国家助学贷款：高校风险解构及其后果阐释

罗艳洪

一、引 言

实行助学贷款的历史由来已久，早在20世纪初，就有西方国家实行了这项政策。几乎与此同时，学者们就开始了对助学贷款的研究。助学贷款建立在成本分担理论和教育机会均等理论基础之上，前者认为高等教育成本应该由多方负担，包括政府、学生、家长、高校和捐赠人等，他们可以用过去的收入（如存款）、现在的收入和未来的收入来分担成本。学生贷款是让学生用通过接受高等教育而提高的未来预期收入来分担部分高等教育成本。后者认为人人都具有相等的机会接受符合其能力发展的教育，教育机会均等是高等教育政策追求的核心价值，学生贷款政策是既公平又有效率的高校学生资助形式，是实现教育机会公平的有效手段。1986年，我国开始了助学贷款的探索，1999年正式拉开了国家助学贷款的序幕。先后经历了准备、试点、推广、发展和完善阶段。高校的作用也由过去的协助银行作用进一步上升为强化协助作用。拖欠现象是国家助学贷款风险最直接的表现。但从文献和资料来看，研究者主要是从银行和政府的角度来讨论这一问题，并强调树立学生诚信意识和建立失信惩罚机制的重要性。而对高校在国家助学贷款中所扮演的角色、面临的风险以及这风险造成的后果却受到忽视或是论述极少。

二、高校国家助学贷款风险解构

1.制度缺陷与政策风险

世界高等教育财政专家Johnstone教授认为，助学贷款的主要问题是风险问题，即违约风险。Ziderman等则认为，设立担保人是保证学生贷款回收的有效办法之一，政府应该避免完全担保，商业银行也应该分担一部分风险。可是从我国助学贷款的政策来看，高校要对国家助学贷款承担相当大的隐性担保责任。2004年6月教育部、财政部、人民银行、银监会发布的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》规定，按照“风险分担”的原则提取国家助学贷款风险补偿专项资金。按当年实际发放的国家助学贷款金额的一定比例对经办银行给予补偿，风险补偿专项资金按照行政隶属关系，由财政和高校各承担50%，由国家助学贷款管理中心负责管理，专款专用。各普通高校应承担的风险补偿专项资金，由财政部门在每年向普通高校返还按“收支两条线”管理的学费收入时，直接拨给同级教育主管部门。已有毕业学生进入还款期的高校，其所承担的风险补偿专项资金与上一学年度本校学生的金额违约率挂钩，由国家助学贷款管理中心负责考核确定。这表明，高校所需要提留风险补偿金的比例是与其贷款贫困生的还贷能力高度相关的。若学生的还贷能力差，则高校所需提留的风险补偿金比例就高,所需承担的风险也就相应的大，反之，则越小。在学生违约不还或无法还贷时，这部分提留的风险补偿金则属于银行所有，在这种情况下，高校将产生直接的经济损失。

2.社会压力与声誉风险

如果一所学校的贷款学生拖欠率过高，银行出于对资金安全性的考虑就会逐渐减少或最终取消对于拖欠率高的高校的国家助学贷款，或有可能将其列入“黑名单”。该黑名单被公布后，无疑会影响到该校的社会声誉。曾有媒体报道，列入全国商业银行停贷“黑名单”的高校达到100多所，约占全国高校总数的10%。同时，按照国家助学贷款政策的有关规定，对助学贷款违约的学生，其姓名及其所在学校名字将会在社会公开媒体上曝光。如江苏省教育部门就出台了助学贷款违约通报制度。对在校生连续15个月以上不按期支付利息（或本金），借款人毕业后不及时向贷款银行通报工作单位、联系地址及其变动信息，且不按期还款逾期15个月以上的，将在省级以上新闻媒体和网站上以学校为单位予以通报。因此，高校将会因贷款学生的违约行为产生不可估量的声誉损失。而目前，高校是否具有各项资助项目资格既是社会公众评判高校实力的重要指标之一，又是学生择校的依据之一。很难想象，一所学生还贷能力和还贷意识都差的学校能获得社会对其办学能力的肯定以及获得优质生源。

