法学视角下我国土地分类之完善

唐双娥，郑太福

（1.湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082；2.湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

法学视角下我国土地分类之完善

唐双娥1，郑太福2

（1.湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082；2.湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

法律上，我国的土地分类主要按土地的用途和利益性质两个标准进行。按照用途，土地被分为农用地、建设用地和未利用土地。依土地利益的性质，土地被分为公益性用地和经营性用地。2002年的《土地分类》（试行）中的土地分类以服务于农业生产为主要特征，以生态功能为主的生态用地被作为“其他农用地”对待。2008年的《土地利用现状分类》国家标准设12个一级土地利用类型，也未将生态用地作为独立的地类。为此，法律应明确公益性用地的层次，将生态用地作为独立的地类，且为层次较高的公益性用地。

土地分类；生态用地；公共利益；公益性用地

2008年我国制定了《土地利用现状分类》国家标准，建立了统一的土地分类。为保证标准的科学性和合理性，《土地利用现状分类》国家标准取消了原有的农用地、建设用地和未利用土地三大类分类体系，主要按土地用途设立的12个一级土地利用类型不受三大类型框架的限制而自成体系。这意味着包括林地、草地、水利等生态用地不再是《土地管理法》中的“农用地”，应作为独立的土地利用类型。而现行有关土地法律制度仍是以农用地、建设用地和未利用土地三大类分类为基础，结合公益性用地与经营性用地的理论构架的。本文提出了如何衔接土地用途分类与土地利益分类以完善我国土地分类的问题。

一、土地法律用途角度之土地利用分类及评析

1.土地法律用途角度的土地利用分类

“农用地”和“非农用地”恐怕是我国土地分类或者土地利用分类最早的划分类型。1984年的《土地利用现状调查技术规程》是我国最早的土地/土地利用分类依据。根据该规程，土地利用现状分类的主要依据是“土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素”，而土地利用现状调查的目的则是“为制订国民经济计划和有关政策，进行农业区划、规划，因地制宜地指导农业生产……等项工作服务。”

1998年《土地管理法》按用途将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。为配合《土地管理法》的颁布实施，进一步明确农用地，我国于2002年制定了《土地分类》（试行），1984年《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”和1989年《城镇地籍调查规程》中的“城镇土地分类及含义”同时停止使用。《土地分类》（试行）在原来两个土地分类基础上，修改、归并成城乡统一的全国土地分类体系①。在2002年的《土地分类》（试行）中，一级类设3个，即《土地管理法》规定的农用地、建设用地、未利用地。三大类的界定严格按照《土地管理法》第四条第三款的规定，耕地、园地、林地、牧草地及新设的“其他农用地”等5个地类共同构成农用地。

2008年，我国制定了《土地利用现状分类》国家标准。制定该标准的主要目的是统一土地分类体系，从根本上消除政出多门、口径不一等弊端［1］，为第二次全国土地调查服务。在2008年《土地利用现状分类》中，一级类主要按土地用途进行分类，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分，所采用的指标具有唯一性。一级类土地利用现状包括耕地、园地、林地、草地等。现行的土地利用类型“打破了原有的三大类分类体系”［1］，使得12个一级类不受三大类型框架的限制而自成体系，以保证标准的科学性和合理性。

2.对土地法律用途之土地利用分类的评析

每一个“土地”分类被视为表述了一种理论体系和相关假设，是理论运用的结果［2］。我国之前和现行土地利用分类的背后隐藏着何种价值假设？这种假设又如何影响到土地利用法律政策的设计？

“农用地”和“非农用地”的划分一直都是我国土地利用分类的主要做法。上述《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”以及《土地分类》（试行）都是最好的例证。那些以生态功能为主的土地如生态林地、生态草地、湿地等，一律被纳入“其他农用地”的范畴。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》第三章“保护和合理利用农用地”明确将“其他农用地”表述为除耕地之外的林地、草地等。这反映在制度上便是1998年《土地管理法》和2002年《农村土地承包法》都把农用地分为耕地与其他农用地，林地、草地、滩涂等被视为其他农用地。

