新生代农民工：值得关注的社会特殊群体

文｜天津社会科学院城市经济研究所 陈柳钦

通过以项目支持的投入方式，经过严格论证，对那些适合在农村发展、符合循环经济和跨越式发展的项目，予以资金支持，鼓励那些有志在农村从事新农村建设和现代农业生产的新生代农民工回乡创业发展，培育他们成为建设新农村和发展现代农业的带头人。

“农民工”的提法出现于20世纪90年代。“农民工”从其服务于社会的性质看是产业工人，但从其历史管理（户籍）上看是农民，因此，我国“农民工”从其产生的本质上分析是农村剩余劳动力。农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军，是我国现代产业工人的主体和现代化建设的重要力量。

新生代农民工之“新”

过去30年中，农民工经历了从“离土不离乡”到“离土又离乡”、从“第一代”到“新生代”和“第二代”，从“暂住”到“常住”或“居住”的实质性转变，相关政策也在不断完善和调整。党和国家历来重视农民工问题，2006年以来先后出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等一系列关于农民工问题的政策性文件。2010年1月31日，国务院发布了2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，文件提出“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题”，这是中国共产党的文件中第一次使用“新生代农民工”这个词，标志着新生代农民工问题正式进入国家政策议程。“新生代农民工”这一有别于第一代农民工的特殊群体，其身份第一次在最高级别的中央文件中得到确认，足见党中央、国务院对新生代农民工群体的高度关注与解决好新生代农民工问题的决心。如果不是2008年发生的那场金融危机，“新生代农民工”问题也许会继续作为一个学界的课题，不会这么快进入公众视野和政府决策视野。在那场2000万农民工的失业返乡潮中，80后、90后农民工并没有和他们父辈作出相同选择——“回乡务农”。

中央已经明确提出统筹城乡发展的战略决策，要求把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，这为我们从根本上解决农民工问题尤其是新生代农民工问题指明了方向。

“新生代农民工”是一个既无法回到农村、又难以融入城市的特殊群体，主要是指以80后、90后为代表的新一代农民工，既有在农村出生长大后进城务工的农村新生代农民工；又有在城市成长、学习，长大成人后留在城市务工的城市新生代农民工。新生代农民工的最终归属是产业工人、市民而不是农民。这个群体的形成、壮大将对我国的就业和城市发展政策产生深远的影响，是社会进步的表现。目前，新生代农民工数量超过1亿，达到1.4亿人，已经成为农民工群体的主体。新生代农民工由于成长经历和环境的不同，又可分为两类：第一类是在农村出生长大后才走出去，到城市务工的农村新生代农民工；第二类是自小跟随父母一起外出，在城市成长、学习，成人后留在城市务工的城市新生代农民工。理解新生代农民工的内涵，需要把握三个关键词：“新”、“农”、“工”。“新”：是指其与第一代、第二代农民工相比有“三高一低”的特征：受教育程度高，职业期望值高，物质和精神享受要求高，工作耐受力低。他们在文化程度、人格特征、打工目的、城市认同感、生活方式、工作期望、与农村家庭的经济联系等方面迥然不同，因而在利益祈求上存在重大差异。新生代农民工之“新”，不仅“新”在年龄上，而且“新”在群体生态和生活质量上，新生代农民工不只是代际划分和年龄概念，更是一个权利进步的符号。“农”：是指其因为在现行户籍制度和社会管理方式下，他们仍然具有农村居民身份，与有城市户口的工人同工不同酬，同工不同权，同工不同福利保障，不能平等地享受所在城市的公共服务。“工”：是指他们大多数正在从事现代工商业活动，有一定的现代产业技能，能够接受现代社会理念并且按照现代产业规律从事生产和生活。

新生代农民工为什么值得我们给予特别关注？新生代农民工处于城市的“金字塔底层”，对于正在经历快速城市化、工业化发展阶段的中国来说，新生代农民工是国家、城市也是企业的“活力之源”。数以亿计的农民工用勤劳和智慧盖起了星罗棋布的高楼大厦，修建了纵横交错的道路桥梁，生产了畅销世界的名优产品，支撑了城市居民的生活服务，为农村增加了收入，为城市创造了财富，为改革发展增添了活力。在世界农业劳动力向城市转移的过程中，开创了具有中国特色的农民工发展道路。

如何实现新生代农民工的城镇化过渡？

新生代农民工就业稳定性更显得日益重要，没有就业的稳定性，就谈不上融入城市，也谈不上成为现代市民。没有就业的稳定性，也不利于新生代农民工专用性人力资本的积淀进而影响到他们与资方的博弈能力，造成收入水平长期得不到提升。因此，要尽快改善新生代农民工就业的机制体制，为新生代农民工就业营造一个良好的社会环境。