3.成本劣势与管理风险

除211和985高校情况较好些外，办学资金一直是阻碍中国大多数高校发展的软肋。但在目前的实践中，高校的学贷中心负责受理借款申请、签订合同、发放贷款、催收本息，国家助学贷款的拖欠使得高校必须花费较高的代价来催收欠款，无疑将造成高校在成本上的增加，导致管理风险。国家助学贷款是面向每个具体的贫困学生发放的个人消费信贷，因此具有笔数多、单笔额度小、涉及人数多的特点。在实施过程中，对每笔贷款的审核、调查、催收等各项手续一道都不能少，因而该业务的管理成本本身就很高。更重要的是，助学贷款所针对的人群是在校大学生，而大学生毕业以后的流动性非常大，“跳槽”频繁，不利于高校对国家助学贷款的贷后管理，包括掌握毕业后的具体情况，及时与贷款本人联系，并及时在贷款管理(贷后监控机制)上做出反映等等。这种情况将会加剧贷款催收的难度，加剧高校的管理风险。而且高校为此建立的各级专业管理机构，为贷款学生建立的信用档案、管理信息系统，以及相应的管理办法和具体操作手段也需要不断完善，这都需要高校投入大量的人力、物力。

4.融资捆绑与关系风险

银行为了能使高校更好地配合其在国家助学贷款业务上的操作，寻求所谓的银行与学校之间的“共赢”，往往会向国家助学贷款的借款学校提出一定的捆绑条件。例如：以助学贷款违约率高低作为向高校提供教学设备改造贷款、基本建设贷款的依据。但是从目前的风险补偿基金实践操作来看，其上限是根据历年的不良贷款比例确定的（名义上采用招标的方式，最高不得超过15%）。补偿是一种事前行为，而那时真正的贷款风险尚未发生，因为受到国家宏观经济状况、毕业生就业形势、学生经济条件和家庭状况等各方面的影响，无法准确预测学生毕业后的还款状况，违约率是不确定的，导致银行实际得到的补偿与由于学生违约造成的损失不一致。并且，如果实际违约率不断上升，超过上限，又会引起银行的“惜贷”问题，银行与学校合作关系破裂。因此，如果某高校毕业生贷款的拖欠率过高，以至于超过银行的承受能力时，就极有可能破坏银行和高校之间的“共赢”关系，形成利益上的分歧。随之将有可能连带地产生银行和高校之间其他业务往来上的困难与障碍，给双方都带来损失。

三、高校国家助学贷款风险后果阐释

1.国家助学贷款政策的失灵

学生贷款由于其天然属性使其成为一项高风险的贷款业务。而目前我国助学贷款政策中规定了高校承担的风险补偿专项资金，并且所承担的风险补偿专项资金与上一学年度本校学生的金额违约率挂钩，但这种风险分担机制有些欠合理。这种不合理将导致一种严重后果，即国家助学贷款政策的失灵。所谓国家助学贷款的政策失灵，是指在国家助学贷款的政策变革进程中，由于多方利益博弈使制度安排的预期与效果之间存在明显的偏差，致使国家助学贷款政策实施的结果偏离制度的预期。高校的职能主要是教学与科研及其管理，如果由高校来追讨学生欠款并承担风险，这无疑让高校处于一种多任务代理的情境之中，则任务履行的效果是可想而知的。助学贷款体现的是承办银行和贫困学生的借贷关系，高校只起中介或协助作用，在学生毕业以后，工作流动性大，高校也没有能力来监督学生归还贷款。所以，一方面，学校为贫困生争取贷款越多，学生毕业后，学校追踪管理的难度就更大，高校又恰恰不具备银行管理贷款的技术和人员，如果这些学生违约，学校所负担的风险补偿金就越多；另一方面，家庭经济条件差、所学专业前景和个人回报不佳的借款学生拖欠的可能性越大尤其是最初几年，预期的违约率越高，学校潜在负担的补偿金就越多。高校分担了部分风险，实际上是成了借款学生违约时的连带责任人。而学校也是风险中性的，高校会从自身的利益出发，尽可能地少争取助学贷款，或者倾向于未来回报率较高或根本不是贫困生的学生，以减少自身的经济损失，那最终不利的将是最需要贷款的贫困生。从经济学的角度来说，也就造成了信息不对称引起的逆选择问题。由政府与学校承担违约风险，也会使银行根本不积极主动回收贷款。这样，反过来又会促使违约率提高，从而引起所谓的道德风险问题。

一言以蔽之，以规范国家、学校、银行和学生等社会公众之间的经济利益关系为主要功能的国家助学贷款政策如果因风险分担机制设计的不合理，将会使以教育成本分担和教育机会均等为目的的助学贷款政策失灵，其功能也会失调。