法律和政策将林地、草地等视为“其他农用地”的做法，是以土地是农业生产之基础为出发点的，也是我国作为农业大国的国情对法律、政策产生影响的真实注脚。农业在我国国民经济中处于基础地位，耕地则是农业的基础。有关土地法律制度的设计都围绕耕地保护展开，甚至以保护耕地为唯一的目的。如1998年《土地管理法》的立法和修订意图“主要是加强土地管理，解决乱占耕地、滥用土地的问题……”；1997年修订《刑法》时只将非法占用耕地改作他用的行为规定为犯罪，非法占用耕地以外的农用地的行为不被视为犯罪，如此立法的原因是“实践中一些地方为了发展地方经济，非法占用耕地用于基本建设的情况非常严重，耕地减少速度过快，如果不加以特殊保护，国家粮食安全将无法保证”［3］。

显然，将土地粗略地按照“农用地”和“非农用地”以及“农用地”内部按照耕地与其他农用地的标准进行划分，是非常简单化的分类。其最大的缺陷是忽视了土地利用现状分类即用途分类是以土地的形式分类为基础的。应在土地形式分类允许的情况下开展土地利用现状分类，这是由土地始终是自然生态系统决定的。如1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中将土地定义为“土地是影响土地利用潜力的自然环境总称，包括气候、地形、土壤、水温和植被等……”

因此，土地的形式分类是第一位、决定性的，土地利用现状分类应以土地形式分类为基础。保护和恢复土地生态条件的生态修复和保护政策必然会对土地利用现状分类产生相当的影响，土地利用现状分类应考虑此种影响。我国上述土地利用分类的做法没有充分注意这点，导致对土地分类的争论较多。其中较为一致的观点是将生态用地作为独立的土地类型。2008年《土地利用现状分类》考虑了生态环境保护和建设对土地利用现状分类的影响，如把2002年《土地分类》中原有的“灌溉水田”和“望天田”合并为“水田”，实际上是取消了“望天田”这一分类，这是因为“随着各地退耕还林还草，望天田的面积越来越少，已不适单独作为二级类型……”［4］。不过，生态用地并没有作为独立的土地利用类型出现在《土地利用现状分类》中。对此，有观点认为，在土地分类中不单独设立诸如“湿地”、“生态用地”等交叉较多或范围不够确切的类型是适宜的［4］。该观点间接说明，我国现行土地利用现状分类没有以土地的形式分类为基础，没有考虑到生态保护和建设政策对土地利用现状分类的决定性影响。

二、法律利益角度之土地利用分类及评析

土地经济供给的特点会引发因用途不同而导致利用效益不同的土地利用冲突。“利益冲突通常需要靠法律来制衡”［5］（P374），法律对利益进行平衡就是“对各种利益重要性作出估价或平衡，以及为协调利益冲突提供标准”［5］（P373）。法律对土地利用冲突进行制衡的前提便是将土地按利益性质划分为经营性用地和公益性用地。此种分类需以土地用途分类为基础，因此土地/土地利用分类的科学与否会直接影响土地利益调整的法律规范。

1.经营性用地和公益性用地的划分

经营性用地概念最初出现在1999年《国务院办公厅关于进一步加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中。该通知规定，“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以招标、拍卖方式提供”。2002年国土资源部出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条更肯定，经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌出让方式出让。可见，经营性用地是指用于或者可以用于工、商、农、服务等营业目的的土地［6］（P156）。经营性用地上追逐的利益应归入私人利益的范畴。2008年《土地利用现状分类》土地利用类型中的商服用地、工矿仓储用地、住宅用地等都属于经营性用地。

法律上的公益性用地概念间接出现在《土地管理法》第五十四条等关于以划拨方式取得土地使用权的规定中：“城市基础设施和公益事业用地”可以划拨方式取得。从该条可以推论出公益性用地的范畴。一般认为，“公益性用地是指用于国家管理、教育、科研、国防、各种不盈利的公共设施和公共福利设施等非营业目的，且不允许用于任何营业目的的国有土地。”［6］（P156）

