计划概况

欧洲产品安全执行论坛（Product Safety Enforcement ForumofEurope，以下简称PROSAFE）是由欧盟各国市场监督机构联合建立的一个公益性机构，是欧盟成员国执法机构的合作组织，其目标是加强欧盟成员国之间的沟通，增进信息交流，促进协调。从2006年以来，PROSAFE采取各种联合执法行动协调欧盟内部各个成员国的市场执法。此次由PROSAFE发起的欧盟玩具联合行动计划是1926/2006/E决议第8条——在消费者政策领域创立共同体行动之一，计划编号为17.020200/08/507574。该联合行动由来自13个欧盟成员国的15个市场监督机构组成，分别是保加利亚、捷克、丹麦、爱沙尼亚、法国、德国、希腊、意大利、拉脱维亚、立陶宛、挪威、荷兰和斯洛伐克等国家。另外，来自塞浦路斯和土耳其的市场监督机构也参与了除金融计划以外的项目。

其主要目标包括：1.确保欧盟市场上3岁以下儿童玩具在小部件和重金属方面的安全性；2.收集在市场监督方面的最佳实践技术经验，包括开展联合检测、推进市场监督机构与海关部门间的合作；3.交流在使用X-射线荧光设备（以下简称XRF）筛查玩具中重金属方面的经验。

二、欧盟玩具联合行动计划内容

1.模块划分

该联合行动共分为两个主要模块：

模块Ⅰ是由保加利亚、捷克、丹麦、爱沙尼亚、希腊、意大利、拉脱维亚、立陶宛、挪威和斯洛伐克等国的市场监督机构组成。该模块抽查了1400家多家经销商的14000多件玩具样品，并从中筛选580件样品送到实验室检测，主要针对玩具中的小部件和磁铁的安全性。检测的主要依据是EN 71-1﹕2005《玩具安全-第1部分：机械和物理性能》。

模块Ⅱ是由保加利亚、捷克、爱沙尼亚、希腊、意大利、立陶宛、挪威和斯洛伐克等国的市场监督机构组成。该模块通过使用XRF筛查装置，抽查了约360家经销商的2300多件玩具，其中230件玩具送于检测，主要针对玩具中重金属的安全性。检测的主要依据是EN 71-3﹕1994《玩具安全-第3部分：特定元素的迁移》。

2.抽样要求

在样品的选择上，由于预算控制，每个参与联合行动计划的市场监督机构，对进行实验室检测的10种类型的样品，原则上每种数量不超过3件（见表1）。但在具体的操作上，每个市场监督机构可根据市场发现产品的实际情况，决定每种类型样品最终的数量。此外，部分市场监督机构还进行了额外的测试。

表1 实验室测试样品分类表

3. 3岁以下儿童玩具的划分

在联合行动的第一阶段，参与机构明确了划分3岁以下儿童玩具的基本准则。但实际上，3岁以上或以下儿童玩具的边界线并不总是清晰的。为了清楚地界定边界线，专家小组确定了3岁以下儿童玩具应满足的关键因素：

① 符合3岁以下儿童的心理，特别是他们需要“拥抱”；

② 被“类似他们一样的”的对象吸引，比如：婴儿、小孩、动物宝宝等；

③ 适合他们的智力发展，特别是他们的抽象能力、知识水平等；

④ 适合他们欠发达的肢体，比如玩具的活动自如等（小而轻的玩具更便于孩子处理）。

三、欧盟玩具联合行动计划结果

1.关于模块Ⅰ的调查结果

各国市场监督检查人员共对14000多件玩具进行了初检，其中13700多件通过初检，另有583件送实验室检测。在这些样品中，有来自中国的307件，欧盟国家的52件，其他国家的224件。根据EN 71-1测试，204件样品不符合要求，主要是未能通过EN71-1中第四章和第五章的要求（见图1）。

图1 模块I的调查结果

在所有类型的玩具样品中，拼图玩具不合格率最高（占67%），毛绒玩具次之（占46%）（见图2）。

图2 模块I中不同种类样品的测试结果

经过EN 71-1检测的中国玩具样品中，有约44%的产品不合格。

2.关于模块Ⅱ的调查结果

各国市场监督检查人员共对2300件多玩具采用X-射线荧光设备进行了筛选，其中2000多件样品通过了初检，另有227件送实验室检测。在227件样品中，来自中国的样品136件，欧盟国家的23件，其他国家的68件。根据EN 71-3检测，17件样品不符合要求（见图3）。

图3 模块Ⅱ的调查结果

在所有类型的玩具样品中，除其他涂料玩具外，不合格数量最多的是毛绒玩具，其次是娃娃玩具及附件、拼图玩具，分别为4件、3件和2件（见图4）。

图4 模块Ⅱ中不同种类样品的测试结果

经过EN 71-3检测的136件中国玩具样品中，有11件样品不合格，约占中国样品的8%，约占整个不合格样品的64%（见图5）。

图5 模块Ⅱ中不同地区和国家的不合格情况

根据调查结果来看，玩具安全的主要问题集中在细小部件和重金属含量两个方面。玩具上的细小部件若被吸入咽喉、放入鼻腔和耳道，将引起严重的伤害事故和窒息危险。另外，玩具中的铅、镉等重金属对于肾脏和神经系统具有毒性作用。此次联合行动计划实施之后，欧盟将推出一系列关于玩具市场监督措施的实施指南。

