统筹发展 科学治理 成都市散装水泥事业快速推进

成都市城乡建设委员会

“十一五”时期是成都市散装水泥事业发展进程中不平凡的五年。面对散装水泥及其延伸产品应用观念和意识有待增强、发展机制与监管体系有待完善等种种问题，成都市建委认真贯彻国家节约资源、保护环境，推进科学治尘、促进循环经济的方针政策，坚持务实创新，坚持稳步推进，认真探索，勤奋工作，促进了成都市散装水泥事业的健康有序发展。

“十一五”期间，成都市水泥散装率从2006年的56.8%到2010年的73.4%，年均增长3.3%。5年来，散装水泥累计使用量达到2539.66万吨，预拌混凝土供应量达到7970.95万方，共减少粉尘排放124.45万吨，减少排放二氧化碳154.2万吨、二氧化硫0.49万吨、氮氧化物0.41万吨。

“十一五”期间，成都市预拌砂浆产业发展势头强劲，到2010年，公告的预拌砂浆生产企业达7家，产能达320万吨，预拌砂浆运输车达62台，移动存储罐623个；2009年至今，累计完成预拌砂浆销售量112.27万吨，从2009年的9.2万吨，到2010年的48.63万吨，再到2011年上半年的54.44万吨，实现了预拌砂浆应用的迅速健康发展，2010年成都市预拌砂浆产能利用率达到28.41%。

这些成效的取得，是成都散办、成都建委各职能部门、成都各区（市）县散装水泥行政主管部门共同努力的结果，是向各兄弟省、市学习借鉴的结果，是商务部和省住建厅正确指导的结果，这必将激励成都散装人在新的征程上奋勇前进。

2006年以来，成都市主要做了以下工作：

一、以政府目标为抓手，有效推动工作落实

为促进各级政府切实认识到散装水泥工作重要性，推动散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的广泛应用，2008年以来，市建委通过积极协调和争取，将一个看似与市民生活很远、很“冷门”的散装水泥工作纳入了成都市委、市政府“大气环境综合整治”专项目标。市散装水泥办公室抓住这一工作机遇，制定并完善了《成都市散装水泥工作目标考核办法》，采取日常考核、集中抽查与年终考核相结合的方式，帮助各区市县梳理工作思路，明确工作要求，把工作落在了实处，有效避免了散装水泥工作由于系统体制带来的困难以及无专职散装水泥人员带来的工作易被忽略等问题，工作的创造性得以展现，切实做到了以目标为抓手，促进了“三个禁止”工作的全面落实，绝大部分区（市）县都超额完成了每年年初下达的目标任务。同时，市建委还会同市政府目督办、市环保局建立了联合专项检查机制，检查结果均纳入各区市县民生工程目标考核，各区市县民生工程监督代表也参与到“禁现”工作的督促和检查。这样，发展散装水泥在工作对象上有所扩大，在工作思路上有所创新，在工作内涵上得以深化，在工作的凝聚力上得以加强。

二、以统筹城乡为立足点，构建全域发展管理体制

一是实施“圈层”管理。从2008年开始，成都市按照区市县的区位条件，将20个区市县划为三个圈层，实施了“圈层管理”。通过定期开展各圈层交流会和三个圈层的集中交流会，各区市县相互交流工作经验，研讨共性问题，启发工作思路，落实工作任务，使大家在相近的平台上形成了你追我赶、共学习、同进步的工作状态。圈层管理模式成为成都散装水泥工作全域发展的一个有效载体。

二是完善“禁现”政策体系。为落实商务部、省住建厅要求，实现全市散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆应用的全域协调推进，2007年、2008年成都市建委围绕《成都市散装水泥管理办法》相继出台5个“禁现”文件，对中心城区的“禁现”工作提出了明确要求。2009年，成都市建委要求各区（市）县制定切实可行的措施，进一步扩大禁止现场搅拌混凝土、砂浆的范围。除中心城区已全面实现了“禁现”外，其余各区（市）县均在2010年6月30日前出台政府文件，完成了“禁现”范围、时限的划定工作，并制定了加快混凝土、砂浆预拌化进程的推进措施；不少区县在原有“禁现”政策基础上将范围扩大到周边重点乡镇、农民集中居住区和新型社区等地；部分区县还明确了推广使用预拌砂浆的时间和范围。同时，各区（市）县以城乡统筹为契机，利用灾后重建、农民新居建设等机会，借助“禁现”政策，加大“禁现”力度，使成都市的农村推散工作直接进入了使用预拌混凝土的时代，农村建房的散装水泥量和散装水泥率得到了跨越式提升。这些区（市）县超前的工作，使成都“禁现”工作实现了城乡统筹，形成了一个城乡“禁现”重点突出、逐步推进的全域发展态势。

