绩效提升视角的当代中国政府公信力评估实施方略

杨 畅

（1.湘潭大学，湖南 湘潭 411105；2.湖南省社会科学院，湖南 长沙 410003）

绩效提升视角的当代中国政府公信力评估实施方略

杨 畅1，2

（1.湘潭大学，湖南 湘潭 411105；2.湖南省社会科学院，湖南 长沙 410003）

当代政府公信力建设面临了政治生态损害、信息非对称、政府公信力治理结构的不完善引起的政府绩效低下，而导致的政府公信力建设困境。我们着力于从一种绩效解析的视角，实施政府公信力评估，谋划当代政府公信力的提升。我们主要从思想观念变革、政策法规的调整、治理结构的完善等方面推动当代中国政府公信力评估的实施。

绩效；政府公信力评估；实施方略

政府公信力是社会信用体系的基础和核心。政府绩效评估作为战略层面的制度创新和管理创新工具，日益受到重视并广泛应用于政府实践活动中。有必要将政府绩效评估与政府公信力建设融合在一起，思考当代中国政府公信力评估实施方略。

一、思想观念变革：当代中国政府公信力评估开展的氛围营造

思想是行动的先导。政府改革的推进，总是要以思想的进步和观念的更新为先导。因此，思想观念变革是成为当代中国政府公信力评估开展的重要基础。

1.以为民办实事为基本出发点

政府的权力是人民群众赋予的，政府及其公务员肩负为人民服务的义务，它的权力只能是用来为人民服务的工具。政府的一切工作就是反映、表达、体现人民群众的利益要求，把群众的情绪当作第一信号，以维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益为出发点和落脚点。“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”是评估政府公信力的思想基础。这就要求政府要脚踏实地工作，有诺必践，“不可侮人民之愚，不可恃政党之势”。［1］（P112）政府的各级组织、各级领导干部都必须以为民办实事为工作的基本出发点，除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权外，不得以任何借口谋取任何私利和特权。在不谋取私利和特权的同时，更重要的是要千方百计地推进民生工程建设，在群众面前树起良好的政府公信力。例如，湖南省委省政府从2004年起，开展了以督查验收8件实事为主的绩效评估工作，每年都公开承诺为民办好8件实事，并由人事部门牵头组织考核评估。这8件实事，无一不是关注民生，关注弱势群体，关注社会的公益事业。通过对每年实施的8件实事落实情况的考核和评估，让老百姓得到实实在在的好处，这是整个湖南省省委省政府开展绩效评估工作的出发点。

2.以科学评估为主要思路指引

明确科学导向，坚持科学执政，以科学评估为政府公信力建设的主要思路指引。一是政府公信力评估必须遵循科学规律。政府公信力评估要结合中国实际，不断探索和遵循执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律和社会主义和谐社会建设的规律，以科学的思想、科学的制度、科学的方法推进政府公信力的建设。一个管理混乱、无序、盲目、低效的政府不可能领导民众谋取最大的利益，政府执政的科学化水平，将影响到公众对政府值得信赖程度的认同。因此，政府公信力评估必须充分认识政府工作的特点，不断提高评估意识；正确了解和把握执政规律，不断提高评估水平；建立科学合理的决策机制，不断提高评估水平。二是要贯彻落实科学的发展观和正确的政绩观以推进科学的公信力评估。第一，政府公信力评估体系的制定本身要科学，要全面、系统地考评政府公信力的建设状况，既要涉及经济发展层面，又要有社会发展层面；既要考虑到当前，又要着眼于长远的绩效。从而努力做到坚持统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与改革开放。第二，将民众满意作为政府公信力评估的一个重要的标准，让人民群众充分地参与到政府公信力评估中。