法律将土地分为经营性用地和公益性用地，主要在于两者所代表利益的性质有根本差异，相关的制度设计因此存在明显的差异。如为了公共利益的需要，可以对经营性用地进行征收、征用；为保障公共利益的实现，公益性土地以划拨方式取得，经营性用地则应当通过有偿的方式取得，其中竞争性大的经营性用地须通过招标、拍卖、挂牌出让等公开方式取得。

2.经营性用地和公益性用地分类之评析

法律对经营性用地和公益性用地予以划分是必要的。公益性用地的界定直接与公共利益这一核心概念相关。《物权法》在第四十二条笼统规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地……”，并没有对公共利益进行界定或者列举。2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然在第八条列举了公共利益的外延，却存在没有明确公共利益层次的缺陷。

土地法背后的假设是，个人为了允许其进入土地之法律表明之目的，将选择、申请继而利用每一种类型的土地，土地利用因而将以一种相当有序和明智的方式进行［2］。为实现公共利益，法律必然会对不同用途的土地利用行为做出限制性乃至禁止性的规范。如有些土地须予以保留，不能由私人拥有；有些土地尽管可以私有，但其利用土地的方式、范围和程度会受到一系列严格的限制。目前，有些用途的土地尤其是“湿地”、“生态用地”并没有被明确作为独立的地类，导致一些用途类型的土地不能自然地作为公益性用地。因此，应完善2008年《土地利用现状分类》下的12个一级土地利用类型，明确公益性用地的范围及其层次性。

三、我国土地利用分类之法律完善

1.完善土地利用分类之法理

土地有多种用途，但具有多种用途的土地的自然供给是有限的。列宁指出，“土地有限是一种普遍的现象。”有限的土地“引起了土地利用、供给及价格等方面的一系列经济学特性”［7］（P3），最突出的是土地利用目标上的冲突。根据美国著名土地经济学家伊利的观点，“土地利用有三个目标：个人目标、社会目标和增加生活的乐趣”［8］（P250）。

土地自然供给的有限性特点使不同用途的土地利用目标产生冲突，但导致冲突加剧或严重化的却是土地的经济供给。土地的经济供给具有弹性：即就经济效益而言，当某一项用途需求增加，其带来的利益必然提高，原作为其他用途的土地必有一部分转作该项用途，使该项用途的土地供给量增加。土地经济供给的这种弹性在法律不健全的情况下，必然导致和加剧不同用途用地之间的利用冲突。按照土地利用冲突的利益的性质，土地利用冲突分为：经济利益之间的冲突、经济利益和社会效益的冲突、经济利益与生态保护的冲突［9］。目前，土地利用上经济利益与生态保护的冲突是政策和法律忽视的角落。

哪些土地利用类型在土地经济供给中处于劣势地位，法律如何有效地解决土地利用中经济利益和生态保护的冲突？这些问题的回答依赖于对土地利用类型的厘清。有关土地分类的重要性，美国早在1922年给予了正视。1922年，美国总统哈丁召开“农业大会”，美国有关土地经济学的最大权威在会上讨论了一种名副其实、合适、综合性的土地政策的紧迫需要。如Richard T.Ely博士指出，“如果不以土地的分类为基础，就没有土地政策值得哪怕是一分钟的考虑。因此，让我们将土地分类置于首位……将土地进行分类从而判断哪些区域应当用于作物、种草、森林是必要的，因为我们对于土地这些种类的每一个类型都必须有截然不同的政策……”［10］代表美国农业部几个部门的一个特别委员会在其最终报告中得出结论：“用于造林以及为了牧场、作物应当保留的面积，应当经过审慎的选择而决定……为了实现此目的，对我们保存的土地面积进行系统的分类是必要的。”［10］因此，我国法律有关土地的分类应有效地协调土地利用中的各种利益冲突，达到个人目标、社会目标和增加生活乐趣同时实现的目的。

