新建县生态公益林管护限制性因子分析

邓超，熊俊，邓向洪

（江西省新建县林业局，江西 新建 331000）

1 前言

目前世界上主要林业国家对森林功能性分类一般采用两种方式：一是将森林分为生产林和非生产林；一是将森林分为生产林、非生产林和多用途利用林。我国基本属于前一种，即森林分为商品林和生态公益林，但是也有不同：分类更加细化，商品林下分用材林、薪炭林和经济林，生态公益林下分防护林和特种用途林，相对应于不同经营利用方式，反映我国林业生产经营方式的复杂性。

生态公益林是在森林资源分类经营为林业经营基本思想的历史背景下出现的，公益性和社会性是其根本特征。相应在利用上也衍生两个特征，第一是非竞争性，生态公益林为公众提供生态服务，是一种公共产品，任何人无法独占，一个人消费该商品时不影响另一个人的消费；第二，非排他性，即没有理由排除他人消费这些商品。

社会主义市场经济条件下生态公益林还具有一定的商品特征，需要经营主体进行投资，并有收益要求，必须遵循市场经济规律。林业产权制度改革后，林业经营主体进一步分散，相当一部分集体林业被区划界定为生态公益林，生产经营活动受到限制，所有者无法通过市场机制实现收益；同时生态公益林发挥着涵养水源、保持水土、改善环境等公益功能，并且后者远远大于前者。目前我国主要采取国家补偿的方法，弥补经营者这部分损失，同时聘请一定数量的护林员对生态公益林进行管护，确保生态公益林工程建设持续稳定发展下去。

2 新建县林业概况

新建县位于江西省中部偏北，三面环山，一方傍水；东隔赣江与南昌市、南昌县相望，西毗南昌市湾里区及高安市、安义县，南临丰城市，北濒永修、都昌县，县城与南昌市中心市区一江之隔，是南昌市建设“一江两岸”新格局大手笔的落墨处。全县总面积2337km2，现在林地面积3.8万hm2，森林覆盖率24.9%，活立木蓄积量72.5万m3。自然植被以杉、松、山茶等常绿阔叶树为主，其中列为国家一类保护的珍稀树种有红豆杉，二类保护的有银杏、杜仲，三类保护的有20余种。野生动物品种同样繁多，现有野生动物30余种，其中被列为国家保护的有天鹅、雁、野鸭等8种。全县总人口66.53万人，辖19个乡镇、2个国营林场。主要河流有锦江、赣江，属亚热带季风潮湿天气，雨量充沛，日照丰沛，年降水量1700mm，年均匀气温14.5～17.6℃。现在，省、市政府已把新建定位为南昌市的后花园来加以建设，生态区位十分重要。

3 新建县林业战略定位

3.1 生态型林业

随着全球变暖和环境的不断恶化，环保意识全面增强，世界各国都十分注重环境保护特别是森林保护。生态型林业是从传统以开发木材为主的林业向生态建设转为以生态建设为重点的现代性林业产物。新建县充分利用良好的地理条件和丰富的森林资源，通过对林分的合理改造，形成以生态公益林为主体的森林经营体系，达到保护和利用，平衡和发展，经济效益和生态效益、社会效益生态的有机统一，为当地民众的生存和发展提供一个坚实的基础，最终实现林业经济功能和生态功能高效持续发展。

3.2 景观型林业

针对境内森林资源好，地理位置便利、旅游区位突出的现状特点，大力建设绿色景观林业。紧紧抓住造林绿化“一大四小”工程建设和“森林城乡、花园南昌”建设两个有利时机，抢抓机遇，加快发展，不动推进造林绿化和景观林业建设，着重改善树种单一、结构不合理、质量不高的现况，在遵循森林生态自然演替规律的基础上对树种进行合理配置，科学改造，力争达到“春夏观花、秋季观叶”的景观视觉效果，形成景观多样、层次鲜明的高级森林景观带。

3.3 科技型林业

科学技术是第一生产力，科技发展加速了林业发展。依靠科技发展现代林业是历史发展的必然趋势，也是林业发展的必由之路。该县积极利用新的科研成果，把 3S等信息技术广泛应用林业建设当中来，促进林业与信息技术更好结合起来，使其生态效益、社会效益、经济效益得到充分发挥。

3.4 服务型林业

推进林业管理方式转变，逐渐由生产经营管理型向管理监督服务型转变，不断剥离林业主管部门的生产经营功能，由企业代为履行，不断加大服务功能所占比重，实现林业又好又快发展。

4 新建县生态公益林资源概况

4.1 区划落实情况

新建县在 2001年对生态公益林进行区划的基础上，于2007年新增333.3 hm2省级生态公益林，截止到目前为止，全县生态公益林实施规模已经达到10 666.7 hm2，其中中央生态公益林10 333.3 hm2，占总面积的96.9%，省级生态公益林333.3 hm2，占总面积的3.1%。

4.2 权属划分

新建县生态公益林权属有国有、集体二种形式，无国乡联营。其中，集体权属公益林所占的比例远远大于国有权属类型。

5 管护

5.1 管护内容

根据《江西省生态公益林管理办法》，新建县生态公益林的管护内容主要有以下几个方面：林木病虫害防治、森林防火、林木营造和抚育、森林资源保护。

5.1.1 管护宣传 向全社会特别是林区农户宣传当前国家生态公益林保护方针、政策以及管护知识。

5.1.2 森林防火 加强林火管理是生态公益林管护过程中一项重要内容，及时清理林地内的杂物，建设森林防火林带，一旦发生火灾，组织指挥扑救。

5.1.3 病虫害防治 按照“预防为主、综合治理”的方针，立足于“预防”，并采取综合治理措施（森林植物检疫、监测预报、生物防治、物理防治、化学防治）加强森林病虫害防治检疫。

