行政法治视野中的执法政策——以公安部治理酒驾的“四个一律”为例

冯 威



行政法治视野中的执法政策
——以公安部治理酒驾的“四个一律”为例

冯 威

公安部通过电视电话会议针对酒驾治理提出“四个一律”的执法政策，该政策与道路交通安全法等一系列相关法律法规共同构成“集中治理酒驾”活动的法律依据。该类执法政策作为一种行政裁量基准，在行政实践中司空见惯且反映着行政生态，与传统的行政法制共同构成面向公共行政的规则体系，与法律法规有着形式上的离散性和功能上的互补性。执法政策是一类重要的行政法治现象，不仅应给予充分的理论关照，而且要接受法治化的考量和建设。

行政法治； 执法政策； 公共行政

一、“四个一律”相关问题的提出

2009年以来，恶性事故频仍的公共交通治理领域格外引人关注，这不仅缘于日益扁平化和快捷化的大众传媒针对各事件产生的放大效应，更是因为公共交通状况关联着每个人的切身安全和利益。公共交通安全和秩序作为典型意义的基础性公共产品毫无遮掩地考验着政府的治理能力。2009年度，交通安全主管部门重拳出击，对交通安全隐患，尤其是“酒驾”现象展开极具中国特点的“集中整治”活动。2009年8月14日，公安部召开的电视电话会议，部署了自次日起在全国开展为期两个月的严厉整治酒后驾驶交通违法行为专项行动，对酒后驾驶的，要求严格按照《道路交通安全法》的规定从严处罚，坚决做到“四个一律”，即对因酒后驾驶机动车的，一律暂扣驾驶证3个月；对醉酒驾驶机动车的，一律拘留15日，暂扣驾驶证6个月；对1年内2次醉酒驾驶的，一律吊销驾驶证，2年内不得重新取得驾驶证，属营运驾驶员的，5年内不得驾驶营运车辆；法律法规规定有罚款处罚的，一律从重处罚。一组来自公安部官方网站的报道显示了该行动初步却显著的成果：8月15至16日，各地公安交管部门共查处酒后驾驶交通违法行为3167起，醉酒后驾驶交通违法行为435起；8月15日至22日，全国范围内酒后驾驶肇事事故死亡数量同比下降23.8%。*公安部交通管理局：《全国酒后驾驶肇事致人死亡同比下降两成》，参见公安部官方网站http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/n803715/2031981.html，最后访问时间：2010年8月19日。到2009年底，全国共查处酒后驾驶违法行为30.4万起，其中醉驾4.1万起；共罚款处罚30.4万人次，暂扣驾驶证27.3万本，行政拘留3.7万人次。因酒后驾驶导致交通事故数量、死亡人数与前一年同期相比分别下降37%和39.6%，整治行动同时得到社会各界和人民群众的充分肯定。*参见公安部官方网站：http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1837/n2557/2260071.html，访问时间：2011年4月26日。2009年底，公安部在总结各地整治酒驾专项行动经验的基础上，发出指导性意见，要求各地公安机关继续坚持“四个一律”的要求，用足现有的法律手段，对发现的酒后驾驶违法行为，依法从严处罚，建立健全严格查处酒后驾驶的长效工作机制。

从治理模式上看，这是一个鲜有新意的“专项治理”过程，与近年来我们耳熟能详的奥运会前夕国家工商总局对奥林匹克标志的集中整治以及各式各样各有侧重的地域性专项治理、2011年上半年国务院召开专项工作会议严厉打击非法添加和滥用食品添加剂活动，几无二致。然而透过这一系列司空见惯的社会现象，笔者基于行政法治的研究旨趣生发出若干问题：专项治理与常规的行政执法之间存在着何种关系？上述个案中的“四个一律”显然已经成为该专项整治中有异于《道路交通安全法》的重要影响因子和依据，但这种依据的性质如何界定？“四个一律”与现有的道路交通安全法制以及行政法治要求之间的关系如何定位？这些疑问的深入探讨乃至破解，或许能够一定程度上深化对行政法治内涵的认知。

