因地制宜促进水电建设与航运协调发展

贾 兰，郑富龙，黄家文

（1．贵州乌江水电开发有限责任公司，贵州 贵阳 550002；2.中国国际工程咨询公司，北京 100048；3.长江勘测规划设计研究有限责任公司，湖北 武汉 430010）

0 引言

乌江是长江上游右岸最大的一级支流，干流全长1 037 km，其中贵州境内802 km。 《乌江干流规划报告》确定了干流水资源开发以发电为主，其次为航运，兼顾防洪、灌溉等任务；与之配套的 《乌江航运规划报告》进一步阐述了电站工程和航道设施在通过水电梯级开发、各枢纽间回水变化段治理全线渠化乌江航道过程中的密切关系。

乌江干流梯级水电站始建于20世纪80年代，受资金、技术等因素影响，21世纪前只开发建设了乌江渡水电站和东风水电站。国家实施 “西部大开发”、 “西电东送”政策以后，下游梯级电站相继开工，并按规划同步建设了过坝通航建筑物。

由于构皮滩水电站位于规划的IV级航道的起始端，坝址以上天然河道几乎没有形成有效运力及运量，加之大坝高度超过200 m，使过坝设施建设在技术上首先需要解决诸多难题，因此工程立项可行性研究报告的技术经济论证给出了缓建更经济、也合理可行的结论。但随着下游梯级电站的相继提前开工，下游河道通航畅达长江变得指日可待，缓建的结论在水电、交通等行业主管部门之间引起长时间争议，地方各级人大、政协的众多委员也给予了高度关注。最终经过国家基本建设主管部门的协调沟通，并经过再次研究，明确了立即开工建设的结论性意见。本文回顾了论证决策过程，试图阐述当时 “建”与 “缓建”矛盾的主要交汇点及代表性意见，希望对其他类似水电工程有借鉴意义。

1 乌江水资源综合规划

1989年 《乌江干流规划报告》历时5年编制完成，原国家计委在批复意见中明确： “乌江干流水资源开发以发电为主，其次为航运，兼顾防洪、灌溉等任务”， “乌江渡坝下到河口航道，远景按四级考虑，……在建设每个水利枢纽时，其通航建筑物规模应根据航运发展需要，通过技术经济论证确定”。

乌江航运规划纳入 《长江水系航运规划报告》,根据该规划报告，乌江航运规划应结合电站建设并通过整治枢纽间河段渠化航道，使乌江渡坝下至河口涪陵545 km航道远景达到IV级标准。

2005年编制完成的 《贵州省内河航运发展规划(2003年～2020年)》进一步明确了乌江航道的具体目标。规划预测到2020年，构皮滩、思林和沙沱3个水电枢纽及重庆市境内彭水、银盘及白马水电枢纽相继建成后，乌江干流漩塘到涪陵将全线渠化，达到IV级航道标准，内河运量将会有较大的增长；水运货物以煤炭、磷矿石为主，贵州、遵义等地有少量集装箱；乌江货运量2010年为50万t，2020年为250万t、集装箱1万TEU；乌江客运以旅游及区间运输为主，客运量2010年为160万人次、2020年为220万人次。

开阳港是 《贵州省内河航运发展规划 (2003年～2020年)》在乌江构皮滩水电站坝址以上布置的唯一一个大型港口，位于构皮滩库区紧临贵阳市的开阳县境内。规划预测开阳港吞吐量2010年客运30万人次,货运5万t；2020年客运60万人次，货运70万t。沿河港是乌江贵州境内最后一个港口，规划预测吞吐量2010年客运140万人次，货运35万t；2020年客运160万人次，货运80万t。

2 过坝通航设施与工程同步或缓建之争

2.1 2003年工程正式开工时通航建筑物没有同时建设的主要依据

2.1.1 法律规定充许过坝通航建筑物缓建

构皮滩水电站过坝通航建设物论证工作依据的基本法律制度是 《中华人民共和国水法》。技术经济论证的主要基础数据来自各级政府公开发布的社会经济发展公告，以及交通部长江水系办公室1993年修订的 《长江水系航运规划报告》、2005年贵州省交通厅组织编制并经省人民政府批准的 《贵州省内河航运发展规划 (2003年～2020年)》。

2002年修订的 《中国人民共和国水法》第三章第二十七条规定： “……在不通航的河流或者人工水道上修建闸坝后可以通航的，闸坝建设单位应当同时修建过船设施或者预留过船设施位置……”。

对于构皮滩水电站坝址区 (含库区)是否是通航河段的论证，工程立项可行性研究报告主要从三个方面开展工作，第一是走访查询历史记录，第二是现场踏勘，第三是向交通主管部门求证。

