对水行政执法案卷评查工作的思考

杨爱军 张炳彦

（1.合阳县水土保持工作站 陕西 合阳 715300；2.汉中市水利局 陕西 汉中 723000）

行政执法案卷是行政执法机关执法活动的记载，是对行政执法过程的有效记录，它既能反映行政执法机关行政管理的基本状况，也是行政执法人员的法律意识、法律素质、政策水平和业务能力的具体体现。进行行政执法案卷评查工作有利于总结行政执法工作经验，查找行政执法工作中存在的问题和不足，规范行政执法案卷的制作和管理，是有效提升行政执法工作水平的重要手段。

1 执法案卷评查是行政部门重要职责

行政执法案卷评查是指行政执法机关对本部门或下级一定期限内已结案归档的行政执法案卷进行检查，审查行政执法行为是否合法、规范的一项执法监督制度。其性质属于行政机关内部监督和行政执法事后监督。组织开展行业行政执法案卷评查，是行政主管部门的重要职责，也是强化执法监督、规范行政执法行为的重要举措。

（1）执法案卷评查是依法行政的需要。

2004年，国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》中规定：“要健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档”，在制度层面上明确了应建立健全行政执法案卷评查制度，以此进一步理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。开展行政执法案卷评查工作就是贯彻落实国务院《纲要》精神，树立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府要求，是深入贯彻党的十七大提出的“全面落实依法治国的基本方略，加快建设社会主义法治国家”的必然要求。

（2）执法案卷评查是依法行政公正执法的需要。

通过定期或者不定期检查各单位的行政执法案卷，实现对行政执法个案执法质量的监督和评估，能够有利于促进依法行政，树立公正执法的理念，实现公平正义。通过对行政执法案件适用尺度的分析，进一步细化、梳理行政执法自由裁量权，做到“相同案件相同处理，不同案件不同处理”，实现公正执法，这正是依法行政的实质性要求。

（3）执法案卷评查是规范行政机关行政执法行为和提高办案质量的需要。

行政执法案卷是执法行为的客观记录，也是执法人员的法律意识、法律素质、政策水平和业务能力的具体体现。在执法具体实践中，由于行政执法存在工作量大、涉及面广、战线长、案件多、取证难等诸多因素，往往在案卷制作中存在很多不尽如人意之处，甚至还出现这样那样的错误。通过对具体案卷的审查来检验执法行为是否合法、规范，通过评查发现问题，改正错误，从而提高行政执法办案质量。

（4）执法案卷评查是行政执法工作交流完善、共同提高的需要。

组织开展行政执法案卷评查，是很好的业务培训和研讨的过程。在以往法律、业务的学习培训中，可能更多的是纯理论学习，组织开展案卷评查，是对执法业务的实战演练。在评查过程中，结合实际，有针对性地查找问题和不足，并加以整改，可以收到触类旁通、由此及彼、相互提高的效果。

2 水行政执法案卷的特点

通过对笔者本区水利系统2007至2009年连续三年的78份行政处罚案卷进行评查，2007年选送给省水利厅的5份案卷，有两份获得全省优秀案卷，市水利局评选了3份优秀案卷。参评的案卷基本做到主体合法、程序合法、案件事实清楚、证据确实充分、适用法律依据正确、处罚内容合法适当、案件管理规范。

（1）处罚主体合法。所评查的78份案卷中，76份是由县水行政主管部门、水土保持监督管理机构立案查处的，处罚主体合法率占97%。

（2）处罚符合法定程序。参评案卷基本都遵循了行政处罚法定的审查立案、调查取证、处罚事前告知、听证告知、作出行政处罚决定、送达等基本流程。

（3）处罚内容合法适当。案件事实清楚明了、证据确实充分、适用法律法规正确、处罚种类、幅度、范围符合法律规定，与行为人违法的程度、情节、危害后果等相适应，没有出现畸轻畸重、人情罚、关系罚等问题。

（4）档案管理规范。参评案卷都能装订成册，标明案卷名称、起止时间、案卷包含的文件数量、档案编号以及保管期限。案卷基本收集了从立案开始，到决定做出送达，直到结案的全过程所形成的各种法律文书、法律依据、证据材料等，基本反映处理案件的全过程。

3 当前水行政执法案卷存在的主要问题

在近几年的水行政处罚案卷评查中，发现水利行政处罚案卷存在以下问题。

（1）个别行政处罚主体资格不合法。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权和行政机关在法定职权范围内实施。”这就要求实施行政处罚的主体具有行政处罚权。目前市、县水利系统下属单位，除水保机构有行政法规和地方法规授权外，其余单位均不是执法主体，无行政处罚权。但个别县水利局的下属单位就直接实施了行政处罚，这属于处罚主体资格不合法。如某县的河道管理站、渔政站就直接对当事人进行处罚。