四、对我国玩具企业的启示

通过本次联合行动计划结果我们可以看出，我国出口欧盟玩具的绝对数量大，但相对合格率还较低。特别是《欧盟新玩具安全指令》的出台将会对我国玩具企业的出口带来更大的影响。《欧盟新玩具安全指令》是由欧盟理事会于2009年5月11日通过，并于6月30日刊登在欧盟《官方公报》上（第2009/48/EC号指令）。新指令发布之后，各成员国于18个月之内，即2011年1月20日之前将其转换为本国法律。此外，指令还设定了过渡期，即从2011年7月20日起，欧盟市场上的玩具需要满足除化学部分的其它条款要求，但从2013年7月20日起，则需要满足指令中所有条款的要求。因此，如何应对新指令的要求已成为我国出口欧盟市场玩具企业面临的主要问题。

与旧指令相比，2009/48/EC发生了非常大的变化，从旧指令的16个条款5个附件，增加到了57个条款5个相关附件。除了更加明确玩具的范畴和概念外，在玩具安全方面，提出了更加严苛的要求，还提高了制造商、进口商和经销商的责任和义务，修改了玩具的合格评定程序，并赋予了成员国市场监督机构更高的监管职责和权力。以下从适用范畴与定义、玩具安全要求、警告语标识、经济从业者责任、合格性声明与评定等几个方面来解析欧盟玩具新旧指令的区别。

1.定义及范畴的变化

与旧指令相比，新指令中关于“玩具”的定义更加明确，对于不列为玩具的产品清单有所修改。在范畴上，新指令第2（2）条对于不适用于本指令的玩具进行了排除。

相对于旧指令而言，新指令明确了包括制造商、进口商、经销商等在内的29种名词术语的定义，以便进一步明晰责任。新指令第3（3）条指出，“制造商”指以制造商自己的名称或商标设计、制造玩具或者让他人设计、制造玩具的自然人或法人。

2.基本安全要求的变化

对于玩具的基本安全要求，新指令第3章第10（2）条规定：“玩具及其包含的化学品在以预定或可预见的方式使用，并顾及到儿童的行为时，均不得危及使用者或第三方的安全或健康。”该条款强调制造商在设计玩具时，应考虑到在“以预定或可预见的方式使用”情况下所导致的风险，进一步提高了玩具安全性。

3.特别安全要求的变化

对于玩具的特别安全要求，新指令在物理和机械特性部分、化学性能安全要求、电气性能、卫生要求等四个方面做了更加严格的要求。特别是在化学性能方面，新指令增加了对可迁移元素限制的种类，并首次引入针对玩具中CMR（致癌、致基因突变或致生殖毒性）物质的特别条款，增加禁止使用某些易引起过敏的芳香剂，明确提出玩具材料中的化学成分必须与欧盟关于危险物质分类、包装和标签法规（67/548/EEC、1999/45/EC以及条例No1272/2008）相一致。

4.警告标识

旧玩具指令要求玩具必须正确进行警告标识以减少使用中的风险。新指令对警告标识条款进行了补充，要求在产品上正确标识使用者的限制条件，“为安全使用，玩具需标识使用者限制警告语，即说明使用人员的年龄和体重上下限、使用人员的能力以及玩具是否需要在成人监督下使用”。

5.经济从业者的职责

新指令第2章对经济从业者的职责进行更加详细的规范，确保在各个供应链层面的业者遵行规定，以及增加玩具产品的可追溯性。

新指令还规定了进口商及销售商须承担制造商责任情况：如果进口商或经销商以其名称或商标把产品投放于市场，则他们被认为是制造商；如果进口商或销售商对产品做了可能影响产品安全的修改，则应承担与制造商相同的责任。

6.合格声明与合格评定

同旧指令相比，新指令新增了第3章“玩具的合格性”中第15条“EC合格声明”的内容，并在其附件III中规定了“EC合格声明”的基本内容。此外，新指令还增加了第4章“合格评定”。新指令指出“制造商应在玩具投放市场之前，对玩具在化学、物理、机械、电气、可燃性、卫生和放射性等方面的潜在危害进行分析，并对玩具在以上危害下的潜在危险性进行评估”。

综上所述，欧盟玩具联合行动计划的实施、新指令的出台特别是化学性能要求的更加严格，对于我国玩具产业的出口欧盟带来了巨大的冲击。面对欧盟玩具市场更高的要求，企业应从以下方面积极应对：加强对新指令相关要求的研究，充分了解新指令的变化；积极查找企业现有工艺和原料与新指令相冲突的地方；充分利用过渡期，不断提升企业的科研能力；加强企业管理，在生产过程中严格控制玩具的安全和环保指标；树立品牌意识，提高产品技术含量，同时生产附加值高的玩具产品。

Product Safety Enforcement Forum of Europe[R].Results ofthe Joint Action on Toys.2010.04.