构皮滩水电站库坝区约139 km河段有漩塘、天生桥、镇天洞和一子三滩等4个全江著名的特大断航滩险，其中一子三滩位于构皮滩坝上游21 km处。经查询历史记录及走访当地群众，证实大乌江至马路渡 （构皮滩坝址上游11 km）有19 km在水流较平缓的部分月份可通行小型民船。贵州省航务局委托四川省交通勘察设计研究院、贵州顺达水运规划勘察设计所于2009年共同编制完成的 《乌江 (乌江渡～龚滩)航运建设工程可行性研究报告》第二章第10条对该段河道的航运现状描述是：大乌江以上航道未经系统整治，航道不甚顺畅，尚不能达至常年通航的目的，但随着水位和流量的变化，仍能实现季节性通航和区间常年通航的目标。该河段没有形成有效的运量，可以界定为不通航河段，从法律条款及该河道通航条件来看，乌江构皮滩水电站过坝通航建筑物允许采取缓建方案。

2.1.2 工程技术经济论证方法正确、依据可靠、结论明确

工程立项可行性研究报告对过坝通航建筑物重点开展了两方面的论证工作，第一是通航建筑物规模及技术标准，第二是建设时机。

报告对通航建筑物规模及技术标准按 《乌江干流规划报告》确定的远景IV级航道和500 t级船舶作为通航建筑物的设计标准，并对V级航道和通行300 t级船舶的通航建筑物进行复核。过坝通航建筑物建设时机，论证主要从三个方面进行，其一是技术可行性，其二是经济承受能力，其三是下游梯级电站建设时间。

构皮滩电站坝高超过200 m。通航建筑物路线选择布置在左岸石棺材至野狼湾一线。经比较船闸、升船机等过坝方式后，选用了三级升船机方案。线路总长2 181.7 m，上游引航道长210.0 m，引航道左侧布置有55.0 m长的浮式导航堤和4个靠船墩。第一级垂直升船机上闸首结构总长28.0 m，闸首左侧设有宽8.0 m的交通桥。船厢室结构总高101.5 m，总长80.0 m；船厢室采用平板筏型基础，两侧承重塔柱采用封闭式筒体结构。上述设计参数使构皮滩水电站过坝通航建筑物的部分参数成为世界之最，升船机技术难度超过三峡工程，国内外均无建造经验可供借鉴。其中涉及生产及施工技术、金属结构制造技术、运行控制设备建造技术、超大型设备运输协调、乌江流域水体调配等问题，解决难度很大。勘测设计单位在技术服务过程中，多次提出构皮滩通航建筑物建设条件复杂，建设难度大，根据目前建设技术确定采用的建设方案，其技术成熟性还待进一步的检验。相关单位在评估、审查意见中均提出需对相关技术开展专题研究工作，以保证建筑物的安全、可靠运行。

以2008年物价水平测算，构皮滩水电站过坝通航建筑物的直接投资约为30亿元，建成后机械设备按20年经济运行期估算，包括折旧、修理费、材料、油、电、职工工资等在内的平均运行成本约为3000万元/a，加上建设贷款资金利息等，建设期和运行前10年内累计直接投入资金约为40亿元。以航运规划预测的2020年运量计算，过坝的平均费用约为9800万元/a，折算平均货运成本约为143元/t（单指过坝的约1.9 km路程）。投入成本远远高于同期其他运输方式的成本。

乌江航运规划的实现需要通过电站工程建设，渠化相应河段航道，使乌江渡坝下至河口涪陵545 km航道达到IV级航道标准。2001年构皮滩水电站工程进行可行性研究时，下游思林、沙沱及重庆境内彭水等水电站前期工作刚刚启动，其中重庆境内彭水以下因三峡正常蓄水位采用了高方案而需对原乌江干流规划的局部河段进行调整。2003年构皮滩水电站项目开工报告报送国家发展改革委时，彭水、思林水电站启动了可行性研究报告修编工作，彭水以下河段启动了规划调整工作。根据勘测设计正常工作周期估算，乌江彭水以下梯级水电站 “十二五”期间应该具备开工条件。因此，乌江下游梯级水电站，特别是重庆境内梯级水电站实现 “通江达河”的最早时间应在2020年左右。

2.1.3 项目审批符合基本建设程序的要求

根据国家基本建设程序，构皮滩水电站于2001年开始立项审批工作。2001年工程可行性研究报告通过行业主管部门的审查，2002年～2003年向国家发展改革委提出项目建议书、项目可行性研究报告及工程开工申请报告。在听取审查及咨询评估意见的基础上，经国务院同意后国家发展改革委批准该工程，并将构皮滩电站工程投资计划纳入当年新开工项目投资计划之中。

2.2 要求同步建设的诉求

经对历次各种途径要求同步建设意见的归纳，提出必须同步建设的意见主要有：第一，认为缓建的实质是长期不建；第二，电力企业只顾追求自身经济效益逃避社会责任；第三，区域立体交通运输体系需要水运加快发展。

（1）缓建的实质是长期不建。上游的乌江渡电站自20世纪70年代缓建至今断航30多年，且电站扩建占用过船设施原预留位置，使缓建最终变成不能建。其他河流电站的过船设施，在经过十几年缓建等待后，都因资金、体制等方面的原因，复建已是 “非易事”，因此缓建的实质是不建、是断航。