3.走出传统管制型政府的困局

从本质上说，政府存在的目的是为了追求和实现公共利益，增进民众的福祉。但长期以来，政府规模就一直处于非理性的膨胀当中，庞大的政府规模及其巨大的成本消耗已成为社会的负担。现实中的政府也是一个相对的独立物，它一经产生，就有了自我发育、自我成长的要求，就有了不断扩大、不断膨胀的可能性，而这种可能性向现实性的转化是根源于它所掌握的公共权力。［2］但是这一种膨胀导致的结果就是成为社会批评的把柄。归结到社会心理角度的话，政府规模问题之所以引起广泛关注，实际上表明了民众对改善政府的一种期待，因此，我们必须走出政府规模膨胀的怪圈。

政府职能范围的合理控制。政府的权力是有限的，政府的能力也是有限的，这就决定了政府的职能也应该是有限的。政府只有在其合理的职能范围内才能发挥其最大的功效。政府必须摘掉传统管制型时期的“全能政府”、“无限政府”的称号，明确自己的定位，合理控制政府职能范围。当前推行的大部制改革正推动政府职能的科学转变。在大部制改革的过程中，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖。

“服务”替换“管制”。管制型政府就控制而言应该是颇为理想的组织形式，但在管理方面却不一定如此，等级制结构行动起来显得迟钝。而且由于管制型政府容易形成的官僚作风、衙门行为，是一种极不受民众欢迎的社会组织形式。人们越来越认为，官僚制的方法必然造成工作无起色和效率低下，如果必须由政府从事某些活动，也需要寻求官僚制之外的其他组织方法。［3］（P11）随着社会民主化的发展，人们越来越认识到“政府管理的本质不是管制而是服务”，因此政府公信力评估要以公民为中心，以公民的满意度为政府绩效这个“终极标准”为导向，用“服务”替换“管制”。

二、政策法规调整：当代中国政府公信力评估开展的制度供给

制度供给是为规范人们的行为而提供的法律、伦理或经济的准则或规则。一定制度维持下的政府行为将获得持续的增长与活力，这种持续的增长与活力需要制度的不断调整和完善。政府行为要想保持持续的增长与活力，必须不断进行制度供给，提供足够的制度资源以适应需要。政策法规建设是当代中国政府公信力评估开展的重要制度保障，因此，我们必须对现有的政策法规进行调整与完善。

1.以政府合法化和科学化建设为支点

树立宪政导向。宪政导向是以现代宪法和法治精神为基础的民众与政府间相互追求体谅和共识的导向，有利于政府规范行使手中的权力，使其不会侵犯公众的权益。政府在宪政导向的引导下，通过维护公众的根本利益来构建其诚信形象。英国政治学家戴维·赫尔德在《民主的模式》中指出：法律的作用在于使“政府的强制权力只能够被用在实现由法律规定的事情以内，并按照可以知道的方法行使”。“天下之事不难于立法而难于法之执行”，我们应建立违宪审查制度，对政府违反宪法的政策、决定、行为依法予以纠正；坚持在宪法的范围内活动，带头维护宪法权威。

坚持依法执政。依法执政就是政府要坚持依法治国的基本方略，领导民众制定法律，自觉带头遵守法律，采取措施保证法律的实施，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化，从制度上、法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施。法治化程度高不高，多大程度上能为实现政府执政为民提供法治保障，关键在于能不能真正履行依法治国的基本方略。因此，政府的路线、方针、政策，要通过法制途径、法定程序上升为国家意志，成为整个社会的行为规范和准则；政府及其公务员要牢固树立法制观念，坚持在法律的范围内活动，带头维护法律权威；并且，在执政活动的进行过程中，我们必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，为政府公信力建设奠定更加坚实的法治基础。

建立科学合理的政府决策机制。提升政府公信力，必须通过制度创新，实现政府决策制度的科学化。其一对政府决策制定、变更、废止的权限、程序等做出严格的规定，并形成有效的约束机制，从根本上遏制政府规制无度，随意制订违背宪法、法律和上级政府政策规定的错误现象。其二建立健全政府决策的制度保障机制。根据多年来政府决策制定实施的经验和教训来规范决策制度，建立政府决策实施反馈机制，使政府能及时发现并解决决策中存在的漏洞、缺陷。

