公益性小额信贷发展:路在何方?

张伟

国内外公益性小额信贷的发展

小额信贷(microcredit)是20世纪70年代以来在亚非拉国家发展起来的针对低收入和贫困群体的信贷模式，目的是使贫困群体能够开展产生收入的生产项目，从而获得自我发展的能力。在过去的几十年里，小额信贷在全世界范围内引起广泛的关注。代表性的小额信贷机构如孟加拉的乡村银行、玻利维亚阳光银行、印尼人民银行和村信用组织、国际社区援助基金的村庄银行系统的业绩表明它们的资金不仅到达了贫困人口并且实现了很高的还贷率。

1998年，联合国53/197号决议将2005年确定为“国际小额信贷年”，时任联合国秘书长科菲·安南指出小额信贷年“将为国际社会提供绝好的机会，履行共同的承诺，促进金融多样性服务，帮助贫困人口改善生活。2005年全球小额信贷机构达3 133家，服务对象为1亿1 300万，其中有8 200万人在取得第一笔贷款的时候属于赤贫人口，而赤贫客户的84.2%，即6 900万是妇女。2006年，诺贝尔和平奖被授予孟加拉乡村银行和它的创始人Muhammad Yunus。现在小额信贷作为一种有效的扶贫和金融发展的手段已经被广泛接受。

我国第一个小额信贷项目是中国社会科学院农村发展研究所在1994年在河北易县开始的扶贫合作社项目，该项目借鉴孟加拉乡村银行模式，其目的是探索可以有效资助贫困群体的信贷模式，从那时起，我国先后开展了公益性小额信贷项目、政府运用扶贫贴息贷款开展的小额信贷项目，农村信用社小额信贷项目，小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社、邮政储蓄银行等开展的商业性小额信贷服务。目前，我国的公益性小额信贷组织形态包括等中国计划生育协会、全国妇联、全国总工会、残疾人联合会、中国扶贫基金会、中国妇女发展基金会等社会团体和基金会、政府部门的项目办公室、事业单位、公司、甚至非法人组织，运用的资金主要是外部捐助资金（主要是国际双边和多边组织以及国际非政府组织资助资金）或财政资金。迄今为止，我国开展的公益性小额信贷项目有300多个，其中扶贫合作社项目（现其总部已经注册为北京农发基金）、扶贫基金会的农户自立能力支持项目（中国扶贫基金会将小额信贷项目部转制成为中和农信项目管理有限公司）以及联合国开发计划署/中国国际经济技术交流中心开展的项目（多数项目的操作机构已经由地方政府的项目办转变为在当地民政部门注册的社团）被认为具有实现可持续发展的潜力。扶贫合作社推广到河南虞城、南召和陕西丹凤县等6个县；中国扶贫基金会先后在20几个贫困县实施了小额信贷项目，现在已经成长为我国最大的公益性小额信贷项目；联合国开发计划署/中国国际经济技术交流中心项目在我国16个省的48 个县(市)和天津市的6个区开展。

公益性小额信贷项目针对贫困地区的贫困家庭、特别是妇女。早期的项目大多采用了孟加拉乡村银行模式的小组贷款模式，由符合条件的3~7个借款人自愿组成联保小组，彼此担保还款，贷款额度较小，一般是500~3000元；贷款期限一般是一年，项目还提供诸如农业技能培训、商业和管理技能培训、市场信息、金融、法律和卫生知识教育等非金融服务，目的是提高借款人的自我发展能力。

公益性小额信贷项目的效果

公益性小额信贷项目都是以扶贫的名义创立，在选择项目发展区域时优先选择极度贫困人口和少数民族比较集中的偏远的中西部山区的国家级贫困县或者省级贫困县，保证项目的多数农户都是贫困户、特别是妇女。一些在城市地区开展的项目(如联合国开发署和商务部中国国际经济技术交流中心在天津和河南部分城市开展的项目)针对下岗职工、特别是下岗的妇女职工。中国人民银行、联合国开发署和商务部中国国际经济技术交流中心曾经在1999年和2002年期间对中国的小额信贷项目进行过一次大规模的调查，其中调查的公益性小额信贷机构(项目)共76家(个)，这些项目覆盖了26个省(自治区)的241个县的2495个行政村，累计借款户数量为394701人，截止到2008年末，公益性小额信贷项目的活跃客户大致为15万。相关研究证明，公益性小额信贷项目通过帮助借款人发展小型企业和外出务工等，改善了他们的生活和生产条件，增加了他们在教育和健康上的支出，并且提高了他们的自我满足感和经济、生活安全感。

公益性小额信贷发展面临的问题

经过近20年的发展，我国的公益性小额信贷还没有取得突破性的发展，没有在一个可持续发展的基础上向大规模的贫困群体提供服务，曾经的300多个项目现在只剩下100多个在继续运作。公益性小额信贷项目发展面临的问题主要有以下两个方面：

