关于水电工程建设征地临时过渡问题的探讨

李湘峰，龚和平

（中国水利水电建设工程咨询公司，北京 100120）

0 引言

新中国成立后，全国进行了大规模的水电工程建设，为我国国民经济持续、稳定、快速的发展起了重要作用。在水电工程建设过程中会产生大量征地及移民。据统计截至2004年底，我国已建和在建的大中型水电工程移民约700万人。

因工程临时设施占地、工程施工流程及一些不合理原因，水电工程建设过程中产生了一些移民临时过渡的情况。据近年来的调查，部分地区移民临时过渡的情况及规模有所增加。由于过渡期间移民的生产、生活处于临时状态，往往成为影响社会稳定的潜在因素。近年来，水电移民发生了多次群体性事件，其中部分就是移民临时过渡所致。 水电工程建设征地移民安置是水电建设项目中的重要环节，关系到广大移民的切身利益，关系到淹没区和移民安置区的经济发展和社会稳定，我国在进行水电工程建设时对移民问题越来越重视，尤其是近年来，随着中华人民共和国国务院令第471号 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、DL/T5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》的发布，以及党的十七大 “以人为本”、 “构建社会主义和谐社会”的提出，国家对水电工程征地移民工作的重视程度达到了更高的高度，对水电工程临时过渡的问题成为国家关注的重点之一。

随着经济社会的发展和人民生活水平的不断提高，特别是法律法规的健全和移民法制意识的提高，移民对自身权益更加关注，为保证建设征地区的社会稳定和水电工程的顺利建设，有必要对水电工程移民临时过渡现象产生的原因、分类及处理措施做进一步研究。

1 产生临时过渡的原因

因工程临时设施占地、工程施工流程及一些不合理情况等因素基本上可以将水电工程建设征地产生临时过渡的原因划分为以下三种情况：

（1）临时工程造成的临时过渡。临时工程是辅助主体工程施工而修建的临时性工程。由于它是主体永久工程施工中必不可少的一部分，且施工结束后要予以拆除，并将占用的土地恢复到占用前的状态。因此，在占用期间必然存在临时占地的情况，由此可能导致该土地上的居民临时过渡情况的发生。水电工程的临时工程占地主要表现为枢纽工程施工总布置中砂石料加工及混凝土生产系统、综合加工及机械修配厂等占地、临时交通占地、渣场和料场等占地，以及建设征地移民工程中交通、电力、通信等相应工程的临时工程占地。

（2）因工程特性及施工工序造成的临时过渡。在实际工作中有些永久工程也存在临时过渡的现象，比如说库区垫高造地工程，需要经历房屋搬迁或场地清理→覆盖层清除→主体工程施工→土地整理或居民点建设的过程，若该垫高区工程完工后，垫高区占用土地上的原有居民需要迁回，则在这个施工周期内，存在搬迁临时过渡的情况；若垫高区所占用土地需要在原址重新复垦，则在这个施工周期内，存在生产临时过渡的情况。另外，在城集镇、移民集中安置点基础设施建设前，需要将安置点原有土地上的房屋先行搬迁，若原有居民需要待城集镇、移民集中安置点建设完毕后回到原址生活，则在该建设期间就存在临时搬迁过渡的情况。上述情形皆因为该类工程的特点及正常的施工工序造成的，是正常、合理的施工要求。

（3）因不合理原因造成的临时过渡。这主要包括因不合理的施工和移民安置实施进度导致的临时过渡、主体工程赶进度导致的临时过渡等。施工进度是根据工程特点、工程规模、技术难度，依据施工组织管理水平及施工机械化程度所确定的工程建设工期，一个合理的施工进度计划不仅可以理顺繁杂的施工工序，更好地发挥和调配各项劳动力资源，而且是保证工程质量的重要基础。部分水电工程在制定移民安置进度时总是在制定好枢纽工程建设进度后倒行编制移民安置实施进度，导致移民安置实施进度无法与移民工作量、移民实施外围条件等实际情况衔接，从而导致不必要的移民临时过渡现象的产生；再加上部分设计单位在编制移民安置规划报告时经常是只专注于移民安置规划方面的内容，而较忽视移民安置实施进度的编制工作，常出现制定的移民安置实施进度与移民安置任务量衔接不合理，制定的移民工程建设进度没考虑必要的设计周期及招投标时间，导致工作进度偏紧情况的出现。比如说，某工程计划于2010年7月底之前必须将正常蓄水位以下的移民迁入新居，2010年9月底蓄水至正常蓄水位，原规划报告中计划2010年1月份开始移民房建工作 （半年内把移民房屋建设完成），然而实际工作中，由于国家对基本建设工程的规定，对于超过一定规模的项目必须履行招投标手续，再加上房建过程中出现开挖揭露的地质条件与原设计不符、雨季无法施工、当地习俗不能拆迁原有房屋等情况的发生，导致房屋建设工作无法顺利推进，若仍按照原计划按时蓄水，则必然存在 “水逼人”以及临时过渡情况的发生。