2.强化政府行为的行政监督与问责制度

完善行政监督和民主监督机制。政府权力必须受到立法和司法的监督，以确保政府责任的忠实履行。从制度上充分保障人大行使监督职能的独立职权，加强各级人大对政府诚信制度的合法与合理性的监督，完善对政府及其公务员的非诚信行为的约束与监督，建立科学合理的检查、评估和任用制度，对政府和公务员行政全过程实施监督；完善和健全对政府公信力的司法监督，通过法律手段对政府失信的运行程序展开合法性监督，从源头上遏制违法决策，对造成重大后果的政府失信行为予以法律追究。加大非政府组织对政府公信力建设的监督力度。

进一步完善行政问责制度。要求对政府一切行为及其后果都必须和能够追求责任，要求政府部门和公务员对已得到的客观评价的结果负责。对于政府及其公务员失信的事件，在分清诚信责任的基础上，追究相关政府及其公务员的责任。在现实实践中，我们发现以往的行政问责制度中，主要涉及党政领导干部的问责，而对非领导干部的问责并未涉及；主要涉及程序违规行为的问责，对实体行为违规的情况则涉及很少。这说明了行政问责制度覆盖不够全面，还不能充分发挥其监督促进作用。从2010年9月1日开始实施的《长沙市行政问责办法》弥补了这个不足，《办法》规定长沙市行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员，因故意或重大过失，实施了违法或不当行政行为，造成较大损失或者不良影响的，依照该办法进行问责。而拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责，无合法依据以及不依照规定程序、权限和时限履行职责等情形也被纳入问责范围［4］。

3.加速当代中国政府公信力法律法规的建设

建设法治、服务、高效、有为的人民满意政府是政府公信力提升的保障，其中很重要的一点就是加速有利于提升政府公信力的相关法律法规的建设，坚持把加强政府法制工作为政府自身建设的重中之重去推进和落实。美国在1978年就通过了《美国政府行为伦理法》，1992年又颁布了操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为准则》；在英国颁布了《荣誉法典》；在日本颁布了《日本国家公务员伦理法》、《官员服务纪律》，通过相关诚信立法推动公务员的行政伦理建设，促使公务人员形成良好的道德修养，使诚信成为公务人员的最基本义务和行政观念。同时通过各种形式的宣传教育，逐步增强政府公务员的诚信观念、诚信意识，提高其诚信道德水平，从而提升政府公信力。

目前我国政府公信力建设相关的法律法规还较为缺乏，但围绕通过相关法律法规改善政府行为从而提升政府在民众中的信任地位的地方实践还是不乏亮点。我们在努力推进有利于政府公信力建设的相关法律法规实践时，应强化政府诚信教育的重点在于政府及其公务员树立正确的权力观、责任观、政绩观，并应该努力推动我国政府公务员的《诚信法》制定，为政府公信力的建设提供强有力的法律支撑。

三、治理结构完善：当代中国政府公信力评估开展的组织保障

当代治理理论兴起的一个重要背景就是政府管理出现了危机，暴露出诸多问题，治理理论致力于促使政府跳出管理困境，提高管理绩效。治理结构的完善是治理理论实践于政府活动的保证，更是当代中国政府公信力评估开展的组织保障。要从根本上铲除政府不诚信行为的土壤，开展好政府公信力评估，必须以公民绩效评估参与的制度化与规范化、当代中国政府公信力评估组织机构建设、非政府组织参与当代中国政府公信力评估活动为重点，切实改善治理结构。

1.民众参与政府公信力评估的制度化与规范化

民众参与机制是政府公信力评估建设不可缺少的部分。政府的治理过程，不仅仅是政府自主性的扩张和能力的展现过程，更重要的是，它是政府与社会、政府与公众之间的互动过程。［5］（P2）只有当民众与政府之间建立起一种良性的参与机制时，逐步实现制度化与规范化，民众才可能最大程度上感受和认同政府的公信力。