一是加快推进户籍改革，为新生代农民工身份转变创造条件。户籍问题是新生代农民工融入城市的一大瓶颈。长期以来，我国在计划经济体制下实行城乡分治的户口制度。在经济上农业人口和城市人口在赋税、就业等方面所享有的国民待遇不同；这种二元户籍制度阻碍着城乡的统筹。因此，要改善新生代农民工的社会地位，必须进行户籍改革。其改革关键在于消除户口管理上的种种社会经济差别，建立城乡统一的，以身份证管理为主的一元户籍制度，使新生代农民工与居民在就业和其他发展机会上真正享受平等的待遇。我们知道，户籍制度由起初单一的户口管理功能到目前的多重制度现状，是人为“制度叠加制度”的结果，从这个意义上讲，户籍制度改革蕴含着两条改革脉络：一是将农民工身份转化为城市市民，从而获得附加在城市户籍上的所有制度优惠；二是，逐步剥离附加在户籍上的制度，将社保、子女入学标准等转化为工作地域标准，脱离户籍约束。这两条改革脉络存在阻力上的巨大差别，在目前统一城乡户籍制度成效不大的情况下，可以尝试渐进式剥离附加制度的改革路径。

中央已经明确提出统筹城乡发展的战略决策，要求把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，这为我们从根本上解决农民工问题尤其是新生代农民工问题指明了方向。

当然，打破城乡二元户籍制度，不能仅以变换名称作为形式，而应该以合法固定的住所、稳定的职业和生活来源为基本落户条件，让新生代农民工身在城市有房住，住在城市安乐业。城市要以宽容的姿态接纳新生代农民工，让他们在城市生活得康安幸福，身在城市，他们觉得这是他们的家，这是他们温馨的港湾，而不是身在异乡为异客。在推进城镇化过程中，要汲取第一代农民工丧失市民化机遇的教训，实行主动接纳新生代农民工融入城市社会的政策措施，再也不能让新生代农民工长期被城市边缘化，更不应该出现第三代农民工。

二是完善新生代农民工的社会保障、社会救助体系。加大推进新生代农民工参加医疗、工伤、失业、养老保险的工作力度。完善农民工医疗保险制度。农民工已经是城市建设和城市发展不可缺少的主力军，应该尽快建立适应农民工的医疗保险制度，让农民工病有所医，得到基本的医疗保障。要逐步将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险，其他农民工根据实际情况，纳入城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险。通过制定农民工养老保险转移接续实施细则和建立新农合跨区域结算体系，做好农民工基本医疗保险关系接续、异地就医和费用结算服务等工作，实现农民工医疗保险“两地通”（打工城市与家乡），并促进最终实现“全国一卡通”。

要尽快完善新生代农民工工伤保险制度，完善工伤保险纠纷的调解机制。针对商贸、餐饮、住宿、家庭服务、制造业等新生代农民工相对较集中的行业特征，实施“平安计划”，为新生代农民工创造平安环境。完善农民工工伤保险制度，有效保障农民工权益，有利于社会的稳定和发展，是以人为本的重要体现，是城市反哺农村的重要方面，是构建社会主义和谐社会的重要途径，也是社会保障体系发展的重要趋势。

完善新生代农民工失业保险和社会救助制度，逐步提高农民工失业保险和社会救助的覆盖率。对符合享受失业保险待遇条件的，按规定及时支付一次性生活补助金。有步骤地推进农民工的社会救助，逐步将符合条件的农民工纳入城镇基本生活救助范围，通过完善最低生活保障制度为他们提供必要的社会最低生活保障。

关爱农民工子女教育问题。逐步分离学籍和户籍，让农民工子女在父母就业地享有参加中考、高考的权利；落实以输入地为主和以公办中小学为主的政策，加快将农民工随迁子女义务教育纳入公共教育体系，纳入城市发展总体规划和教育事业发展规划，保障农民工随迁子女接受义务教育权益的落实。

量身打造住房政策，多渠道解决新生代农民工住房问题。在有条件的城市，可以将有稳定职业和收入的农民工逐步纳入城镇住房保障体系，即可通过租赁商品房资金补贴、发展公共租赁住房、扩大廉租房保障范围、建设农民工公寓等灵活措施，将农民工纳入经济适用房保障范围，探索建立农民工住房公积金制度，为新生代农民工“量身打造”住房政策，帮助新生代农民工逐步安居城市。

三是创新就业服务和培训模式，提高新生代农民工的就业能力。稳定就业是新生代农民工的基本需求，促进就业的关键是提高其就业能力，而素质和技能培训是提高新生代农民工就业能力的重要一环。因此，我们要在就业方面对进城新生代农民工多加指导，推动市场组织和就业服务机构的建设，全面提升新生代农民工转移就业服务水平，形成覆盖市、县、乡的职业介绍体系。新生代农民工区别于老一代农民工所具有的“三高一低”的特征以及在价值观趋向上的差异性，决定了针对新生代农民工的就业培训必须有别于传统的就业培训，在具体的实施中应着重把握以下几个要点：其一，优化就业培训的投入机制。农民工就业培训的费用涉及到农民工、政府和用人单位等多个主体，因此有必要建立以“谁投资谁受益”原则的多元化的新生代农民工就业培训投入机制，农民工培训经费实行政府、用人单位、新生代农民工个人等共同分担。