根据国土资源部国土资发 〔2001〕355号 《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知 》和国土资源部国土资发 〔2009〕8号 《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》的规定，水电工程先行用地必须履行一定的审批手续方可实施，但有些项目为了抢工期赶进度，在尚未履行相关合法手续的前提下就开展施工筹备工作，而此时移民安置实施工作尚未开展，由此必然导致移民安置工作在无规划的前提下进行，此情况下项目法人往往采取过渡性措施解决移民安置问题。另外，随着筑坝等技术的提高，为了尽早发挥发电效益，项目法人在工程开工后通过设计和施工优化加快了工程进度使得枢纽主体工程进度提前，导致原移民安置实施进度无法跟进，如果相互间一旦产生矛盾，就会产生移民的临时过渡问题。

2 临时过渡的分类

根据临时过渡产生的原因可避免程度、对移民生产生活影响的类别等，对临时过渡的种类做进一步划分，从而有的放矢地提出临时过渡处理措施。

（1）按照工程产生的原因划分。如前所述，因临时过渡产生的原因不同可将其分为临时工程导致的过渡、工程特性及施工工序造成的临时过渡、不合理原因造成的临时过渡等。

（2）按照可避免程度划分。分析发现，由于工程临时设施占地、工程施工流程造成的临时过渡是合理的，在不采取提前处理措施的前提下，这些临时过渡是无法避免的；但有些因不合理原因造成的临时过渡则通过相应的措施是可以避免的。根据可以避免的程度，可以将临时过渡划分为可避免性的临时过渡和不可避免性的临时过渡。随着国家 “先移民、后工程”措施的提出，或者通过相关土地置换等措施，目前有些无法避免的临时过渡问题也可以转变成可避免的。如对于枢纽工程临时占地区移民，若可以先行一次搬迁或生产安置到位，就可避免临时过渡问题的产生。

（3）按照影响类别划分。根据占用土地上的实物指标类别，可以将临时过渡划分为临时搬迁过渡和临时生产过渡。如占地涉及的房屋、为移民生活服务的专项、配套生活设施需要临时过渡的，应提出移民临时搬迁过渡措施；占用耕地等生产资料、为移民生产服务的专项、配套生产设施需要临时过渡的，应根据对生产的影响程度，提出相关临时生产过渡措施；既占用房屋又占用土地生产资料及专项、配套设施的，需要分别提出临时搬迁过渡措施和临时生产过渡措施。

3 临时过渡的处理措施

对于水电工程建设产生的移民临时过渡问题，应尽量予以避免，并消除不合理原因造成的临时过渡。 当确实无法避免时，应根据临时过渡对移民生产生活的影响程度，本着恢复到或超过过渡前移民生产生活水平条件的原则，分别提出处理措施。

（1）对移民的生活产生影响。在移民居住恢复方面主要表现为为移民修建统建房、给移民发放补助由移民自行投亲靠友、自行租房等；对生活配套基础设施及专业项目来说，临时处理方式主要表现为修建临时工程措施等。

（2）对移民的生产产生影响。在生产资源及收益渠道恢复上主要表现为提供临时土地、发放生产补助费用等 （如土地占用期间补助费、收益停产损失费、因生产不便收入降低导致的生活补助费等）；对于影响的生产配套基础设施及专业项目来说，主要表现为修建临时工程措施等。

（3）对移民的生产和生活均有影响。应根据影响类别及影响程度，分别提出上述所提到的生活过渡措施和生产过渡措施。

在分析完上述影响程度后，就可以分别针对每种临时过渡类型合理确定补偿或处理方案。如对于垫高造地工程，若施工期间对该地块原址居民的生产、生活均有影响，施工完毕后，该地块原址的居民需要迁回该地块居住和生产，则需要对过渡期间该地块居民的生产和生活影响程度进行分析，并分别拟定生产、生活过渡措施；若居民只迁回该地块居住，生产资源已在地块外永久等效获得，则只需对过渡期间对居民的生活影响程度进行分析，并拟定生活过渡措施；若居民只迁回该地块进行生产耕作，居住房屋已在地块外永久修建，则只需对过渡期间对居民的生产影响程度进行分析，并拟定相应的生产过渡措施。

从上述案例可以看出，虽然都是垫高造地工程，但由于影响的类型和程度不同，提出的处理措施也有差别。因此，只有在分析清楚临时过渡的类型及影响程度的前提下才能制定出合理的临时过渡处理措施。