科学规范民众参与机制实施的程序。程序是否规范直接影响到民众参与实现的质量和可操作性。公民参与政府公信力评估是由一系列有机结合、协作互动的环节和步骤组成的动态行为过程，程序是否规范直接影响到公民参与评估的质量。如益阳市为推出“群众测评地方政府机关工作作风活动”，就从设计考核方案、宣传发动、群众测评到最终结果统计等一些过程和细节都进行了反复推敲。如测评方式的确定、群众评议的权重和比例选取、考评分数的设置、测评的监督和纪律约束、违规行为的处罚以及问卷回收、统计的软件和电脑配置等都进行了具体安排［6］。

提供民众参与表达实施的途径。政府应为民众参与公信力评估搭建直接或间接的多元参与渠道，进一步激发民众参与的积极性和活力。民众参与政府公信力评估的途径或形式有多种具体类型，主要途径有：公开听证（Public Hearing）、民意调查（Polls）、公民咨询委员会（Citizen Advisory Committees）、网上评议、公民满意度测评［7］（P228-229）。

进一步提高民众参与评估的素质和能力，使民众能更好地发挥其参与评估的功效，更好地维护自身权益。我们要努力提高公民的整体文化素质和专业素质，一是扩大对政府公信力评估的宣传，使民众获取一些基本的评估知识和技术，从而具备参与评估的基本能力。二是积极开展民众参与评估的活动。必须定期、持续地开展民众评估政府公信力的活动，实践的磨练将让民众不断提高其参与评估的能力。三是设立专门的机构对民众参与评估的能力进行培训。我们可以充分发挥相关科研院所的力量进行培训工作，例如湖南政府绩效评估研究中心是经湖南省编制委员会办公室批准设立在湘潭大学的中介性学术机构，很好地发挥了研究、咨询和培训的功能。

2.强化政府及其公务员参与公信力评估的激励机制

每个政府及其公务员都具有自身特定的利益要求，只要这种要求不超出公众付出的合法代价，就应该受到肯定和认可。亚当·斯密说过：“一个人如果常常和别人做生意上的往来，它就不盼望从一件交易契约来图非分的得利，而宁可在各次交易中诚实守约。一个懂得自己真正利益所在的人，宁愿牺牲一点应得的权利，而不愿启人疑窦……在大部分人民都是商人的时候，他们总会使诚信和守时成为风尚。”［8］（P260）商人在注重自己真正利益时可以诚信，关注政府及其公务员的利益，构建科学的公务员奖惩机制，无疑有利于鼓励公务员讲诚信、守诚信。

在政府公信力评估过程中，如果能对政府及其公务员的诚信行为、以及因为诚信行为而获得的优异政绩进行肯定和奖励，就能为政府公信力建设提供一种激励。因此，必须注重物质激励与精神激励相结合，满足政府及其公务员的正当需求，为政府诚信建设提供持久的激励动力。一方面，我们要细化政府公务员的责权、录用、考核、晋升和奖惩标准，通过引入公开化、民主化的竞争机制，克服“数字出官”、“背景出官”、“金钱出官”的现象。加大公务员选拔任用制度的创新力度，通过推广竞聘制、完善选举制、试行竞选制，有效地形成政府公务员对公众负责的约束机制。另一方面，我们要实现对政府公务人员的科学管理，减少人情因素的影响。通过建立客观、规范的岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、限时办结制、行政过错追究制，形成既恪守诚信又符合公务员自身利益的激励结构，从根本上提高行政效能。

3.非政府组织参与当代中国政府公信力评估活动

首先，加大非政府组织对政府公信力建设的监督力度。我国非政府组织的活动范围已涉及环境保护、扶贫开发、权益保护、社会福利、社区服务、公益信托、经济中介、慈善救济、医疗卫生、教育科研、文化艺术、国际交流等越来越多的公共或准公共领域。［9］但由于目前我国非政府组织大多仍是政府主导型，自身建设的不成熟、不规范，使其缺乏对政府行为监督的意识，其监督作用显得非常有限。对此，首先应加快我国非政府组织独立地位的确立，使其能成为真正独立的政府外部实体，发挥外部监督主体的作用。

