我国廉租房建设发展路径探讨——基于香港公屋制度的启示

章征涛，矫鸿博

(1.重庆大学建筑城规学院，重庆 400045;2.广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510641)

从香港的发展历程上看，香港经历过人口的大量涌入，高速城市化阶段，城市住房相当紧迫拥挤，住房供求矛盾严重的问题。从20世纪50年代开始，香港政府就开始实施公屋建设计划，到目前为止，已经基本解决居民的住房问题。而我国内地当前正经历着中低收入家庭住房困难的问题，这与香港的住房发展的历程具有一定的可类比性。其中提到的香港公屋是由政府大量建造，再以低价租给住房困难的市民，这与内地的廉租房具有一定的相同之处，其目的都是在构建面向弱势群体城市住房的一种保障手段。本文旨在分析香港公屋建设的经验，以此为健全我国内地廉租房建设提供借鉴。

1 香港公屋制度经验

香港公屋制度经过50年的发展取得了巨大的成功，在香港的房地产市场中，私人住宅市场和公共住房市场两者相互发展，成为支撑香港经济发展、社会稳定的主要力量。香港公共住房每年提供的住宅数量保持在6万单位以上，成功地解决了香港200多万人的住房问题［9］，因此，香港公共住房制度被认为是解决城市住房矛盾的成功案例。

1.1 逐渐完善的公共住房建设计划

上世纪50年代是香港公共住房发展的雏形阶段。战乱致使许多人到香港定居以及使超过五万居民一夜间失去家园的九龙石硖尾木屋区大火，导致当时香港的住房矛盾非常突出。于是政府斥资兴建多层徙置大厦，以及成立半独立的香港屋宇建设委员会，兴建廉租屋，提供设备齐全的居所给中低收入家庭，以此系统地展开徙置计划。20世纪60年代推出《管制宜居住所居民，徙置及政府廉租屋宇政策之检讨》白皮书，推出临时房屋计划，以加快公屋的建设进度。20世纪70年代香港政府全面推行公屋建设，1972年推行“十年建屋计划”，以及政府重组原有的公营房屋组织，成立新的香港房屋委员会(房委会)。徙置事务处和市政事务署属下的屋宇建设处合并成为房屋署，作为房委会的执行机构。其后开始实施“居者有其屋计划”。20世纪80年代后，香港政府推出了长远的房屋政策，改变以往的公屋思想，强调房屋的供应以私人楼宇为主导，以此来规划公屋政策。20世纪90年代后香港政府开始“租者置其屋计划”。最近，政府的房屋政策又重新定位，已退出作为发展商的角色，停止兴建和停止出售资助公营房屋，将干预市场的程度减至最低［7］。

1.2 职能明确的公共住房机构——房委会

1.2.1 房委会的地位和角色

香港公共住房制度能够成功的一个重要因素就是管理机构的专业性。20世纪50年代，成立了半独立的香港屋宇建设委员会，兴建廉租房，其后根据香港《房屋条例》成立了香港房屋委员会(房委会)，将屋宇委员会合并为房屋署。房委会属于法定机构，负责推行香港的公共住房计划，策划和兴建公共住房，把公共房屋出租或出售给低收入家庭，主要负责提供公共住房，向私营机构采购服务，评核各类公共住房资助计划的资格准则以及提供房屋贷款和津贴等。

1.2.2 房委会的组织架构

房委会下设六个常务小组委员会及多个附属小组委员会和专责小组委员会，负责制定及实施不同范畴的政策，以及监督推行情况(如图1)。房委会主席由运输及房屋局局长兼任，房屋署署长则为房委会副主席。房屋署是房委会的执行机关。除主席及副主席外，房委会成员还包括2名官方及26名非官方委员，全部由行政长官委任。所有非官方委员都是以个人身份接受委任［9］。房委会的成员属于社会各个阶层，具有广泛的公众参与性，所制定的公共住房政策更贴近大众。

1.3 强有力的政府土地划拨和财政支持

图1 香港房委会组织构架

在香港公屋建设的开始，强有力的政府土地划拨和财政支持，成为香港公屋发展的关键。首先，在香港，由于土地的有偿使用，出让土地的收入占香港政府财政收入相当大的一部分收入。但是对公屋建设用地，政府则对公共住房建设用地放弃有偿出让的财政收入，以远低于市价的形式甚至免费拨给房委会，由房委会建设公屋提供给低收入者，以降低住房的建设成本。

其次，以优惠条件拨出资金对其提供支持。根据房委会与香港政府在1988年达成的财政安排和1994年达成的补充协议，政府对房委会在1988年之前投资的135亿港元转成无息永久资本。政府于1988年至1993年期间注资的100亿港元，转换为有息借贷资本，房委会分14年以5%年息逐季向政府偿还上述的借贷资本［2］。除政府的资金支持，房委会拥有对公房附属楼宇的出租权利，公屋的附属商业以及配套停车等设施的租金，为房委会提供稳定的资金来源。再者，香港的“居者有其屋”计划允许私人资金在满足房委会的条件下进行投资。通过以上方式，使房委会拥有足够的经济实力来应对廉租房建设的资金投资，从而更多的解决低收入者住房问题。