2.将生态用地作为独立的土地利用类型

大力推进生态恢复和生态建设是我国自1998年以来为保障生态安全实施的战略重点，即把退化了的土地自然生态系统恢复并发展到良性状态，不少土地以发挥生态功能为主。为此，我国学术界较为一致地强调将以发挥生态功能为主的土地即生态用地作为独立的地类。2008年《土地利用现状分类》国家标准没有将生态用地作为独立的地类。有观点认为，在土地分类中不单独设立诸如“湿地”、“生态用地”等交叉较多或范围不够确切的类型是适宜的［4］，该观点同时肯定生态用地可以作为非基础性的地类。实际上，我国有些政策已明确生态用地是独立的土地类型而且是重要的土地类型。2000年《全国生态环境保护纲要》提出了生态用地的概念和保护。该纲要规定，“加强生态用地保护，冻结征用具有重要生态功能的草地、林地、湿地。建设项目确需占用生态用地的，应严格依法报批和补偿，并实行‘占一补一’的制度，确保恢复面积不少于占用面积。”《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》秉承“最具有生态价值的用地留住、保住，然后是基本农田，基础设施，在那之后才是城镇村工矿用地”［11］的理念，明确规定“生态用地与生活、生产用地并行”，要求“……保护基础性生态用地；严格控制对天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地的开发利用”；“严禁改变生态用地用途”；在城镇发展中要“提高生态用地比例”。

科学严谨的土地利用现状分类……关系到土地利用类型结构的优化以及土地资源社会经济生态效益的综合发挥［12］。生态安全已成为我国土地利用的重要价值取向，土地生态安全的保障和实现要求将土地中以发挥生态功能为主的土地类型——生态用地作为独立的土地类型。生态用地作为独立地类也是确保土地合理利用之基础。《宪法》第十条规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，《土地管理法》第三条更明确指出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。合理利用土地的前提是合理的土地利用结构，生态用地作为独立的土地利用类型是合理的土地利用结构之要义。因此，法律应将生态用地明确为独立的土地类型，不再将其作为“其他农用地”。

3.将生态用地纳入公益性用地的范畴

土地是财富之母，经营性用地和公益性用地的土地分类因此直接关涉到土地所有权制度、土地使用权制度等一系列权利和义务问题。如在土地取得上，有些土地必须保留为公有，不能私有；有些土地尽管可以由私人拥有，但出于公共利益仍然可以对其进行征收、征用。为此，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》特别要求“严格界定公益性和经营性建设用地……”。

在将生态用地作为独立的土地利用类型后，需要明确其是公益性用地还是经营性用地。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条列举了公共利益的外延。如果将生态用地作为独立的土地利用类型，为保障和实现环境利益的土地自然是公益性用地。实际上，环境利益为公共利益得到了法律的明确肯定。如我国《信托法》第60条将“发展环境保护事业，维护生态环境”列为公共利益目的之一，设立的信托属于公益信托。台湾《土地征收条例》第3条在列举公益需要时，明确指出环境保护事业为公益事业。因此，环境利益为公共利益这一点是毋庸置疑的。由此可以得出结论：保障和实现环境利益的生态用地是公益性用地。就目前而言，应作为公益性生态用地的土地包括：一级地类“林地”中的生态林地、森林类型的自然保护区土地；“草地”中的生态草地；“公共管理与公共服务用地”中的“公园与绿地”、“风景名胜用地”等。

4.厘清公益性用地的层次

公益性用地类型众多，众多的公益性用地是否应当等量齐观？即它们在公共决策和立法的利益平衡过程中是否具有相同的权重？“公共利益需要有不同的层次，每一个层次所代表的公共利益需要的范围、程度各不相同……”［13］（P5）。同样地，公益性用地也存在层次之分。这是由土地的自然特征决定的。如在实现公共利益的目的上，公益性建设用地不依赖或者较少地依赖于土地的自然特征。公益性生态用地则不同，其主要依赖于土地的自然特征才能实现。前者的选择性大，对土地没什么要求，不同自然特征的地块之间可替代性较强。后者则完全不一样，除了人工环境或者人工因素较多的环境外，环境公共利益的实现与土地的地形、地貌、土壤、坡度、侵蚀度、气候、水文密切相关。如湿地功能的发挥，完全取决于其所在的位置、水文等。因此，生态公益性用地在一定程度上应区别于那些较少依赖土地自然特征的公益性用地。