5.1.4 抚育管理 通过施肥、清杂、间伐等一整套林业生态经营手段，使生态公益林资源数量增长、林分质量提高、结构更加优化，生态公益林林分更加健康稳定。

5.1.5 保护 主要是防止在生态公益林区进行乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采滥挖、偷盗树木、放牧毁林、采沙取土等破坏行为。

5.2 管护机构

良好的管护机制和管理机构对于协调生态公益林各监管部门的关系，促进工程建设具有一定的推动作用。新建县生态公益林管护机制中，县政府为第一责任人，林业主管部门具体负责，补偿资金和管护支出由财政部门直接下发，执法由林政、林业工作站、森林公安局负责执行，监测由勘察规划部门管，日常维护主要有林权者所有者和由村、组聘请的专（兼）职护林员来进行日常管护。

5.3 管护模式

生态公益林按经营措施可以分为造林更新型、封禁管护型、补植改造型、封山育林型、封山护林型、生态疏伐型、生态择伐型和生态经济利用型等8个类型。新建县结合自身特点，发挥封山育林成本低的优点，结合实际，因地制宜，形成以封山育林型为主、生态经济利用型为辅、其他类型为支撑的生态公益林保护模式，该封山育林的封山育林，该补植的补植，该改造的改造，该利用的利用。林业的发展不单单是一个行业的发展，往往需要其他行业的发展提供支撑，生态公益林保护更是如此。它是与当地经济社会等方面紧密联系在一起的，直接关系生态公益林管护队伍建设。新建县由于工业欠发达，财政收入一般，护林员队伍建设形势不容乐观。

6 管护人员

6.1 年龄结构偏大

根据《江西省森林条例》、《江西省生态公益林保护管理办法》和《江西省生态公益林补偿资金管理办法》有关规定，对生态公益林的管护人员的年龄（18～55岁）有严格的限制，管护面积也有明确规定（100公顷/人～200公顷/人）。调查数据显示，新建县共有专、兼职生态公益林护林员264名，管护人员年龄偏大的现象较为严重：平均年龄在18-30岁之间的管护人员占到总人数的2.05%，平均年龄在31～45岁之间的占到了19.86%，46-55岁之间的管护人员所占的比例最高，为 77.40%，60岁以上的所占的比例为 0.69%。管护人员年龄结构老龄化在一定程度上限定了生态公益林的管护效果。

6.2 管护人员文化程度普遍偏低，专业素养不够

从调查结果来看，生态公益林管护队伍中，护林员的文化层次从小学到高中不等，以初中文化程度为主。从专业素质来看，熟悉一般林业知识有65人，约占 24.6%，熟悉一般生态公益林管护知识的有48人，约占18.2%，文化水平偏低，知识结构不合理。由于生态公益林管护工资低，工作强度大，地方偏远，当地文化水平高的年轻人通常会考虑待遇较高的其他就业途径，基本不会从事生态公益林管护工作。管护人员通常为一般林场职工和村、组内年龄大、低学历的当地居民。身强力壮的管护人员通常是由于没有其它更好的就业机会，迫于无奈才选择了此项工作，一旦找到一个更合适的就业机会，就会考虑离开，流动性较大。年龄结构较大的护林员素质低，作风懒散、责任感不强，积极性不高，严重影响了生态公益林管护工作的顺利进行。

7 经营主体参与性不强

林权制度改革后，山林分山到户，林农成了林地的主人，由于收益较高，林农经营商品林积极性较高。而对于经营公益林的林农来说，由于分到的山林严禁被采伐，参与生态公益林管护的积极性严重受阻，甚至产生抵触心理，使得生态公益林管理保护重任落在了村集体和少数护林员身上，形成了“少数人在干，多数人在看”的不利工作局面。

8 投入严重不足

生态公益林的非商品性和社会公共收益性这一特点，要求其投资应由国家、各级地方政府、受益者和全社会共同承担，要体现“谁受益，谁投入”的原则。目前，生态公益林建设资金主要是通过国家和省级投入来完成，市、县、乡三级政府尚未建立制度化的补偿机制，亦未建立生态受益机制，社会参与度不高。由于资金来源方式过于单一，资金投入绝对数量偏少，导致资金投入严重不足。目前尽管国家和省级政府对生态林建设有一定补偿资金投入，但与实际建设要求相比，缺口太大。由此可见，资金的不足和繁重的建设、管护任务严重影响和制约了生态公益林建设项目的质量。

9 小结

生态公益林建设在新建县林业建设中具有重要地位，比重大、数量多，地貌多样、分布不均、林种复杂，管护难度大，具有一定的代表意义。管护模式单一，补偿方式不灵活，林农参与度不高，政府投入偏低、护林员知识结构不合理是限制生态公益林建设主要限制因子，管护工作也有没有明确的指导性方案和技术标准来进行量化考核。因此，进一步加大政府投入，科学制定合理的指导性方案和工作考核标准，构建因地制宜的生态公益林管护模式，实行灵活实际的补偿方式，并建设一个高素质的护林员队伍是管好生态公益林的必由之路。