其次，推动我国非政府组织的成熟化、规范化发展，使其能成为真正具备监督能力的主体。发展以信用征集、评估、担保和管理咨询为主要内容的社会信用服务业，建立和完善科学、规范、公正、权威的企业和个人信用评估体系，开展企业信用等级评估、综合信用报告及专项信用报告服务。规范发展信用调查、征信、咨询等信用中介组织和服务机构，完善信用评价标准和指标体系，带动信用服务业发展。

最后，落实和强化非政府组织监督行为的责任意识，限制政府在追求自身利益最大化过程中失信行为的产生。拟订行业自律规范，推行信用服务行业诚信服务承诺等事项，接受社会监督，不断提高信用服务行业的整体素质。

4.建立政府公信力评估信息管理系统

2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行。但在实施的两年多时间里，政府对于信息公开工作的推进和落实并不尽如人意。我们要进一步提升政府公信力，就必须进一步落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，建立政府公信力评估信息管理系统。充分利用电子政务网络，整合分散在各部门、各行业、各方面的政府公信力信息资源，建立统一的、综合性的政府公信力评估信息管理系统，实现评估信息共享。各级行政管理部门、司法机关、公共服务机构和行业组织在行使公共管理、提供公共服务或行业服务的过程中，全面、准确、及时地记录自身守信践约情况，实行归档管理，并做好相关数据存储、维护和更新工作。例如，湖南正在加强以“三库一网一平台”为核心的“湖南省信用信息系统”建设。依据《湖南省信用信息系统信用信息分级查询目录》的规定，按社会公开、部门共享、授权使用的分级管理要求，向不同需求层次的用户提供完善的信用信息服务。推动湖南省信用信息系统将相关信用信息以协议、有偿方式向信用服务机构公开，形成固定有效的信用信息流通、使用通道。

［1］布莱斯.现代民主政治（第一编）［M］.参议院公报科，1923.

［2］张康之.限制政府规模的理念［J］.行政论坛，2000，（4）：8-13.

［3］欧文·E·休斯.公共管理导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

［4］赵 晶.长沙市行政问责办法1日起实施 拍脑袋决策要问责［N］.潇湘晨报，2010-09-01.

［5］胡宁生.中国地方政府形象战略［M］.北京：中央党校出版社，1998.

［6］益阳：群众民主评议地方政府引发震荡［EB/OL］.http：//www.hn.xihuanet.com/xihua/2004-04/21/content_2065 739.htm.

［7］彭国甫.地方政府绩效评估研究［M］.长沙：湖南人民出版社，2005.

［8］［英］坎南.亚当·斯密关于法律、警察、岁入及军备的演讲［M］.北京：商务印书馆，1962.

［9］王 名，刘求实.组织发展的制度分析［J］.中国非营利评论，2007，（1）：97.

（责任编校：文 一）

Implementation Strategies of Assessing Public Trust of the Chinese Government from the Perspective of Performance Improvement

YANG Chang
（1.Xiangtan University，Xiangtan，Hunan 411105，China；2.Hunan Academy of Social Sciences，Changsha，Hunan 410003，China）

In contemporary China，disruption of political ecology，asymmetric information，and defects in public trust governance structure cause low government performance and lead the construction of the public trust of the government to a difficult position.We will try to figure out ways to promote public trust of contemporary government by implementing pubic trust assessment from the perspective of performance analysis.We hope to promote implementation of public trust assessment of contemporary Chinese Government from the aspects of conception innovation，adjustment of policies and regulations，improvement of governance structure，etc.

performance；assessment of public trust of the government；implementation strategies

D63-3

A

1000-2529（2011）03-0038-04

2011-01-20

2010年国家社会科学基金项目（10 CZZ003），2010年湖南省社科基金项目（2010YBA158）

杨 畅（1981-），男，湖南长沙人，湘潭大学公共管理学院博士研究生，湖南省社会科学院副研究员。