浅谈水政监察机关的自由裁量权

□ 张 斌 周广卿

水政监察机关的自由裁量权是指水政监察机关在法律、法规规定的原则和范围内对水事违法案件可以有选择余地的、自行酌情做出处置的权力。通俗地讲，水政监察机关的自由裁量权就是水政监察机关在处理水事违法案件中所享有的“弹性”。水政监察机关享有自由裁量权，一方面可以体现执法的公正性；另一方面可以维护行政相对人的合法权益，使执法工作更加自主与高效。但是，自由裁量权不是无限的，它应是一种在合理范围内遵循一定原则，并在一定监督下行使的行政执法权力。这种权力的行使旨在保障对水事违法案件处置的得当性与公正性。那么，水政监察机关如何避免错用、滥用自由裁量权，让自由裁量权在水事违法案件中发挥出应有的作用呢？笔者结合执法实践，在此浅谈一下看法。

一、水政监察机关自由裁量权存在的原因

（一）水法律法规适用的普遍性与个案的个别性之间的矛盾

水事违法案件根据违法内容大致可分为水资源类、水土保持类、水利工程类等几大类，各类案件有其自身的特点，而且南方与北方的水事违法案件又有很大差别，加之各类水事违法案件的起因、违法方式等千差万别。所以，尽管针对各类水事违法案件有相应的法律法规，但是无论这些法律法规规定的多么详细周全，也不可能事无巨细地涵盖社会生活的一切情况，因此各类法律法规只能规定一定的“合理范围”，而无法条分缕析地对每种具体情况做全面无遗的规定，这样，水政监察执法人员在具体执法时就有了自由裁量的空间。

（二）法律法规的滞后性与社会发展之间的矛盾

应当承认大部分法律法规在制定之时都有一定的前瞻性，但社会的发展日新月异，法律法规的修改、完善有时很难跟上社会发展的脚步。例如，《中华人民共和国水土保持法》是1991年颁布实施的，距今已有近20年的时间，在这20年中社会发展迅速，水土保持类违法案件无论从违法方式上、违法手段上、还是违法情节及后果上都发生了很大变化，若机械地依据91版的《水土保持法》进行处罚往往很难达到教育惩戒的目的。

（三）法律法规中没有明确界说

这种情况主要体现在三个方面:

1.法律法规规定了具体的范围和方式, 由水行政主管机关根据具体情况采取选择。例如《水法》第六十五条第一款规定:“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。 ”这样的规定使执法人员在实际执法过程中有了很大的处罚空间：在河道管理范围内建设什么样的妨碍行洪的建筑物、构筑物处以一万元罚款；什么样的处以十万元罚款，标准是什么？所以，此类法律规范虽规定了明确的范围和方式,但实际上在执法过程中却赋予了执法者自由裁量权, 罚一万元与罚十万元均属于法定范围之内,幅度之大使执法者可根据具体情况做出较大选择。

2.法律法规只规定了机械抽象的标准而没有明确规定幅度与方式, 水行政主管机关根据实际情况和对法律的合理解释采取具体的措施。例如，有些与水事违法活动有关的条例规定: 违反本条例时可给予罚款。此类规范只规定了处罚标准——“罚款”。但对罚款数额、范围未加明确,比起前者,执法的自由裁量权则更为宽泛。

3.法律法规没有规定限制条件的情况下, 执法者在不违反法律、法规的前提下可以适当选择处罚的种类及幅度。例如有些条例规定: 违反本条例可以给予处罚。而对于处罚的种类和幅度尺度则完全没有明确的规定,这无疑给了水政监察执法人员很大的自由裁量权，但是这种情况很少。

二、自由裁量权的行使在水政监察工作中可能产生的问题

水政监察机关基于法律法规的规定拥有一定的自由裁量权，适当使用自由裁量权，可以使执法更加人性化，若自由裁量权使用不当，则可能产生如下负面作用。

（一）行政处罚中显失公平

行政处罚的具体行为者是执法人员。一方面，由于执法人员自身素质参差不齐导致其对法律法规的理解有一定的差异，使执法人员在执法过程中可能做出不适当的行政处罚；另一方面，因为个人利益、人情关系、个人情绪等方面的复杂因素，使执法人员在行使自由裁量权时，可能出现畸轻畸重的现象，造成行政自由裁量权的滥用，使行政处罚显失公平。

（二）同类案件处理结果不同

在办理具体的水事违法案件中，水政监察执法人员往往因为相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素的差异，对类似的违法案件作出不一致的处罚，导致自由裁量权运用不当。

（三）执法惯性造成裁量怠惰

与“类似案件处理结果不同”恰恰相反，裁量怠惰所指的是水政监察执法人员的执法惯性，在不考虑不同案件具体违法行为存在差异性的情况下，一律适用相同的处罚，甚至一些水政监察执法人员在处理卷宗时都会采取复制的方法，只是修改其中的少量部分，这样会导致个案中的细节被忽略，相对人的合法权益被侵害。

三、自由裁量权在水政监察工作中如何有效控制

权力必须受到制约, 这是法治原则的基本要求。虽然行政自由裁量权可以使行政机关根据具体情况作出合适的决定, 但也容易导致权力的滥用及腐败的滋生。不恰当的行使自由裁量权，不仅不能公正办案，同时也是对国家所赋予权力的一种亵渎。那么，水政监察执法人员的自由裁量权在工作实践中如何有效控制呢？笔者认为应从两个方面入手，即执法人员应遵循一定的行使原则与相对人行使一定的权利相结合。