一是客观方面缺乏支持性的法律和政策框架。根据有关规定，在我国社团是不能从事金融业务的，因此公益性小额信贷项目实际上是不符合法律规定的，在已开展的项目中，只有社科院农发所的扶贫社项目、扶贫基金会的农户自立能力建设项目和联合国开发署/商务部中国国际经济技术交流中心的项目得到国务院和中国人民银行的允许从事小额信贷的试点，其余的项目多是因为其承担的扶贫使命而得到政府的容忍或者“默许”才开展业务的。由于缺乏清晰的法律地位，这些项目在很大程度上是“试验”或者“试点”性的。法律地位的缺失并不奇怪，因为这些试验性的项目并没有形成规模，数量有限，但是法律地位的缺失使得这些项目的发展前景很不明朗，难以获得可持续的资助资金。

在目前的环境中，公益性小额信贷组织资金主要依靠捐赠，缺乏融资渠道，它们不能提供储蓄服务和吸收存款，也不能从金融机构或者商业性投资机构获取资金，由于没有持续的资金注入，一些项目只能依靠十多年以前的捐赠资金运转，资金约束制约了其规模的扩张，根据政府方面的估计，目前，公益性小额信贷机构的贷款余额大约是1亿元左右，这仅仅是我国总贷款余额的0.002%。

考虑到小额信贷是向贫困人口提供的资金，政府对其采取了利率封顶的办法，目的是来保护借款客户的利益。目前，公益性小额信贷的年利率大约是8%~10%，由于其运作成本较高，大部分项目收取的利率不能补偿成本，不得不依靠外部补贴。

二是主观方面机构管理专业化程度低、项目可持续性差。除了扶贫合作社、农户自立能力支持项目和联合国开发计划署、中国国际经济技术交流中心等少数项目之外，大多公益性小额信贷组织没有建立起会计和财务管理系统、风险管理系统、信息管理系统和人力资源管理系统，甚至连操作流程都没有标准化。由于它们没有明确的法律地位和发展前景，很难招聘到具有专业化金融和管理知识的员工，很多员工只是临时工作，很多组织也没有针对员工的培训。

公益性小额信贷组织多是在民政部门注册的非营利性社会团体或民办非企业单位，都有一个主管单位，如当地政府、当地政府扶贫办、外援办、妇联，工会，同时还有资助机构，这些部门、机构组成等外部管理层。外部管理层出于风险和产权方面的考虑要对项目的运行进行监督和管理，同时，对人员和业务进行干预与控制。这种干预与控制增加了外部管理层和小额信贷组织的管理和运行成本，导致外部管理层和小额信贷机构权责不清和决策滞后。如果外部管理层仅仅发挥监督和支持的作用，现有的小额信贷组织内部的治理结构和人员素质又很难承担全部决策的重任。

由于法律、政策、资金、管理等方面的限制，加之公益性小额信贷大多规模较小、在非常贫困的地区运行、操作成本高等原因，公益性小额信贷项目的可持续性较差，而国际援助项目的可持续性相对而言更低，因为这些试点项目完全依靠外部的少量资金、人员不稳定、操作费用高、管理专业化程度低，规模往往局限于在一个县，在一个3~5年的项目试点期运作，基本上不能实现可持续性，项目结束后很难继续维持。

尽管中国的公益性小额信贷项目的贫困覆盖度和可持续性有待提高，但是它们对中国的扶贫失业作出了贡献，因此，有其存在的必要性和合理性。但是，为实现其可持续发展，必须解决一系列制约问题。

首先，公益性小额信贷以“扶助贫困群体”、“实现社会公平”为宗旨，具有公共产品的性质，政府应当建立和完善有关公益性小额信贷组织特殊的法律和法规框架，为其发展创造良好的环境。如通过允许公益性小额信贷组织吸收国内外商业性资金，解决其资金约束问题，而且可以让其在实现财务可持续性的同时向客户提供更为优惠的利率。

其次，目前规模较小的、分散的非政府小额信贷组织可以考虑合并成为几个规模较大的、统一的国家级、地区级组织。组织内要建立完善的治理结构，加强总部对基层分支机构的管理，同时建立和完善会计和财务管理系统、风险管理系统、信息管理系统和人力资源管理系统。要对员工展开系统的培训，让他们掌握标准的业务操作流程。实现了可持续性的大的小额信贷组织应该利用国家鼓励各种社会资本参与建立新型金融组织的改革机会，从项目型向机构型转变，如像扶贫基金会一样，在社区层面设立小额信贷非企业法人，专门操作小额信贷，采用商业化可持续的运作模式促进社会发展。同时，应当坚持向贫困群体提供金融服务的使命、坚持非营利公益性的可持续发展道路。国家应该考虑让公益性小额信贷组织参股村镇银行、贷款公司和农民资金互助社等新型农村金融机构（目前国家只允许金融机构、非金融企业法人或自然人参与）。

最后，资金支持仅仅是扶贫的一种方法，扶贫贷款的有效性高度依赖与其它的扶贫战略和环境因素。政府应将开发式扶贫转化为以社会发展为中心的缓贫，加大对社会基础设施建设，社会保险体系、医疗保险体系以及教育等的财政支持，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，要帮助贫困户从当地实际出发，发展适应市场需求的种养殖业以及小工商业，要加强对其信息服务、技术和技能培训、销售服务，提高其有效使用资金和还贷的能力。（作者系北京工商大学经济学院金融教研室副主任，北京市民政局社会组织建设与管理工作专家委员会专家。）

责任编辑/戴军