高校“去行政化”利弊分析及其思考*

杨 声

(定西师范高等专科学校，甘肃 定西 743000)

在我国高等教育发展研究中，高校行政化始终是一个热点问题。特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》提出“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”之后，有关高校“去行政化”呼声更是高涨，理论研究也不甘落后，摇旗呐喊式的文章此起彼伏，大有一夜之间取消高校行政级别和“去行政化”的势头。高校行政化已经被给予阻碍高校发展“罪魁祸首”的角色，被人们所深恶痛绝。但是，如果我们冷静地思考就会发现，我国高校行政化有它存在的历史根源和现实基础，高校行政化也不像人们所指责的那样一无是处，更不可能像人们想象的那样一夜之间离去。相反，在我国现阶段，行政化有利于高校地位的提高和资源的争取，在一定程度上不可或缺。当然，高校行政化对我国高校发展是造成了一些负面影响，但怎样“去”，“去”什么，这是需要我们面对现实，理智思考的一个重大课题。

一、“去行政化”政策的确立

高校行政化一般可分为外部行政化和内部行政化两个层面。外部行政化是指高校与政府及其主管部门的关系行政化，主要表现为： 高校行政级别化、政府和高校行政直属化、高校自主权萎缩化等。内部行政化是指高校内部管理运行官僚化，主要表现为： 行政权力膨胀化、行政运行主导化、学术权力边缘化等。

由于高校行政化的确严重阻碍高校发展，“去行政化”必然成为社会和学术界的共同呼声。2010年“两会”期间，高校行政化成为教育领域一大热点话题，高校行政化空前地受到与会代表们的强烈批评与质疑，在我国高等教育领域掀起了“去行政化”的强烈呼声。随后颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》将高校“去行政化”作为我国高等教育中长期改革的一项重要内容，提出“推行政校分开、管办分离。”“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”“改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。”高校“去行政化”由此成为国家政策而被确立。

二、现阶段高校行政化的现实必要性

在我国现阶段的环境中，体制内竞争的决定性因素是行政级别。行政级别的高低成为体制内政治地位、权力大小、资源分配、重要程度、社会影响力的直接标志。高校在发展中要取得资源，争取政府支持，必须要有相应的级别与之抗衡。

建国以来，我国高校的行政级别曾发生过变更。新中国成立之初至20世纪60年代前期，我国许多著名大学的校长是由具有很高社会地位的高级干部担任。在那个时期，高校的社会地位相当高。在20世纪80年代中期的教育体制和政治体制改革中，一度取消了高校的行政差别，将所有高校均定为局级。“该次改革的本意是取消高校行政级别，还高校一片学术净土，然而，其消极后果也非常明显。单纯取消高校的行政级别，高校的社会地位和影响力反而大大降低了，高校完全沦为教育行政部门的附庸，导致了高校自主权的萎缩和教育行政部门权力的膨胀，最终导致中国高校的集体矮化。针对这种现实，出于确立教育在国家发展中的战略地位等考虑，中央开始提升高校领导的政治待遇和社会地位。”[1]1992年，有十多所高校被确定为副部级高校，党委书记和校长同属副部级待遇。进入新世纪，副部级高校增加到30多所。

2010年两会期间，中国人民大学校长纪宝成代表就高校“去行政化”接受记者采访时曾说： “高校行政级别不是现在有的，中国人民大学以前是副总理级，‘文革’后变成司局级，上世纪90年代以后，因为考虑到大学跟社会的交往问题，才把级别提高到副部级。把学者放在一定的行政岗位上，恰恰不是行政化，是尊重教授。从学术评价看，任何学术权力都是行政权力，把两者截然对立是不对的。当社会习惯于以行政级别来衡量其社会地位时，取消高校的行政级别就是贬低教育。现在我可以找北京市长、副市长，取消以后我肯定找不到了。大学校长应该是社会名流，但我们国家还做不到这一点。”[2]如果取消行政级别，纪宝成校长连科级都不是的话，不要说见市长，恐怕连门都进不去。这就是我国的现实。在这种现实情况下，高校没有级别，还能健康发展吗！