二、“四个一律”的性质

客观上讲，“四个一律”是我国行政实践中司空见惯的现象，但它在行政法学理论体系中的定位却并不明确，这种模糊身份与它发挥的社会效应之间存在着不小的反差。行政法学理论体系力图塑造的行政法治状态仿佛一幅理想的社会图景，这幅图景中明显表现出与“人治”状态的差异，即对行政过程中人为不确定元素的摒弃和对普遍规则的偏好,法治的优越性也由此表现为依照既定的规则治理社会,对相应的社会问题兵来将挡、水来土掩。尽管我们一再批评狭隘的形式法治，但法律规范对于行政执法过程的约束和规制毫无疑问地成为法治行政的基本指征。反观“四个一律”，它无可争辩地为一个阶段的交通行政执法的“从严从重从快”提供着规则资源，但又在诸多方面与法律、法规和规章存在明显差异甚至逻辑悖论：从制定上，它是在作为交通安全主管部门的公安部的工作会议(电视电话会议)上提出和强调的，并没有法规、规章式的正式、规范载体形式；从内容上，尽管“四个一律”规定的是针对“酒驾”的行政执法权力，但与交通行政执法的常规依据，即《道路交通安全法》等法律文件的相关内容相对照不难发现，“四个一律”中的执法权限基本没有突破法律规定，而是强调和要求在整治“酒驾”问题上无例外地适用最高罚则，并没有设定法律外的新的执法权力，它与法律规定的区别在于将法律规定中的执法裁量权降至最低甚至取消，使原本自由裁量的行政处罚转变为羁束性的行为，如“四个一律”中的“对饮酒后驾驶机动车的，一律暂扣驾驶证3个月；法律法规规定有罚款处罚的，一律从重处罚”，与当时道路交通安全法第91条规定的“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣一个月以下机动车驾驶证，并处二百元以上五百元以下罚款”相对应；从效力上，“四个一律”有着明显的时段性，即电视电话会议上要求的为期两个月的集中整治期间，在此期间，它的适用事实上优先于法律规定，当然，这里的“优先”同样不是突破，而是在罚则上首选(甚至是必选)而放弃自由裁量权。基于上述的特征，因而，“四个一律”本身是一种法治相关现象，认真对待和审慎研究这种现象，科学说明此类规则与立法及执法间的关系，不仅能够完善行政法治理论，形成理论自洽，更重要的是便于深刻解读行政执法的远比学理复杂纷繁的社会环境。

法治观念在中国渐行以来,学界对于以“四个一律”现象为典型的运动式执法有不少尖锐的批评声音*参见张泽想、赵娟：《“法治”运动化现象评析》，《南京社会科学》2000年第7期；朱晓燕、王怀章：《对运动行政执法的反思》，《青海社会科学》2005年第1期；罗许生：《从运动式执法到制度性执法》，《重庆社会科学》2005年第7期；等等。，批评主张主要建立在对执法及其规则的严肃性、平等性、稳定性、工具主义倾向甚至合法性的质疑等诸多方面。但近年来也不乏学者重新反思和深化认识该类现象，提出建设性的主张。*参见郑春燕：《行政裁量中的政策考量——以“运动式”执法为例》，《法商研究》2008年第2期；周佑勇、尹建国：《行政裁量的规范影响因素——以行政管理与公共政策为中心》，《湖北社会科学》2008年第7期；唐贤兴、余亚梅：《运动式执法与中国治理的困境》，《新疆社会科学》2009年第3期；等等。笔者认为，如果不将该类行政现象和规则置于具体的行政生态环境之中解读，不充分关注行政规律和行政的社会效应，单纯对行政执法作严格规则主义式的比对，很难得出有实践意义的结论。事实上，社会生活的变动性、鲜活性决定了行政的灵活、分散、易变等基本特性，这与以规范行政权力及行政行为为主旨的行政法所应恪守的必要的稳定性之间存在着反差，“那些界定行政职权的抽象的、不确定的法律概念，并没有固定的、格式化的含义。相反，它们总是随着特定时期具体行政任务的变化，不断变动”*郑春燕：《行政裁量中的政策考量——以“运动式”执法为例》，《法商研究》2008年第2期。。而弥合这种起起伏伏的变动性环境和确定性法律规范之间鸿沟的任务，毫无疑问应当由行政机关来承担，“行政法并不是都能灵活地去顺应即刻的行政激情”*[英]彼得·H·舒克：《行政法基础》，王诚译，北京:法律出版社，2009年，第65页。，“法律的适用与法律制度的运用绝非机械的执行活动，其本身乃是各种各样的参与者所交织的创造性过程”*[日]大桥洋一：《行政法的结构性变革》，吕艳滨译，北京:中国人民大学出版社，2008年，第2页。。于是一面是消消长长的社会问题，一面是刚性要求的行政法治，“规范与事实”之间构成行政过程走不出的背景。