（2）电力企业只顾追求自身经济效益逃避社会责任。采用公路运输作为替代方案，实现构皮滩至乌江渡139 km公路需投资1 000亿元，且运输成本高、污染严重、养护费用高，还占用大量土地。乌江渡以IV级航道和年运输量400万t计，大宗散货从黔中经乌江、长江水运到武汉港，公路运输比水路运输每年多花费20亿元，而电力企业修建构皮滩水电站过坝建筑物只需花11亿元。

（3）区域立体交通运输体系需要水运加快发展。水运投资省、运能大、成本低等优势的发挥，还在于长距离连续运输的实现。乌江流域是矿产资源的富集区，煤炭保有储量383亿t，磷矿25.4亿t，锰矿9 000万t，汞、铁、铝……等储量也很丰富。这些矿产资源又大都分布在构皮滩电站上游两岸，其运输走向与乌江流向一致，正好能充分发挥乌江航运得天独厚的优势，是实施 “矿电结合，矿运结合”的完美之作，亦能彻底改变当前以运定产的局面。

3 工程建设情况及存在的问题

从工程论证决策过程可以看出，对过坝通航建筑物技术经济论证工作的重点是开展工程建设时机的经济性、合理性及可行性论证。即重点开展的是通航设施与电站坝体工程同步建设还是晚于坝体工程的比较，甚至还对部分缓建 （即地基基础之外工程缓建）和全部缓建进行比较。但 “缓建”二字被世人解读之后，在关心、关注乌江航运事业的众多人士心目中变成了 “不建”，甚至 “永久不建”、“断航”等的代名词。

考虑到我国水电工程通航设施缓建后长期不建也是基本建设领域一直存在的顽疾，且认为构皮滩水电站通航建筑物技术设计周期虽然相对较短、建设技术难度巨大，但通过针对性的专项科研攻关可以基本保证工程技术可行、方案经济，以及下游梯级电站提前开工建设的实际情况，国家基本建设主管部门最终在更多考虑国家宏观战略发展需求的情况下，要求构皮滩通航工程同步开工建设。这也是目前情况下能被各方接受且能较好解决构皮滩水电站过坝通航问题的方案。

但同步建设必须解决好两个方面的问题：第一是薄弱的工程建设技术基础。工程技术前期工作周期相对较短，必须加大工程建设技术创新投入，进一步提高工程技术可靠性、安全性、实用性及经济性。根据审查及咨询评估意见，项目业主通过11个重大课题委托相关单位开展专题研究及科研试验，确定了需重点攻关的科研课题，以指导和落实具体建设技术问题。第二是巨额建设资金投入。需要从政策层面逐步建立健全相关政策法规，通过相应的税收减免或专项电价疏导加价政策引导和解决企业巨额资金投入问题。

4 以科学发展观、宏观发展战略需求为指导，做好内河航运发展战略规划

国内航运专家曾对贵州省发展内河航运提出了5个基本认识和4个基本定位。笔者认为这些观点为贵州航运管理部门与水电企业之间提供了一个较好的沟通平台，通过这个平台应该能够切切实实地协商、解决好内河航道水电梯级通航建筑物建设问题，真正使工程尽早造福于人民。

5个基本认识为：第一，贵州境内共有4江1河，且均呈外向型放射状分布，具有发展内河航运的基本条件；第二，贵州河道均为典型的陡涨陡落型的山区河流，水位变幅大，发展航运的自然条件较差，发展航运应因地制宜；第三，目前贵州的内河航运只占全社会运量的1.87%，必需正确认识到贵州内河航运还处于等级低、设施差、运量低的初级发展阶段；第四，西电东送工程建设为发展航运带来了发展机遇，航运发展必需与水电建设协作；第五，贵州资源丰富，水电在建、拟建工程较多，航运建设有巨大的发展潜力。

基于以上5个认识，贵州内河航运发展规划时必须体现4个基本定位：第一，内河航运是贵州省综合运输体系的重要组成部分，短期内较大提高运输能力及比例是不现实的；第二，内河航运作为其他交通运输方式的补充，是解决局部贫困地区对外交通问题的最有效手段，对部分地区而言，是其他交通运输方式不可替代的；第三，目前贵州的航运还处于初步形成阶段，不能中断投入；第四，发展航运必需引入市场机制，解决好政策扶持等问题。

5 结语

构皮滩水电站过坝通航设施建设解决方案，是我国水电工程通航设施建设决策的一个特例，工程建设还必须依赖科学的技术手段。建议国家相关主管部门尽快牵头组织全国水电枢纽过坝通航设施现状情况调研及政策研究工作，全面客观地评价工程建设、运行维护现状与问题，提出解决的措施意见，以指导内河航道规划及通航设施建设，实现内河水电建设与航运开发的协调、可持续发展。