“基于历史回顾与现实分析，可以看出，从一定程度上说，高校领导的行政级别对应厅局级和副部级干部，是特定时期的具有政治远见和政治智慧的变通安排，体现了政治分权和制衡的原则。它有一定程度的积极性，比如调动了高校领导的办学积极性，提高和增强了各级高校在同级体制内政治博弈中的竞争力和话语权。”[1]同时，“高等学校的行政级别越高，与主管部门的沟通相对越容易，越可能获得额外的办学资源，因此高等院校的行政级别化即代表了政府对一所高校办学成绩的认可程度，也是赋予那些办学质量较好的高校的一种特权。”[3]在学校层面，提高高校在社会中“被重视”的地位，争取高校在社会的话语权、竞争中的优势，明确和提升学校行政级别必不可少，具有重大的现实意义和实际价值。

在高校内部，行政必不可少。任何组织都有层次，有层次就有级别，级别就是权力，权力必然要用一定的手段来显示，权力显示的基本手段就是行政手段。高校是一个组织系统，组织系统就必须要有管理，有管理就有行政。高校行政这是其作为一个组织必然具备的属性。目前存在的高校内部行政化倾向，其关键不是因为其行政级别所致，而是因为行政人员的管理理念及其行为方式所致。即使在高校内部取消行政级别，管理不可能消失，行政因素依然存在，在这种情况下，管理不善同样将导致官僚化。即使高校内部由学术人员主导的诸如学术资助、学术晋升、学术奖励等活动，也未必就不需要行政所蕴含的程序规范性，“因为没有严格的评审程序，仅依赖于学者的道德自律也未必就那么靠谱，譬如学术精英或权威主导的资源分配过程，也同样会存在潜规则，其危害更甚，因为它会伤及到学术共同体的公信力以及脆弱的学术文化。”[4]

三、“去行政化”命题思考

(一)怎样“去”

高校“去行政化”至少要具备两个前提条件，一是社会治理法制化，二是高校具有独立生存的环境和能力。

很多学者都拿西方发达国家高校无行政级别与我国高校相比，但他们没有注意到高校生存环境的大相径庭。首先，西方发达国家属于法治国家，高校管理都依法进行，行政权力也会发生作用，但法规是高校发展的主导因素，行政权力必须依法行使，不能超越法规。这是西方发达国家高校不被行政权力束缚的基础。我国虽然已基本步入法制化轨道，但在很多场合，政策和行政力量仍然起着主导作用，很多时候法规往往失灵。我们举一个高等教育管理体制的例子，《高等教育法》第十三条规定： “国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”《教育法》第十四条有更明确的规定： “高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。”即我国高等教育分两级管理，最低一级为省、自治区、直辖市人民政府，省级以下地方政府没有举办和管理高等教育的权利。但在近十多年来，我国新建、改建的一些专科院校，大多实施所谓“省地共建、以地为主”的管理体制，实质上由省级以下地方政府管理，形成了事实上的“三级管理”。由于这些院校本来地处落后区域，地方政府无能力、无资金管理和支持其发展，造成我国高等教育人为性的不公平发展。面对这种不合法现实，地方高校曾无数次诉求，但至今得不到解决。在高等教育领域，法规失灵的现象可以说比比皆是。其次，西方发达国家高校具有独立生存的环境和能力。“西方国家随着市民社会的发展，政府之外的区域性、全球性和非政府组织日益发达，私人资本受到法律的保护，教育投资受到鼓励(如享受捐赠抵税等)，大学作为社会学术与文化组织，被社会成员广泛认可，其主体地位和独立性得到尊重和维护，因此他们能够按自身的逻辑运行，具有拒绝巨额捐款和忽视权贵的勇气。而在我国，政府控制着绝大部分资源，非政府组织和私人资本及其弱小，社会力量投资教育的积极性缺少法律的提倡和保护，大学作为体制内组织，其生存和发展主要依靠政府的物质和精神的支持，其组织结构和运行机制与行政机构类似，缺乏个性和特色，缺少独立运行的能力。”[1]