1.4 多层次住房供应模式

除了现行公共住房制度，香港政府还采取其他的不同的住房模式。1978年香港政府实施“居者有其屋”计划，前期由房委会承担兴建和出售，1979年后在房委会的领导下，引入私人机构建设公屋，作为辅助性质，在政府制定的规格及固定价格下以投标的方式决定，以加快“居者有其屋计划”的发展。其目的是以较低的价格出售给租用公屋的住户、临时房屋取得住户和平民区的住户。“居屋”楼宇不是牟利，以成本价出售，比私人商业楼宇市价便宜1/3［1］。之后又于1997年开始实施“租者置其屋计划”，鼓励公屋的住户以较低的价格购买所承租的住房，以缓解政府每年在公屋养护、维修和管理所需的大量资金。香港政府还实施了其他的住房模式，“首次置业贷款计划”、“夹心层”计划，“长者租金津贴”计划等等。这些住房模式都是针对特定的人群所设定的，取得了非常好的效果，在一定程度上保障了香港低收入者的住房问题。

2 廉租房建设发展路径探讨

2.1 近远期建设目标

从香港地区的公屋建设过程看，公屋建设在不同的阶段确定不同计划和建设目标。我国内地当前的廉租房建设还没有确定一个近远期具体的建设计划，廉租房建设也没有一个总量上的控制。因此，首先需要确定远期建设规划，从规划层面上加强对今后住宅需求量的科学预测，并据此制定住宅建设的长期规划，争取廉租房建设能在国民生产总值中占一个适当的、稳定的比例。其次，编制近期规划上，首先需要确定近期廉租房规划建设年度计划，明确近期廉租房的建设总量，以及每年的廉租房的建设目标，以保证廉租房建设能有稳定发展。

2.2 完善的规划管理机构

完善的公共住房的管理职能部门以及其完善的组织管理模式已成为香港公屋建设成功的主要经验。当前我国内地关于廉租房的规划管理还没有形成一个体系，没有一个职能明确的机构来解决低收入者的住房问题。因此，借鉴类似香港的房委会的住房管理模式，建立健全专业的管理机构能够保证廉租房的顺利进行。首先，通过在政府规建部门中设立法定的廉租房规划管理委员会，推广廉租房的建设计划。其次，规建管理部门还需对廉租房的选址，房屋建设，房屋租契等相关方面进行专业性管理，并对租契廉租房申请者的身份进行审核与监督等负责。

2.3 城市总体规划上的土地划拨和政府资金保障

借鉴香港公屋建设的运作模式，廉租房建设需要我国政府土地和财政上的保障。在土地利用上，政府规建部门制定城市总体规划，对用地规模的研究中，也应预测中低收入者的住宅用地规模，以及由此划拨出中低收入者的住宅用地，拨给廉租房规建管理机构，用于廉租房建设。其次需要政府划拨专项廉租房资金，由规建管理机构负责廉租房前期资金的运作和廉租房的建设。再次，强调住房建设规划与城市规划的协调，主要体现在与城市总体规划、近期建设规划的协调。将住房建设规划中确定住房建设目标、廉租住房的建设指标等内容作为城市总体规划中对应住房用地空间布局的重要依据，作为城市总体规划编制过程中的要素条件，将其中廉租住房用地在总体规划层面有明确的空间落实。

2.4 完善的住房建设模式保障

图2为香港近10年的住房建设量。类似香港多层次的住房建设体系，我国内地的住房矛盾解决方式不应只局限在廉租房建设方面，而应建立起一整套完善的住房体系，一是在全社会的住房总量上进行控制，从而满足人们的住房的总需求量。但还应明确，以廉租房建设为解决的主要手段，允许私人开发商参与到廉租房建设上，摒弃开发商垄断的住宅建设和 消费体制;二是探索建立各种形式的建房机构，鼓励居民集资建房的适当组织形式;三是允许廉租房的住户以较低的价格购买所承租的住房，能有效缓解政府对廉租房后期的维护和修缮费用，以此节约资金，为更多的中低收入者解决住房问题。

图2 1990－2000年房委会的建屋量

3 结束语

廉租房制度是解决住房矛盾的一种重要的保障措施。将这种政策落实到实处，为社会的中低收入者的利益考虑，需要各职能部门的积极参与和配合，全面地、整体地考虑和把握。香港地区经过了几十年的发展才形成较为完善的公共住房制度，并且香港的特殊的历史和地理条件，致使其发展模式又有别于我国内地的发展。因此，我国内地的廉租房制度需在吸取其公共住房制度的先进经验上，因地制宜地发展自己的廉租房模式，更好地保障中低收入者的住房问题。

［1］米国钧.香港的公屋建设［J］.城市规划，1987(6)

［2］李园.上海廉租房制度研究［D］.上海:华东师范大学，2006

［3］赵燕菁.廉租房的“借富济贫”路径［J］.瞭望新闻周刊，2005(8)

［4］王军.居者有其屋:新加坡住宅建设奇迹［J］.中华建设，2005(6)

［5］王坤，王泽森.香港公共房屋制度的成功经验及其启示［J］.城市发展研究，2006(1)

［6］彭信芳，张琼.完善我国城镇廉租房制度的模式构造［J］.时代经贸，2007(6)

［7］王淑娟.香港的住房发展之最新房屋策略［J］.中国房地产，2004(1)

［8］翟宇岚.香港廉租房制度的启示［J］.哈尔滨商业大学学报，2008(4)

［9］香港房屋委员会及房屋署 www.housingauthority.gov.hk/b5/welcome［N/OL］