本文援引的“四个一律”现象，恰是行政主管机关在一度以来社会交通状况难容乐观、道路交通安全法制中的常规惩戒力度不足以发挥充分警示和惩罚效应背景下的行政选择，从本质上讲，它应当归属于在道路交通安全法制范围内，为实现特定的社会目标而制定的行政政策，又由于该类政策的制定和推行充分考虑了现有的法制环境，只是在法律规定的裁量幅度内的课罚选择，一定意义上讲是为了将法律的功能和效应发挥到最大，因而笔者将其界定为“执法政策”。然而该类“执法政策”对行政过程的影响与依法行政要求之间存在着至少是表象层面的悖论，而这种悖论的实质是它们分别来自同样以公共行政过程为中心考察点的相异逻辑。依法行政的本质要求是对行政权力的规范，强调具有普遍意义的行为规则，强调行政权力违法的当罚性；执法政策的逻辑则是在法律允许的范围内应对社会问题，实行有效社会治理，强调公共治理目标导向。在政策科学的视野里，包含执法政策在内的公共政策是公权力主体制定和执行的、用以确定和调整广泛社会关系的行为规范，在其基本功能上，它是一种基于事实判断和价值判断的公共权力主体的行动纲领，公共政策当然要关注合法性、合理性、公正性等社会价值标准，但更关注如何寻求和运用一定的方法以有效地解决实际的社会公共问题。

三、行政执法政策与行政法制的关系

这里的“行政法制”指的是行政领域的法律规范体系，具体而言是指有权机关依据法定职权和法定程序制定的，调整行政关系的法律规范的总称，亦有学者将其形象地界定为“硬法”，即那些需要依赖国家强制力保障实施的法律规范。*罗豪才、宋功德：《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》，《中国法学》2006年第2期。认识、分析和优化行政执法政策与行政法制的关系，首要的是要找到二者建立关联的契合点，从该标本事例中我们不难发现，二者发生联系的基本场景是公共行政过程，或者说是行政执法过程，二者在功能抑或形式、协调抑或掣肘等各方面都是围绕行政过程展开的。在笔者看来，行政执法政策与行政法制的关系，至少体现为以下三个有内在递进关系的层面：

1．行政执法政策与行政法制都是面向公共行政的规则体系，认同二者共同构筑的公共行政规则环境是理解两者间关系的认识基础。“政策”与“法制”的关系一直以来都是法学、公共行政学乃至政治学的共同论域，相对于法律治理，政府的政策治理是更加古老和传统的社会现象、治理方式、公共制度资源和社会权益分配机制。大致上说，政策主治与法律主治在近年来的中国社会主要呈现出承续性的特征。然而实践中政策与法制间塑造的关系始终处于交错复杂的状态，社会发展现实已然证实了二者从来不曾也无法互相替代，政策并未因法制/法治建设而减弱对中国社会的影响，从政策主治到法律主治的基本走势并不排斥政策的生存空间和独特功能。只是在法治成为我们选择并认同的社会主要治理模式的环境中，社会对公共政策有着不偏离法治的基本要求和期待。

2．行政执法政策与行政法制之间具有形式上的离散性和功能上的互补性。行政执法政策与行政法制最直观的区别体现在其表现形式上，前者表现为数目繁多、形式灵活多样的“会议精神”、“红头文件”或通知文件等——在行政法学理论通识中，它们至少不属于典型意义的行政法制的范畴；而后者则主要表现为包含行政法原则、行政法规则等内容，由有立法权的机关依照法定程序制定的法律文件。也正是因此，行政执法政策成为将行政法制作为依法行政核心规则环境的法治行政捍卫者所无法认同的事物。*蔡定剑、刘丹：《从政策社会到法治社会——兼论政策对法制建设的消极影响》，《中外法学》1999年第2期。这种形式上的离散性的直接结果就是即使执法政策不被排除出规则体系——甚至认为是对法治的反动，也难以在规范体系中准确确定其适用的位阶，于是行政的实践与法制的理论之间，出现了这样一种强烈反差：在前者那里，政策往往被视为具体制度规则之上的指引；而在后者面前，又往往低得不足以作具体行政行为的有效依据。

行政执法政策在公共行政过程中市场广阔已是不争的事实，除了法治建设初级阶段之囿和“政策社会”的路径依赖以外，或许还存在着其他支持性的缘由。笔者认为，这可以从行政执法政策与行政法制对于公共行政过程而言具有功能上的互补性进行解读。这种互补性大致表现为三个方面：