因此，我国高校“去行政化”，在国家层面，首先要建立健全有利于高校独立生存和发展的法律，其次要形成依法办事的社会环境。在学校层面，各高校要能自我发展，独立生存，本身要有能够拒绝行政而独立生存的内在力量。

(二)“去”什么

从理论上说，高校“去行政化”是高校改革的必然趋势，高校健康发展必须最后要彻底取消行政化。但是高校并不是一个孤立的组织，它存在于社会这个大组织之中，它的生存和发展必然要与社会其它组织关联，社会整体环境必须要与其“去行政化”相适应。不论是社会法制环境、人文环境，还是高校自身生存能力，现阶段，都还不具备高校彻底“去行政化”的基础。在高校“去行政化”改革中，必须避免不符合实际的理想主义倾向。高校行政级别在我国现阶段行政化管理体制下具有不可替代的重要价值，不能轻易被“去”。高校“去行政化”的终极目标，不是取消高校的行政级别或高校内部管理者的行政级别，而是变行政管理为行政服务，变行政管理学术为行政服务学术，形成学术自由、大学自治的发展环境。比较而言，目前我国高校行政化的最大危害不是高校的行政级别或高校内部的行政级别，也不是政府对高校的干预与管理，而是高校内部官僚化的运作模式。现阶段，高校“去行政化”不应该是“去”行政级别这个形式，而是“去”行政专制这种运作模式和长官唯上这种官本位思想。因此，高校“去行政化”首先从高校内部改革入口，从思想上和体制上改革内部各级管理部门的工作作风，应该是可行和切合实际的策略。

(三)现实的选择

基于我国的现实，高校“去行政化”需要分步实施。第一步应该从改革高校内部管理体制、特别是内部管理作风上入手；第二步要求高校自我发展，大力提升其办学水平和服务社会的水平，增强独立生存能力，形成独立生存的内部环境；第三步需要从政府层面逐步规范教育管理部门的工作职责、服务意识以及与高校生存和发展关联的资源分配机制；第四步需要从国家层面逐步形成法制环境，创造高校独立生存和发展的外部环境。现阶段，就高校本身而言，“去行政化”需要做好以下几个方面的工作。

第一，优化内部管理体制，转变内部管理作风。高校内部行政化的一个主要特征，就是非学术人员或学术水平较低的人员充当高校部门管理者。一方面，这些人学术管理水平较低，完全官员般地行驶自己的权力，“官僚化”成为必然；另一方面，这些人以管理者的身份自居，对教授等学术精英指手画脚，学术人员对此心理不平，造成工作中的抵触心理和行为。在高校内部提升学术精英的话语权，是弱化“官僚化”的有效措施。正如莫迪所言： “广义地说，在大学内部，流行的观点可以概括为‘知识即权力’。意思就是，在任何领域决定权应该为有知识的人共享，知识最多的人有最大的发言权，没有知识的人无发言权。”[5]因此，“要重塑大学理想和精神，首先必须高度重视大学的学术要求，不管是行政职位还是学术职位，都必须完全按照学术要求和标准来实施，这样才可能消除高校的行政化倾向，回归学术本位。……官员也必须具有相关的学术要求，没学术的官员可以去其它地方当官，但不能在大学当官。这样才能强化高校的学术崇拜、尊重知识和尊重人才的氛围的养成。实际上，如果什么人都能当高校的官员，那么这样的大学的行政化、官场化就是必然的结局了。高校是学术机构，学术机构的高度专业性和学术性决定了其独特的管理特点，高校机构必须由学者出任，不能出现外行领导内行的局面。”[6]高校内部官僚化环境的形成，与高校部门管理人员的配置有直接关系。因此，根据高校的特殊实际，建立“教授挂帅式”部门管理机制，显得比较重要。所谓“教授挂帅式”部门管理机制，是指高校各管理部门的主要负责人由学校知名教授或具有一定责任心、公心的教授担任，同时配备一名专职常务副职负责具体工作的管理机制。在具体工作中，重大事项由作为主要负责人的教授决策，具体工作由作为专职的常务副职执行。这种机制有可能削弱高校内部的官僚化行为，引导高校学术性发展。同时，要转变高校内部管理机构工作作风，从制度上、评价上规范职责，变领导、管理为服务、执行。“学术自由、大学自治是现代大学的核心理念。高校的机构应该围绕这一理念而设置，组织运行应该围绕这一理念而展开。”[7]高校管理机构运行模式服务化，这是高校尊重知识、尊重人才的表征，也是高校和谐发展、高水平发展的必要条件。即使取消高校行政级别，不从根本上转变高校内部管理意识及其运行模式，行政化依然存在。