三、以闭合监管为切入点，扎实开展“禁现”工作

为进一步加大扬尘整治力度，禁止施工现场搅拌混凝土、砂浆，成都市建委各职能部门通力协作，并积极加强与市级相关职能单位的沟通协调，闭合监管作用得以明显加强。相继在工程管理有关文件中，对使用预拌混凝土、预拌砂浆从计价定额、信誉管理、合同备案等方面进行了具体规定，增强了闭合监管的合力。市造价站编制、省建设厅颁发的《四川省建设工程工程量清单计价定额“预拌砂浆补充定额”》明确了预拌砂浆应用的费用问题；印发了《关于对我市公共设施配套建设项目推行使用预拌砂浆的通知》，强调政府投资项目使用预拌砂浆的要求；印发了《成都市建设委员会关于进一步加强外地入蓉建筑业企业管理工作的通知》，规定“在禁止区域范围内使用现场搅拌砂浆等行为的外地企业，根据情节轻重，分别给予不良警示、告诫约谈、警告、通报批评、限期整改等相应行政措施，情节严重或性质恶劣的予以市场禁入，并记入外地企业及相关责任人员的信用记录”；印发了《关于进一步加强成都市房屋建筑和市政基础设施工程发包与承包范围管理的通知》，要求“商品混凝土和预拌砂浆采购合同，发承包人应当在合同订立后7日内，将合同送当地合同备案部门备案。项目业主直接采购建筑材料，其采购的品种、规格、质量等级、单价、合价应在施工合同中列明，并进入总承包和专业承包的合同总价内。不得将其直接采购建筑材料分离在施工合同以外”。这些配套文件的出台，显示了成都市政府、市建委强制推广使用预拌混凝土、预拌砂浆的决心，推广应用工作不是在一个点使劲，而是多点位发力，一个行业的管理体系得以不断完善，架构日趋清晰，对坚定信心、打消疑虑、杜绝侥幸起到了至关重要的作用。

在落实以上工作的同时，成都市建委各相关职能部门在预拌砂浆推广应用上还采取了一系列措施，进一步加大联合监管力度。一是由市散办、安监站、质监站、监察大队等单位联合对中心城区部分建筑工地现场搅拌行为进行了检查。二是召开了中心城区在建项目负责人参加的“加大扬尘整治力度，禁止施工现场搅拌砂浆”大会，再次强调了“禁现”要求。三是安监站对中心城区施工现场设置的搅拌机予以取缔，市质监站对设置搅拌机的工地停止监督；对受到查处的建设项目，取消其标化工地、文明施工工地的评选资格并纳入不良行为记录。四是按照商务部、住建部《关于进一步做好城市禁止现场搅拌砂浆工作的通知》中关于“对不按规定使用预拌砂浆的建设单位，预收的散装水泥专项资金不予返还”的要求，成都市散办重新修订了中心城区散装水泥专资清退办法，并从2010年12月1日起实施。通过有效扎实的举措，成都市进一步健全了设计、招标、安全、质量、行政执法、专资清退等环节的闭合监管体系，禁止现场搅拌工作进入了实质推进阶段，为预拌砂浆的推广应用和预拌混凝土的广泛应用奠定了坚实的基础。

在加强职能部门之间闭合监管的同时，成都市还进一步创新监督机制，引入市民代表监督。2010年，本市结合扬尘治理纳入民生工程目标的契机，在预拌砂浆推广工作中引入了“市民代表监督机制”。7月，成都武侯区一示范项目接受了市民代表的参观检查，受到了市民代表的一致好评。