2.高校发展机会的丧失

国家助学货款是在政府命令下实施的商业银行贷款项目，属于政策性贷款。高校承担着“不让一个贫困学生因贫困而失学”的政策目标，政府对高校的国家助学贷款工作制定有考核目标，对不能完成任务的高校会采取政策惩罚措施。如前文所述，风险中性的高校会出现逆向选择问题，选择那些违约风险低的非贫困生作为国家助学贷款的对象，这样就违背了政策目标。惩罚并非空穴来风，2005年8月国家教育部对推行国家助学贷款工作不力的天津、新疆等地的部分高校采取了停止审批硕、博士培养点的惩罚措施，这无疑会严重影响这些学校的进一步发展壮大。

假定高校获得的国家支持（r）取决于要素投入（包括各种硬软件的投入）和高校执行国家助学贷款政策的努力程度，并将最理想状态时的国家支持、要素投入和高校执行国家助学贷款政策努力程度分别设为 r1，x1和 y1，则有

如果高校保持既定的发展目标不变，x1和y1也保持不变，则r1亦不变。此时，高校发展机会没有任何损失。

随着国家助学贷款政策的执行，高校发现要承担相当部分违约风险，在自利目的和成本劣势的双重约束下，高校作出了逆向选择。在这种情况下，高校执行国家助学贷款政策努力程度就下降。假定学生助学贷款违约率z影响高校执行助学贷款政策的努力程度，则可将违约率对高校努力程度的作用定义为y0，且y0=g（z），此时高校获得的国家支持定义为 r0，则有

随着学生贷款违约率作用的体现及在此基础上高校努力程度的下降，高校获得的国家支持因此形成了一个减量△r，且△r=r1-r0。△r就是高校在执行国家助学贷款政策过程中的发展机会的损失。假定在这个过程中x1不变，即对△r未产生影响，则实现r1向r0转换的因素就是y的改变。即y这一因素由y1变为y0，表明高校执行国家助学贷款政策努力程度的减少。由于y0=g（z），因此，△r实际上就是学生违约率及高校承担这种违约风险作用的结果，也就是高校发展机会的丧失。

四、启示与建议

我国实行国家助学贷款政策至今已有十年，虽然受益学生不断增加，但违约率却没有明显改善。究其原因，我们认为国家助学贷款政策性属性与商业化经营之间的矛盾、违约风险分担机制设计的不合理是国家助学贷款进展缓慢的根本原因。

学生贷款的回收是国家助学贷款研究的重点之一。在由谁来回收更加有效的问题上，学者们提出了各种解决方案。如，由政府机构（社会保险部门或税务机关）收回，持这种观点的代表人物有英国经济学家Barr和澳大利亚教育政策专家Chapman等，他们积极主张学生贷款应由社会保险机构回收；此外还有人提出由贷出机构（商业银行）或专门的私人回收机构来回收的方案。我们认为国家助学贷款是与高等教育大众化的步伐、教育机会均等的民主化思想和高等教育财政的改革相匹配的，是一项政策性金融业务。根据公共物品理论，国家助学贷款的最有效提供者当然是政府，即可以由政策性金融机构来承担该项业务。此时，国家应承担全部的贷款风险，即设计政府担保模式，来分散商业银行风险。美国、加拿大等国就是由政府为学生贷款提供担保，还为学生提供利率补贴和为银行提供管理成本补贴。美国为联邦家庭教育贷款项目提供担保的机构是非盈利组织或者联邦政府的机构，它们连接了学生、家长、高校和贷款人，使那些有学习能力和意愿的人有条件接受高等教育。通过担保机构的努力，美国联邦家庭教育贷款的拖欠率从1992年的15.0%下降到2005年的4.6%。从而铺就了美国人追求高等教育之路。

虽然国家助学贷款具有政策属性，但本质上仍是金融产品。可是我国目前的国家助学贷款形式单一，远没有欧美国家发达，因此我国的国家助学贷款存在着巨大的金融创新空间。美国的国家助学贷款形式多样，如斯泰福贷款（Stafford Loan）、本科生家长贷款（PLUS）、帕金斯贷款（FPL）、联邦整合贷款（FCL）等，与这些助学贷款品种相适应的运作方式也有多种。我国的国家助学贷款可以借鉴学习西方成熟的作法，设计多样的助学贷款产品，配之以不同的运作方式供学生选择。例如设计由教育部运作的贷款产品，国家教育部把贷款本金拨给高校，符合资格的学生从高校申请贷款，借款学生毕业后向国家教育部还贷；由金融机构运作的贷款产品，贷款的本金由商业金融机构提供，并由它们负责发放与回收；由高校运作的贷款产品，中央或地方政府提供贷款本金，并把本金拨给高校，由高校发放和回收。

在国家助学贷款中，高校的作用应该主要是教育学生诚实守信，而不能代理有违其职能发挥的多重任务，这也符合专业分工化提升效率的要求。

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