可见，公益性用地也存在层次之分，这决定公益性用地的制度安排应有差异。最高层次的公益性用地应是国防用地，这一点无需多言。国防用地之外的公益性用地的制度安排应当考虑其公共利益的实现对土地自然条件的依赖程度，依赖程度越高，其公共利益层次就相应地高。因此，在国防用地之外的众多公益性用地中，水利用地应为层级最高的公益性用地；公共卫生和环境保护事业用地次之；教育、学术及文化事业，政府机关、地方自治机关及其他公共建筑，交通事业，公用事业等是再次之的公益性用地。

注 释：

① 国土资源部：土地分类体系说明，国土资源部［2001］255号文件

［1］马克伟.土地管理又一里程碑——《土地利用现状分类》国家标准专家谈［J］.中国土地，2007，（9）：6-11.

［2］J.Stan Rowe，John W.Sheard.Ecological land classification：A survey approach.EnvironmentalManagement，Vol.5 No.5,451-464.

［3］中华人民共和国刑法修正案（二）释义［EB/OL］.中国人大网，2010-12-03.

［4］陈百明，周小萍.《土地利用现状分类》国家标准的解读［J］.自然资源学报，2007，（6）：994-1003.

［5］张文显.法理学（第2版）［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［6］王卫国.中国土地权利研究［M］.北京：中国政法大学出版社，1997.

［7］林 培.土地资源学［M］.北京：北京农业大学出版社，1991.

［8］［美］伊 利.土地经济学原理［M］.北京：商务印书馆，1982.

［9］于伯华，吕昌河.土地利用冲突分析：概念与方法［J］.地理科学进展，2006，（3）：106-115.

［10］P.S.LOVEJOY.Theory and practice in land classification.The journal of land & public utility economics，Vol.1 No.2，160-175.

［11］李倩.有生态价值的地先留住——访中国土地勘测规划院副总工程师郑伟元［J］.中国土地，2008，（11）：21-23.

［12］国土资源报评论员.我国国土资源管理的重大突破——谈《土地利用现状分类》国家标准出台的重大意义［N］.中国国土资源报，2007-09-04（1）.

［13］刘 俊.中国土地法理论研究［M］.北京：法律出版社，2006.

Perfection of Land Classification in China a Legal Perspective

TANG Shuang-e1，ZHENG Tai-fu2
（1.Law School Hunan University，Changsha，Hunan 410082，China；2.Law Faculty Hunan Police College，Changsha，Hunan 410138，China)

In Chinese law，land is classified mainly according to land use and nature of land interest.Land is classified into agricultural land，construction land and non-used and according to its use and is classified as public welfare land and profitable and according to the nature of its interest.The land classification in Land Classification（for Trial Implementation） 2002 mainly features as providing guarantee to agricultural production， with the result that the ecological land whose main function is ecological one is seen as other agricultural land.The Current Land Use Classification National Standard 2008 devises 12 types of primary level land use，but eliminates ecological land as independent type of primary level land use.Therefore，Chinese land law should make ecological land as independent type of primary level land use and see ecological land as higher level of public welfare land in the background that the level of public welfare should be defined.

land classification；ecological land；public welfare；public welfare land

D924.12

A

1000-2529（2011）06-0069-04

2011-08-09

收稿日期：湖南大学“中央高校基本科研业务费专项资金”项目“‘两型社会’建设中的土地生态安全法律问题研究”（09YBA032）

唐双娥（1975-），女，湖南祁东人，湖南大学法学院副教授；郑太福（1972-），男，河南固始人，湖南警察学院法律系副教授。

（责任编校：文 泉）