（2）违法事实不够清楚，证据比较单薄。行政机关实施行政处罚应当以确凿、充分的事实为依据，证据是决定客观事实真伪的基础，没有证据证明的事实是不能作为行政处罚依据。证据是行政执法机构查明案件事实、正确适用法律的基础，其严谨性、逻辑性、关联性成了行政执法人员认定案件事实的重点。行政执法中违法事实不够清楚的问题还体现在证据的单一性上，普遍存在“重言辞，轻实物”，部分案件仅凭对人的一份询问笔录就量违定罚，证据单薄、单一，无法充分证明行政相对人的行为，不能有效的揭露违法行为，也无法有效的保障相对人的合法权益。在案卷评查中，个别案卷总共只有两三页，一份立案报告表、一张处罚决定书、一张结案表，没有证据或证据不全。但在案卷评查中发现个别单位不重视现场检查笔录的制作和运用，部分案件现场笔录并非当场制作，有的笔录含糊不清或者任意夸张，作为证据使用时存在一定的缺陷。

（3）依据不充分适用法律不够准确。在评查中发现，在行政执法中适用法律依据错误的问题比较突出，包括对依据的错误以及将依据运用到具体条件的对象错误，使用了不该使用的法律条款，即应使用某法律的A条款，却使用了B条款。突破法律规定，任意设定处罚内容，把法律法规规定的承担民事责任形式使用为行政责任，或使用了已经废止、尚未实施的法律规定，即当事人违法行为所违反法律条款与所使用罚则相混淆，造成事实上的使用法律错误。

（4）处罚程序不合法。程序是实现行政管理目标的行政方法和形式，法定程序赋予这些方法和形式以权利义务的法律属性，行政执法机关行使职权时是否遵守执法程序是判断行政行为是否合法的重要标准。程序法定是行政合法原则在行政程序中的体现，行政主体必须严格按照法定程序做出行政行为。违反法定程序所作的行政行为无效。行政主体实施行政处罚，应当遵循法律法规所规定的方式、步骤和时限。

在案卷评查中我们发现，有很多行政处罚违反了程序法的规定。在违法事实不明的情况下就实施行政处罚；在作出行政处罚前不告知当事人应享有的权利。如较大数额罚款，没有告知当事人听证；办案人员达不到法定的2人以上；告知当事人申请复议、提起行政诉讼的期限错误；行政处罚决定做出后，未经任何法律程序任意改变行政处罚决定内容等等。程序不合法充分反映出执法人员业务不熟、水平不高的问题。

（5）案卷文书制作不够规范。行政案卷是有关案件事实的调查和执法过程记录等材料的汇总，行政处罚决定只能以行政案卷体现的事实为依据，不得以行政案卷以外的没有经过法定程序认定的事实为依据。法律设定行政案卷制度的意义是行政决定建立于按照法定程序的客观事实，排除外界对行政决定的影响和干预，便于审查和法制监督。

在案卷评查中发现，许多地方没有严格按照相关规定制作行政处罚案卷：一些案卷中处罚法律文书采用单位红头文件形式制作；行政处罚决定书中包含了行政处理措施内容，甚至承担民事责任等。案卷资料次序混乱，案卷材料不完整，不能反映案件进行的过程；一些案卷到了处罚决定书送达后，没有结案报告，看不出处理结果；有的案卷格式不统一，有的案卷没有编号；有的案卷填写不够规范；有的案卷没有装订。

（6）对案卷评查工作不够重视。行政执法实践中，由于行政执法面广、量大、案件多，管理相对人素质相对较低，再加上执法人员少，忙于应付各种杂务性工作，因而普遍存在对开展案卷评查工作重视不够，未能把该项工作列为规范和提高执法水平的重要手段。

4 加强案卷评查的几点建议

执法案卷评查是国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的一项重要制度，是进一步推进依法行政、提高执法水平和质量的一项重要举措。各级水行政主管部门要结合本单位实际，将其作为一项长期的工作来抓，坚持每年开展一次。

（1）把解决主体不合法、程序不合法作为依法行政的第一要务来抓。行政执法中的主体和程序不合法是重大的程序违法，出现这个情况是执法人员素质不高和单位领导重视不够的主要表现。为规范执法，下一步将对主体或程序不合法的案件实行责任追究。同时加大培训力度，以提高执法人员素质，特别是领导干部的法律水平。要建立领导干部学法用法制度，提高依法决策水平。继续加强执法人员岗前培训。采取多种形式加强对执法骨干的培养，在水利系统内部培养出一批熟悉法律法规和办案技巧的执法骨干。加强对案卷材料收集、归类、建档知识的培训，提高案卷管理水平。

（2）把案卷评查作为强化执法人员业务能力和敬业精神的抓手。各级政府每年的年度依法行政工作都对执法案卷评查做出安排，市、县水利部门要按照当地政府和上级水行政主管部门依法行政要求，把案卷评查列入年度依法行政工作目标，年初要有安排，年中要实施，年底要检查和总结，确保案卷评查制度的落实。案卷评查是很好的业务培训和研讨的过程，能有针对性地查找问题，并加以整改，要把案卷评查作为强化执法人员业务能力和敬业精神的抓手。

（3）建立案卷评查长效机制，不断推进依法行政水平上台阶。案卷评查结果是一个单位依法行政和执法水平的标志，逐步建立案卷评查结果与年度考核挂钩制度，量化评查结果，把评查结果作为对各单位依法行政和水政执法水平考核的重要依据，以此推进水利行业依法行政和执法水平上台阶。陕西水利