第二，大力提高办学水平，形成独立生存能力。高校能不能“去行政化”，“去行政化”后能不能健康发展，从根本上说，要看高校有没有独立生存能力。反过来说，高校在“去行政化”后健康发展，必须要有独立生存能力。所以，独立生存能力的形成，这是我国高校发展的关键。西方等发达国家高校为什么能在没有“行政化”的情况下持续发展，就是因为他们具有一流的师资、一流的办学水平、一流的科研实力，他们可以用质量吸引学生、用高效的科技服务争得社会资金，用良好的声誉赢

得社会各界的信赖和支持。因此，不论是面对“去行政化”的现实，还是健康持续发展，高校从内部改革入手，大力提高办学水平和学生培养质量，提高学术和科研实力，提升学校服务社会、特别是服务地方经济建设的能力和水平，已成其面临的第一重任。而学校整体实力的增强，主要因素在教师。世界著名一流大学美国加州理工学院的285名专任教师中，“有诺贝尔奖获得者4人；国家科学院院士67人；国家工程院院士32人；国家文理(或译为艺术与科学)学院院士78人，总共约180人，约占全日制专任教师人数的63%。此外，自1962年以来，有23个教师获得过国家科学奖章；自1969年以来，有13人获得加州年度科学家称号。”[8]14该校的崛起和持续高水平发展就是因为有世界一流学术水平的教师支撑。“要办好大学，必须依靠大师级教授组织教学和科研。没有一流的学者以及他们之间的紧密协作，要想办好大学是不可能的。”[9]虽然影响高校教学质量、科研水平以及服务社会能力的因素是多方面的，但从本质上或重要程度上来说，首要因素就是教师。所以，高校提高其独立生存能力的切入点就是加强师资队伍建设，推出一批高水平、大师级人才。

参考文献：

[1] 骆四铭，柴世思. 高校行政化转型与治理[J]. 现代大学教育，2011(2)： 50-54.

[2] 张晓晶，杨金志. 高校“去行政化”为何引争议[EB/OL]. (2010-03-08)[2011-12-01]http： //news.xinhuanet.com/politics/2010-03/08/content_13126481. htm.

[3] 杨颉. 关于高校去行政化问题的思考与对策[J]. 高校教育管理，2010(6)： 16-20.

[4] 阎光才. 关于高校“去行政化”议题的省思[J]. 清华大学教育研究，2011(1)： 13-19.

[5] 陈何芳. 教授治校： 高校“去行政化”的重要切入点[J]. 教育发展研究，2010(13-14)： 68-73.

[6] 冉亚辉. 高校行政化的问题、实质及其控制[J]. 现代教育管理，2010(10)： 31-34.

[7] 王宾齐. 我国高校行政化的表现及其产生的社会文化根源[J]. 教育探索，2010(10)56-58.

[8] 李家宝. 世界10所著名一流大学的教学[M]. 哈尔滨: 哈尔滨工业大学出版社，2002.

[9] 朱九思，黄明东. 怎样办好大学[J]. 现代大学教育，2008(6)： 19-23.