第一，在法的基本功能的发挥方面。法在调整社会关系的过程中发挥着指引、警示、预测、评价、教育以及强制等多样的基本功能，这些功能发挥的实效当然首先取决于法本身的良善性、法的执行程度和适用程度，但同时也受制于社会环境。现代行政权力向社会的全面渗透营造了一个全方位的社会秩序防控体系，但一方面，循环往复的日常化的常规执法难免使社会对法的上述效应产生“钝感”，甚至熟视无睹；另一方面，不少人逐渐从执法过程中发现缝隙而大做文章——如各式各样的疏通。这些场景距法治理想较远却离社会现状最近，它们在不同层面和不同程度上抵消着法输送给社会的很多功能，一种“活在当下”的公共行政有责任运用行政智慧应对和不断矫正这些状况，就某个特定的社会场景和特定的治理目标而言，执法政策往往不是在“法外造法”，而是以特定的行政方式强调、重申法制要求。客观地说，大多数的集中治理行动都伴随着声势浩大的广泛深入的宣传、动员、警示、告诫等一系列行动，较之波澜不兴的常态执法更能强化和营造治理氛围，一定程度上更充分发挥法的警示、指引、强制等基本功能。

第二，在行政手段运用方面。有着千变万化要求的社会治理需要多元化的行政手段予以回应，行政执法政策在行政手段的运用上较之法律规定表现得更加灵活多样。各项集中治理中看似口号似的要求，比方“广泛宣传、统一行动”、“多方合作、严管重罚”等，其实都可以找到行政法上相应的术语和理论进行解读，如行政指导原理、行政协作原理等。“四个一律”等政策内容让不少法学人对其公平性深深忧虑，但作为行政自由裁量权的确定性基准，该政策以铺天盖地的宣传攻势和前所未有的公开力度展开，也是充分运用行政指导的案例，这种“造势”无疑对于警示社会、营造行政氛围，缓释“执法公平性”质疑有着重要意义。

第三，在价值倾向方面。公正和效率向来是社会制度设计中所追求但又难以同步实现的两种价值，这要求各种制度机制间的互补和配合。法律的主要使命是为社会提供公正，但对于阶段性的突出社会问题的化解和应对，政策有时更富有效率。“四个一律”在短时期内呈现出的社会效应正是对上述问题的诠释。

3．行政执法政策与行政法制的良善关系依赖执法政策的法治化建设。行政执法政策并不当然是法制的反面，但缺少象法律规范制定一样的严格的权限、程序、内容等方面的法治化的约束，政策极易走偏。克服这些可能缺陷的基本路径，是将行政执法政策作为行政法治的一个特殊领域，强化其法治化的建设。

对执法政策进行法治建设的基本点包括：首先，将执法政策现象纳入公法视野，普及公法精神。执法政策是法治建设不容漠视的政策与法制结合而行的治理现象，对二者并存的认同是建设其间良善关系的认识论基础。其次，执法政策的目标指向应当与法律具有同向性，执法政策的作用方式是为特定治理需要设定行政裁量基准，政策的制定应当有正当的考虑，基于公共行政的需要，不能从管理便宜甚至部门利益等不正当考虑出发。再次，执法政策是在法制规则范围内的导向性政策，政策内容应始终保持合法性，政策合法是维护二者间平稳关系的关键，内容不合法的政策在运行过程中必然与法律发生冲突。又次，政策的制定程序应当受到限制。立法程序显然已经成为保障法律公正性的基本方式，政策的产生具有较之法律的灵活性，但并不等于没有规则，基本的行政权限，充分的公共治理目标测评，正式的会议形式和行政公文发布等等，都是增强政策的社会基础和法治色彩的途径。最后，政策本身应当有体系化的考虑，面对共同或近似的社会需要，各级各类行政主体可能在一个领域中出台多项政策，这些政策有必要依照调整领域的宽窄，制定主体位阶的高低以及出台顺序的先后等形成某种政策体系，体系化的意义在于有效梳理已有的政策，尽量避免其间的摩擦和冲突。政策的法治化不等于将所有的政策以法律规范的形式表现出来，而是向政策渗透更多的法治元素，消弭二者间在话语体系中的不连贯。

四、执法政策对行政法治内涵的充实

充分关注行政执法政策现象对于解读真实行政生态，全面理解行政法治内涵有着现实意义。行政执法政策至少在依法行政观念、行政合理性原则、行政法渊源以及执法政策对行政诉讼的影响等四个方面发展着行政法治的内涵。

富有生命力的行政法治要跳出形式规则主义的窠臼，关注真实的公共行政环境和社会公共治理问题，依法行政的依据不仅包括各级各类法律规范，还应当包括符合法治精神的行政执法政策。控制和规范行政权向来被视为行政法义不容辞的担当，因而推论出法律规范对于行政权力的边界意义，但边界的设置不等于消解行政权力的能动性，边界之内行政主体基于对社会治理需求的合理判断进行积极回应更是顺理成章，这种回应或许表现为积极提供公共服务，或许表现为供给未必表现为法律规范形式的规则，但都表明了政府在相关问题上的一种倾向，这些与法律制度结合而行的行政方式、规则不是法治主义的动摇，而是对“行政就是对法律的执行”这一论调的反思和对依法行政内涵的深化和扩展。