四、以专项资金为杠杆，促进产业和全域推散发展

散装水泥专项资金是推散的强有力的经济杠杆，我们坚持用好用活用足，切实对推散工作的开展起到了重要的作用。成都市每年按照当年的工作思路、工作重点，提前制定投入意向并向社会公示，鼓励企业积极参与到推散工作的行列，鼓励区（市）县大力开展推散工作，用有限的资金吸引了社会资金的投入和推进了区（市）县推散工作的深入开展，四两拨千斤的成效较为显著。“十一五”期间，成都市向预拌混凝土行业投入散装水泥专资400多万元，实现了成都市20个区（市）县混凝土搅拌站的满覆盖，投资规模达到12亿元，使全市推散工作的快速发展有了基础保证，预拌混凝土已在中心城区之外的区（市）县广泛应用；向预拌砂浆行业投入600余万元，让企业认识到政府的决心，激发了投资热潮，截止2011年6月，共吸引社会资金7亿余元建设了10家预拌砂浆生产企业，设计能力达到440万吨/年，为成都禁止现场搅拌砂浆工作奠定了坚实的产业基础；向各区（市）县投入推散专资600余万元，大大增强了全市推广使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的信心，为混凝土的全域预拌化奠定了基础，实现了农村散装水泥工作的新跨越和二、三圈层区（市）县预拌砂浆使用零的突破（占全市实际使用量的10%）。除此之外，我们还对科研课题、应用示范项目等都给予了专项资金的支持，保证了成都市散装水泥工作的科技领先和示范带动作用的实现。宣传培训方面更是在经费的保证下，做到了宣传的多样性和普遍性相结合，图文并茂、有声有色，营造出了良好的宣传氛围；做到了培训的实用性和广泛性相结合，针对性强、力度大，为预拌混凝土的广泛应用和预拌砂浆的大力推广起到了重要作用。在对专资使用的管理上，我们坚持专款专用，严禁挤占挪用，每年对上年所有项目实施单位均进行了审计，确保了专项资金的规范使用。在强调成都市级投入的同时，在对散装水泥设备设施建设投入资金时，成都还坚持做到区（市）县有配套投入，2009年、2010年各区（市）县投入的散装水泥专项资金占全市总投资额的35%，创造了历史之最，充分发挥了专项资金的杠杆作用。

在专资清退工作中，我们做到了严把审核关，对违规项目建设单位，均按照规定一律不予清退专项资金，确保政府基金的严肃性，促进散装水泥使用率的增长。针对中心城区工作实际，市散办及时对散装水泥专项资金清退办法进行了修改完善，认真执行了《商务部、住房和城乡建设部关于进一步做好城市禁止现场搅拌砂浆工作的通知》中“对不按规定使用预拌砂浆的建设单位，预收的散装水泥专项资金不予返还”的规定，这也在一定程度上促进了中心城区预拌砂浆的推广使用。

五、以规划为指导，走科学发散之路

成都市从2008年开始着手编制成都散装水泥发展规划，于2009年正式出台了《成都市散装水泥发展“十二五”规划》。“十二五”规划不仅对未来5年的散装水泥发展提出了明确的目标，更重点对预拌混凝土和预拌砂浆的发展提出了产能布局和物流规划，对引导全市散装水泥事业的健康有序发展提供了保证。为不断深化散装水泥工作，按照市建委要求，成都市各区（市）县结合实际，也相继于2010年开展并完成了“十二五”规划的编制工作，对本辖区内未来五年的散装水泥及其延伸产品的发展提出具体的产能布局规划。成都市及各区（市）县“十二五”规划编制工作的完成，为成都散装水泥事业发展提供了理论指导和措施保障，为引导成都预拌混凝土、预拌砂浆行业的健康发展和全市推散工作的正确科学发展提供了有力支持。

六、创造预拌砂浆推广“成都方式”，预拌砂浆产业稳步发展

2006年至今，成都市建委积极探索、敢为人先，在认真汲取兄弟省市的工作经验的基础上，在认真分析了预拌砂浆推广工作的难点和突破点后，围绕“禁止施工现场搅拌砂浆”，启动并大力开展了特点鲜明、成效明显的预拌砂浆推广工作，形成了符合成都发展实际的“一心两点四体系”的预拌砂浆推广思路和工作方式。

首先，“一心”是指确定一个中心，明确工作定位。2006年，成都市建委成立预拌砂浆推进工作小组，先后赴北京、上海等7个城市，对推广工作进行调研，形成了“落实科学发展观、推广使用预拌砂浆”的调研报告，并结合成都市发展实际，提出了成都市的预拌砂浆推广思路及工作步骤，当时我们就明确不求大求全，将工作中心放在散装化普通砂浆上。此后，我们于2007年进行了试点，选择了三个项目进行预拌砂浆和现场搅拌砂浆的对比试点，采集大量数据为编制预拌砂浆定额、技术规程和相关政策奠定了基础；2008年，在试点摸索的基础上，出台了较为完善的政策文件和技术文件，制定了预拌砂浆“十二五”发展规划，构建了成都市预拌砂浆推广基本框架。在一系列工作开展中，我们始终围绕着推广普通干混砂浆这一主题，坚持不懈，终于迎来了成都市预拌砂浆推广应用的春天。