其二，注重职业观、价值观的教育。新生代农民工在心态和观念上更接近于市民，对城市的认同感较高，更加渴望城市的文明，但由于自身、制度和市场等多方面原因难以在城市中真正立足，成了城市和农村之间的“两栖人”、“边缘人”。众多新生代农民工无法规划自己的人生，得过且过的心态相当盛行。“天行健，君子以自强不息”、“穷且益坚，不坠青云之志”。为此，激励新生代农民工树立正确的世界观、人生观、价值观和正确的职业观、利益观已显得尤为重要。

其三，加强职业技术教育，丰富有针对性的培训内容。职业教育应主动谋求改革与发展，以利于新生代农民工就业问题的解决。一方面，通过政府政策护航、执行就业准入制度以及对新生代农民工进行职业生涯规划服务等，努力构建有利于职业教育发展的外部环境，并引导新生代农民工接受职业教育与培训，另一方面，职业教育应通过多样化的办学形式、多元化的办学主体及立体化的教育教学改革等举措，指导农民工根据自己的优势，结合市场需求，选择适合自己的职业工种进行培训，以更好地促进新生代农民工就业问题的解决。

其四，完善就业培训的激励机制。鼓励新生代农民工主动参加培训，让新生代农民工自身认识到，只有不断接受职业培训，才能在现代工业化社会中立足；制定有效的培训激励政策，对参加培训的新生代农民工实行补贴或奖励；把培训作为就业准入制度的重要内容，并实行职业技术等级与工资挂钩的制度；出台相关税收优惠政策，提升用人单位开展新生代农民工就业培训的积极性。

第五是加强维权组织建设，提高新生代农民工的维权意识。新生代农民工比上一代有更强的平等意识和维权意识，对获得平等的就业权、劳动和社会保障权、教育和发展权、政治参与权、话语表达权以及基本公共服务权等方面，都比父辈有更高的期待，并表现出维权态度由被动表达向积极主张转变。目前新生代农民工权益得不到保障的一个重要原因就是其作为个体太分散，缺乏与用人单位进行有效沟通与谈判的能力，缺少来自组织的力量。新生代农民工更加追求自由与自我享受，在权利得不到保证的情况下易跳槽，流动性更强。目前，农民工组织主要是通过“同乡会”的形式进行，当与用人单位发生矛盾时，往往采取“过激”的行为，与上一代农民工不同，新生代农民工在自身权益受到侵害时很少选择沉默，更容易选择极端、群体性甚至是报复性的抗争方式，从而容易产生社会治安问题。因此，出于社会公正的基本要求，政府应多提供一些易于为广大农民工接受的有效的政治参与形式，如城市社区选举、农民工民意通道、农民工工会等，把他们从原始的地缘组织与血缘组织转移到正式的社会组织中来，畅通农民工利益诉求渠道。

第六是加大新生代农民工回乡创业的金融支持力度。新生代农民工最初离开家乡的打算并不是为了有一天重回家乡生活，他们是为了能够融入城市生活。但随着我国工业化和城市化、现代化的迅速推进，农村的生活方式已经有了显著改善，这让他们逐步有了回家创业的想法。相比城市青年，他们仍然是更有可能去农村发展的年轻人。有一些新生代农民工已经回到家乡创业，成绩显著。无论是已经回乡还是打算回乡的新生代农民工，他们的返乡对广大农村来说总体上是一件好事。这部分农民工在城市工作生活了一段时间，思想观念比较开放、视野比较广阔，有的还学有一技之长、积累了一定的资本，由于亲情、恋乡和回乡投资等原因，他们选择返乡，是农村难得的财富，各级党委、政府必须挖掘他们身上的潜能，发挥好他们的作用。目前存在的普遍问题是，他们回家创业缺乏必要的资金支持。因此，要为新生代农民工回乡创业提供金融支持和优质服务。要加强政策性金融的扶持力度，放宽政策性金融的扶持对象和地区范围，加大对农民工创业贷款的支持；要积极发展服务于农村的中小银行，针对农民工创业的特点，创新金融产品，有效满足贷款需要；要建立“新生代农民工回乡创业担保基金”、“新生代农民工发展基金”，通过担保风险的补偿和担保机构的激励，提高商业性的小额贷款担保机构的积极性。通过以项目支持的投入方式，经过严格论证，对那些适合在农村发展、符合循环经济和跨越式发展的项目，予以资金支持，鼓励那些有志在农村从事新农村建设和现代农业生产的新生代农民工回乡创业发展，培育他们成为建设新农村和发展现代农业的带头人。