行政合理性原则是行政法上的基本原则，也是行政法中最变幻莫测的领域。行政合理性原则要求行政主体的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度，该项原则常被视为实现法治的公平、正当性的保障，这也正是执法政策引来诸多否定式评价的最有力的论据。如果将合理性原则狭义理解为行政手段与相对人行为之间的一组对比关系，则很容易得出执法政策有失公平合理的结论。但笔者认为，合理性原则基本评估公式不能建立在“行政主体——行政相对人”封闭式的二元关系中，因为行政权力行为的目标和价值指向都不仅仅是(甚至主要不是)相对人的权益，而是公共利益和公共秩序，因此行政是否合理，应当在行政权力行为方式、强度与它要实现的行政目标之间作以衡量，并要建立立体和全方位的评估体系，充分考虑行政环境以及配套行为，是一个动态的指标。那种认为合理就是做到行政行为在任何时间、对任何人都一样的简单化理解本身可能是对法治的误解。

行政执法政策构成法治行政的一类特殊渊源，它丰满着行政法渊源理论与体系。长期以来学界对于行政法渊源的判定主要还是“司法中心”即以行政诉讼的法律依据为核心展开的，“一直以来，公法学的基本视角是通过法院以及法官的眼睛思考如何处理既已发生的纠纷，即它有着将法作为病理学而予以把握的特点”*[日]大桥洋一：《行政法的结构性变革》，吕艳滨译，北京:中国人民大学出版社，2008年，第5页。，然而法院不是行政法的全部，行政法深度发展过程中越来越多的问题超出法院的判断范围和判断能力，于是以行政权力过程为中心考察点建立行政法的新逻辑，成为近年来行政法学发展新的增长点。在这种意义上理解行政法的渊源，应当涵盖对行政法律关系当事人和法院有约束力的行政规范，行政执法政策是行政过程中行政主体遵循的规则，对行政相对人也有必然的约束力，自然应当属于行政法渊源的范畴。近年来，不少学者关注包括行政政策在内的法制之外的规则形式，并提出“公域软法”的概念和主张，其基本思路也是建立在真实的行政过程和行政环境基础之上的。

尽管法院不是行政法的全部，但行政执法政策在行政诉讼中的适用问题依然是行政法上绕不开的话题。笔者认为，由于行政执法政策存在的前提是该行政领域已有法律规范的存在，因而对以审查具体行政行为合法性为原则的行政诉讼并不会太大的影响。首先，合法的执法政策多以影响行政自由裁量权为基本作用形式，一般不会影响行政诉讼中司法对行政行为合法性的判断；其次，对于行政诉讼涉及的“合理性”审查的领域，即“行政处罚显失公正”的审查，法院则要充分考虑执法政策的因素，正如1996年在“不列颠氧气有限公司诉科技部案”判决中的主张：“攻击一项裁量权被不正当行使，一般可基于两个理由：它不能出于恶意，同时，也不能过于不合理，以致显出不可能进行了真实或真心的裁量。但，除此之外，如果大臣出于政策或良好行政的需要施用一些限制规定，我发现没有什么可以阻止他，不让他这样做”。*[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》(上卷)，杨伟东等译，北京:商务印书馆，2004年，第353页。

[责任编辑：李春明]

AdministrativeEnforcementPolicyfromthePerspectiveoftheRuleofAdministrative
Law:WiththePolicyagainstDrunkDrivingasanExample

FENG Wei
(Law school, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

Together with the law on road traffic safety and other relative regulations, the Policy against drunk driving put forward by the Ministry of Public Security in a videophone conference serves as the legal basis of the intensive activities against drunk driving. Enforcement policy, as a kind of administrative measurement standard commonly seen in administrative practice and reflecting the administrative ecology, constitutes the system of rules with traditional administrative law. Enforcement policy and traditional administrative law are different in forms but complementary in functions. Enforcement policy is a very important phenomenon in the rule of administrative law and warrants theoretical study as well as actual construction.

the rule of administrative law; administrative enforcement policy; public administration

2011-09-05

山东省社科规划重点项目“公共政策法制化研究”(项目编号08JDB004)的阶段性成果。

冯威，山东大学法学院讲师，博士研究生(济南 250100)。