其次，“两点”是指抓住两个节点，化解推广障碍，找到推广突破口。一是把实现工地减排、用技术手段解决施工扬尘作为推广预拌砂浆的切入点；二是把文明施工、拆除施工现场搅拌机作为推广预拌砂浆的实施点。这“两点”是成都市预拌砂浆推广应用的助推器，是成都市建委结合全市中心工作提出的两个工作结合点，为成都预拌砂浆的推广应用提供了强大的外部推力。2009年，我们正式启动了预拌砂浆推广工作，两家预拌砂浆生产企业同时诞生，形成50万吨的年生产能力；同年7月，正式开始了在三环路范围内启动“禁止现场搅拌砂浆”工作，12月1日禁止范围扩大到中心城区规划区范围。在工作中，我们加强同市环保、安监等职能部门的沟通协调，将预拌砂浆推广工作纳入到工地减排和文明施工的工作中，取得了明显实效，当年的预拌砂浆使用量接近10万吨，产能比达到40%。2010年，正值预拌砂浆的推进之年，成都市建委进一步完善监管体系，以市委、市政府建设“世界现代田园城市”为契机，认真落实扬尘整治中“不准现场搅拌混凝土、砂浆”的要求，开展了“坚持文明施工、取缔现场砂浆搅拌机”的工作；同时，将预拌砂浆推广应用工作纳入成都市“大气环境综合整治”政府目标，实现了“科学治尘”，预拌砂浆工作得以进一步推进，当年的预拌砂浆使用量接近50万吨。

最后，“四体系”是指建立四个体系，全方位系统推进。一是做到政策体系较为完善。2008年至2010年，成都市共制定并印发的有关推广预拌砂浆的政策文件7个，技术文件2个，发展规划1个，文件之间相互支撑和补充，各有侧重，政策体系日趋完善，为引导产业健康发展奠定了良好的基础。

二是做到管理体系闭合。成都市在推广工作中，实施了闭合监管的管理体系，彰显出工作合力。市建委在2007年就明确了将预拌砂浆的推广应用融入到有关部门，要求部门各司其职又互相沟通，建立了从设计、图审、造价、招投标、施工监理、竣工结算、竣工验收、专资清退的多环节把关体系，工作的整体性得以很好的体现。

三是做到市场体系规范。在培育市场时，注意抓住生产和使用两个环节，高起点高要求，以形成良好的供需环境。坚持对生产企业实行一年一审的公告制度，实行企业准入限制，确保产品质量，促进企业规范发展和做大做强；同时对使用方，通过政府目标、民众监督、行政执法，促进预拌砂浆的应用，提升建筑工地的文明程度和现代化进程。特别是坚持执行技术规程中“生产企业必须具备与生产能力相适应的物流储运设施”，保障了流通环节畅通，实现配套平衡，促进了产业均衡发展。

四是做到宣传体系务实。在宣传对象上注意普通受众和行业受众相结合，既广而告之又引起关注。通过电视、报纸等大众传媒等途径传播预拌砂浆的特点、优势和推广情况，树立预拌砂浆“环保、高效、保质”的意识。通过发放政策文件、宣传资料、组织技术培训等让开发商、施工企业、监理单位等相关单位了解预拌砂浆的相关知识、理解推广意义、提高运用技术。在宣传内容上，注意政策与技术相结合，通过各种培训方式，把对政策的认识转变为对技术知识的学习，从而引导在施工层面的具体应用。在宣传形式上，开展了包括实践活动宣传、印刷资料宣传、声像资料宣传、大众媒体宣传等多种形式，为预拌砂浆的推广营造了良好的社会氛围。

当然，预拌砂浆的推广应用，我们更重要的是依靠商务部、住建部的有力领导、国家的政策保障和向各兄弟省市学习借鉴有效的推广经验。“一心两点四体系”的方式是我们在实践中摸索出来的“成都方式”，是我们结合成都工作实际进行探索的结果，还需要在实践中不断提高和完善。

散装水泥事业的深入推进，需要我们散装人扎实勤奋、开拓创新，贡献出我们的青春和才智；需要政府部门健全有效的激励和约束机制，为其创造良好的外部环境；也需要舆论引导和社会监督，为其营造良好的社会氛围。让我们在商务部、住建部的正确领导下，共同努力，为加快散装水泥事业发展，促进资源节约型、环境友好型社会建设作出更大的贡献。