4 临时过渡处理项目的构成及费用测算办法

临时过渡处理措施是根据受影响的项目及程度制定的，因此有必要对影响的项目先行进行分析归类，在此基础上，再对有关费用进行测算。

（1）对影响移民居住条件的，应提供临时过渡居住条件。对统一修建统建房的，应根据基本居住条件及临时过渡人口规模，确定统建房结构及面积，再根据 《水电工程建设征地移民安置补偿费用概（估）算办法》及行业规定测算统建房修建费用。对移民采取投亲靠友、自行租房的，应根据当地的经济情况、市场平均租赁水平及过渡期限，发放住房补助。

（2）对受影响的耕地、园地、林地等生产资源，应根据占用地类、年产值及占用期限测算生产补助费用。对可提供临时土地恢复生产的，应根据安置标准及人口规模提出临时土地配置数量及生产配套措施设计，在此基础上测算生产规划费用。

（3）对经营者的经营损失、门面出租收益损失以及有关单位的停产损失，应根据搬迁前的经营、出租收益、生产销售情况及临时过渡期限测算相关补助费用。

（4）对临时过渡导致的搬迁，需要考虑多搬迁一次的补助费，包括搬迁交通运输补助、搬迁保险、搬迁途中食宿及医疗、搬迁误工、物资设备搬迁运输补助等。

（5）对受影响的专业项目配套生产、生活设施（含基础设施）所修建的临时恢复工程，应根据临时过渡安置点移民及原居民的服务要求，分别提出临时工程措施设计，并根据设计工程量测算相关费用。如，针对影响的公路设施，应提出保通设计，对影响的电力、通讯设施，应在占地范围外提出临时恢复工程设计，对影响的居民点基础设施，应本着恢复居民点基本生活条件的原则提出具体临时措施设计，在上述设计的基础上对有关费用进行测算。

（6）有些电站存在因移民过渡导致移民生产、生活及交通不便的情况 （如临时过渡期移民出行的交通距离以及购买生产生活设施的交易环境发生了变化，原来可能花较少的钱现在则需要花较多的钱才能做到），对此可根据实际情况及影响程度考虑一定的补助费用。

由于不同电站临时过渡所影响的项目千差万别，具体的临时过渡措施及有关补助费用项目及费用标准也不尽相同；因此，针对不同工程产生的临时过渡，应本着实事求是的原则据实研究，提出合理的临时过渡措施及有关补助费用。

5 有关建议

“十二五”期间，水电开发面临着新的形势和任务，做好水电工程建设征地移民工作是推进水电工程有序发展的前提，而对水电工程建设产生的移民临时过渡情况，除采取必要的处理措施外，有必要在政策、管理体制等方面做进一步研究。建议：

（1）尽量避免临时过渡的产生，消除不合理原因造成的临时过渡。在无法避免临时过渡的情况下，尽量减少临时过渡规模。目前，有多个省区在制定的水电移民政策中明确，要避免临时过渡现象的产生，因此在今后的工程规划和建设工程中，应遵循国家"以人为本，促进和谐社会"的理念，重视水电工程移民工作，保证足够的移民安置实施时间，避免临时过渡的产生，减少遗留问题。

（2）积极贯彻国家 “先移民、后建设”的水电开发理念，该理念的提出，可为移民安置提供较长的工作周期，以确保移民搬迁安置进度先于水电主体工程建设进度，确保移民群众的合法权益和工程顺利建设，是移民迁建与电站建设双赢的新举措。目前，四川省扶贫和移民工作局会同四川省发展和改革委员会于2010年6月印发了川扶贫移民规安[2010]202号 《关于在全省大中型水利水电工程试行先移民后建设有关问题的通知》对四川地区试行先移民后建设的有关问题进行了规定，从已实施的几个电站的情况看，效果明显。但目前，其他省区尚未公布相关政策，建议各省区根据当地的水电工程建设特点，衔接国家及行业主管部门对工程项目、用地等的审批要求，尽快研究提出水电工程 “先移民、后建设”的相关政策。

（3）应进一步加强移民管理体制，地方人民政府是移民安置实施阶段的主体，地方人民政府应尽本位责任，加强水电移民工作的宣传报道，积极推进移民搬迁工作进度。同时，国家及地方政府应建立风险危机管理制度，加强临时过渡的监督和协调管理。

（4）重视移民实施进度计划的制定，主体设计单位在可行性研究阶段应充分考虑移民安置实施阶段设计周期、招投标程序、施工进度等因素，合理制定移民安置实施进度计划，并注重本专业与施工专业的合理衔接。避免产生主体工程施工进度倒逼移民安置实施进度、移民安置实施进度明显不合理的情况。同时，应加强主体工程实施进度的调整管理工作，对建设单位提出对主体工程实施进度进行调整的要求，国家及省级政府应严格把关，除应对主体工程调整的技术可行性、经济性予以论证外，还需在充分征求地方人民政府、移民意愿的基础上对移民安置实施进度调整的合理性及可行性进行分析，应在确保移民权益的前提下，正确衔接处理好两者的进度关系。

（5）按照国家 “有法可依、有法必依”的执法理念，有关部门应加强相关法规政策的制定和完善工作。