（一）执法人员应遵循的行使原则

一个理性的水政监察执法人员在行使自由裁量权时要考虑以下几个因素：是否符合法律的规定；是否基于合法的理由；是否程序合法；是否符合常理等等。据此，我们认为水政监察执法人员在行使自由裁量权时应遵循以下原则：

1.合法原则。合法原则就是对水事违法行为的自由裁量只能在有关法律、法规规定的范围内行使。首先要程序合法，处理水事违法案件，我们不能先执行，后决定；其次，事实认定要合法，这样才能保证适用法律、法规的合法性。

2.合理原则。合理原则就是指行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。

3.服务原则。作为水政监察执法人员，一定要牢记自己手中掌握的权力是国家赋予的，是用来服务于人民的，而不是用来搞特殊化或是牟利的，更不是用来为所欲为的。所以，水政监察执法人员一定要明确执法的服务功能，只有这样才能合理行使自由裁量权。

（二）相对人要拥有一定的权利，制约水政监察机关的自由裁量权

1.要求水政监察机关说明裁量的理由。水政监察机关应主动向违法相对人说明裁量的理由，如果没有主动说明，相对人有要求水政监察机关说明的权利。一般情况下，水政监察执法人员都能做到告知相对人所拥有的申辩、听证等权利，但对于处罚则只告知相对人相关的法律条款，而很少解释具体的裁量标准，这样的处罚不仅缺少了透明度，而且也易导致随意自由裁量现象出现。

2.要求水政监察机关办理水事违法案件行使自由裁量权的过程公开。行使自由裁量权的过程应向当事人和社会公众公开,目的在于增加透明度, 加强公众监督,体现民主。这样，水政监察机关行使自由裁量权可能产生的错用、滥用问题将得到有效的遏制。

四、对水政监察机关如何正确行使自由裁量权的几点建议

（一）加强水政执法队伍建设，提高执法水平

执法者的执法水平与能力会影响自由裁量权的公正行使，所以提高素质，加强执法队伍建设是正确行使自由裁量权的关键因素。具体应从以下几方面展开。

1.加强业务知识学习，准确运用法律法规

学习法律法规，不仅要熟知与各类水事违法案件相关的法条，做到融会贯通，而且要能用所学指导实践，在实践中准确运用，这样就会避免因机械应用法条而产生的自由裁量权使用不当现象的发生。

2.树立正确权力观，保证执法公正客观

水政监察执法人员行使的一切权力都是国家赋予的，行使的目的最终是要为人民服务，所以水政监察执法人员应树立正确的权力观，不能不作为同时更不能乱作为、滥作为，要树立执法为民的思想，利用手中所掌握的权力服务于民、造福于民。只有树立了正确的权力观，才能保证执法公道。

（二）健全执法监督体系

1.执法监督规范化、程序化

水政监察机关要做到执法监督规范化、程序化，应从以下几方面入手：

（1）对适用法律法规及执法行为的监督。通过实行案件回访制度，对所办的案件进行跟踪调查，听取相对人对执法人员的行为、程序、作风等方面的意见和建议，监督执法人员是否错用、滥用自由裁量权。

（2）对卷宗质量的监督。通过定期或不定期对卷宗进行监督检查，发现问题，纠正问题，从而规范自由裁量权的行使。

2.日常监督与重点监督结合

哈尔滨市水政监察局对每一起水事违法案件从立案到结案每一程序都要经过相关处室及主管领导的严格审批，这就是一种日常监督或常态监督；而对重大违法案件实行集体讨论决定制，这其实是一种重点监督。只有做到日常监督与重点监督相结合才能有效的遏制自由裁量权的随意行使，使执法更加公正。

3.重大水事违法案件采取听证方式

听证是重大水事违法案件当事人所拥有的一项权利，同时也是对自由裁量权的一种有效监督，通过听证使案件的处理更加透明，更加民主，也更加公正。

（三）应用制度规范自由裁量权

1.集体讨论制度

对重大疑难案件的处理应组织调查部门、法制部门和水政监察机关负责人集体讨论，不允许执法人员、个别领导自行决定，这样可以避免自由裁量的随意性和片面性，保证了执法的透明、公正。

2.回避制度

当执法人员在执法中行使自由裁量权时，如相对人与执法人员有利害关系，则不能参与该案件的处理，应当回避。回避制度既能保障处罚结果的公正，又能保障处罚程序的公正。

3.告知并说明理由制度

要求水政监察机关对相对人水事违法行为作出裁决前，应当告知其行政处罚决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。该项制度可以防止水政监察机关不当处罚决定的发生，从某种程度上制止裁量权的不当使用。

4.听取意见制度

一方面，经常通过各种平台倾听各界反馈的意见与建议，以此来检查自身存在的问题，及早发现，及早改正。另一方面，在处罚执行之前，要听取相对人的意见，做到人性化执法，保证自由裁量的准确性及合理性。

总之，赋予水政监察机关自由裁量权，有利于提高行政效率。但是，如果不能正确运用自由裁量权，则会影响案件查办的质量，损害相对人的合法权益，同时对行政机关的公信力造成不良影响。所以，水政监察机关的执法人员应树立正确的执法观念与权力观，努力提高自身的执法水平与职业道德修养。在执法过程中适当、恰当地运用自由裁量权，公正、客观、合理地处理每一起水事违法案件，做一名合格的、能够秉公执法的水政监察执法人员，为社会建设服好务，当好水资源可持续发展的卫士。