明代都察院运行机制考略

杜 晓 田

(河南师范大学 社会发展学院，河南 新乡 453007)

明代都察院运行机制考略

杜 晓 田

(河南师范大学 社会发展学院，河南 新乡 453007)

都察院是明代国家最高的监察机构。从内部看，都察院设左右都御史、左右副都御史、佥都御史，经历、都事、司务、照磨、检校、司狱，以及十三道监察御史，其内部运作既互相协调，又互相制衡；从外部看，都察院与六科、吏部、大理寺和刑部等衙门也形成了既相互配合又相互牵制的关系。都察院的内外运行机制，在维护封建统治正常秩序和保障封建国家机器平稳运转方面起着重要作用。

明代；都察院；运行机制

作为明代最高监察机构，都察院在维护封建统治秩序和保障封建国家机器正常运转等方面发挥着不可替代的作用，而其内外运行机制对其职能的发挥又起着关键作用。以往学界对明代都察院的研究，主要集中在其职能等方面，目前，尚无对其运行机制进行专门研究的成果。本文对此拟作初探，以期对推进该领域的研究有所裨益。

一、明代都察院的内部运行机制

根据《明史·职官志二》记载，都察院设正官左、右都御史二人，正二品；左、右副都御史二人，正三品；左右佥都御史，正四品。首领官，经历司，经历一人，正六品；都事一人，正七品；司务厅，司务二人，从九品；照磨所，照磨一人，正八品；检校一人，正九品；司狱司，司狱一人，从九品。属官，十三道监察御史一百一十人，正七品。浙江、江西、河南、山东各十人，福建、广东、广西、四川、贵州各七人，陕西、湖广、山西各八人，云南十一人。常设官额共一百二十八人。

左右都御史是都察院的最高长官，相当于汉唐的御史大夫。左右副都御史为都察院的副长官，相当于以前的御史中丞。左右佥都御史协助都御史工作，与侍御史相仿。都察院中设立的经历、都事、司务、照磨、司狱是处理都察院的具体工作，辅助坐堂官的办事官员。

十三道监察御史作为专职监察官员，与都御史关系十分微妙。一方面，都御史作为都察院堂上官，总持宪纲，监督僚属，有权考察监察御史之功过；另一方面，监察御史在进行监察的过程当中，独立其职权，不受都察院堂上官的直接指挥，更不受其干涉，甚至对都御史的违法失职行为还有权进行纠举。都御史是都察院的堂上官，都察院中的一切事务都由都御史综合处理。在奏请点差方面，奏请点差是指都察院遇有需要御史分巡、追问、审理等事，都御史奏请皇帝分派御史出差的制度。据《大明会典》记载，“凡差御史分巡、并追问审理等事。正统四年定、都察院具事目、请旨点差”[1]2795。具体来看就是由都察院“引御史二员，御前点差一员”[1]2795，某些特殊的差使，还要会同其他部门一起推举。明代的御史点差分大、中、小三等，按资历依此分配差事，并且巡按地方都有明确期限，期满后更换御史，以防止御史长期专擅一方。在回道考察方面，正统“十四年令、御史差回、都察院堂上官、考其称否具奏”[1]2817。就是说御史出巡回道时，必须将巡历地方的办事经过，按照御史回道考察所列项目，列举具体事实、处理过程等开奏明白，并造册上报。由都御史按照巡按通例及回道考察所定法规，考察核实。对于失职违法，处置失宜，用心酷刻，或擅作威福等情况，指实参奏。都察院作为十三道监察组织上的上级直属部门，都御史还负责考核试职御史。“凡监察御史有缺，令都察院堂上及各道官保举，务要开具实行，移咨吏部，容察不谬，然后奏除”[2]。凡新选御史，在实授之前，必须在都察院理刑半年，或者试职一年。期满后，由都御史考核，记下评语，再连人带评语送回吏部，查照选用。但也有都御史在此事上不严格职守而遭到处罚的，如嘉靖年间，都察院右副都御史周煦等以缺人差用，请实授理刑试御史林应箕等，但是皇帝认为御史试职期为一年不应提前，并“责其职司风纪不能贞肃宪度，轻慢成法”[3]，周煦等遭到夺俸三月的处罚。由此可见，都察院在监察方面具有很大权威，对全国的监察官起到了统领作用。但是，作为都察院属官的十三道监察御史又有能够独立行使职权、不受都察院堂上官左右干涉的一面。监察御史不管是在京纠察百官，还是在外代天子巡狩，所经办的事情是不必经过都察院审批的。正统四年定：“都察院具事目、请旨点差，回京之日、不须由本院、径赴御前复奏。”[1]2795问题还不仅如此，因为监察御史与都御史同为天子耳目，应互相纠察，互相纠绳，这一点也为明人所反复强调。如正德初年，南京御史陆坤曾说：“御史与都御史，例得互相纠绳，行事不宜牵制。”[4]4977嘉靖年间，给事中李学曾也说：“十三道监察御史，出则巡视方岳，入则弹压百僚，虽与都御史相涉，而非其属官，直名某道不系之都察院，事得专达，都御史不得预知也。”[5]明代还将十三道监察御史这种相对独立的权力以法律的形式确定下来。万历《明会典》载：“凡都察院、按察司、堂上官、及首领官、各道监察御史吏典、但有不公不法、及旷职废事、贪淫暴横者、许互相纠举、毋得徇私容蔽。”[1]2793同时，六年京察和三年大计之后，监察御史有考察拾遗的权力，如部院考察不公，监察御史也应提出纠举。此外，明制，都御史等高级官员都必须接受监察御史的监督，并将“都察院衙门分属河南道”[4]1769。万历《明会典》也规定，都察院所有官员的平常考核就归河南道监察御史负责[1]2793。

二、明代都察院的外部运行机制

(一)都察院与六科的关系

都察院与六科是明代两个主要的监察组织，但是从组织体制上来讲，两者彼此独立，互不统属，地位平等，共同行使监察职权，纠举一般官吏的不法行为。但是在监察职能的分工上，两者却互负有监察责任。一方面，都察院有权监察六科。六科虽独立为曹，不属部院统辖，六科给事中也都直接向皇帝负责，独立行使其职权，但是由于六科无堂上官，都给事中虽名曰掌科，但只是掌理本科的印篆，并非六科的直接监临官，所以，明代六科的考核工作由都察院和吏部负责。京察时“唯六科原无堂官，听部院径自考察”[6]。除了京察以外，都察院有时也请旨特察科道。另一方面，六科给事中也有权监察都察院。按明制，六年京察，三年外计，四品以上自陈，五品以下者听考，给事中对考察有遗漏挂误者，得提出考察拾遗，部院主考官员如黜陟不公，给事中得提出纠劾。

都察院与六科之间的关系还具体体现在监察御史和六科给事中的关系上。六科给事中与监察御史同为风宪官吏，同负监察之责，在弹劾官邪、规谏君主、监督行政、参与议政和职官管理等方面的职权是相同的。而二者的不同在于六科察举于内，都察纠劾与外。相对而言，给事中偏重于监察六部百司官僚，所谓“稽察六部百司之事”[4]1771，其职权的重心一是整肃纲纪，澄清吏治，维护专制主义中央集权的统治和封建法制；二是推行政令，维护国家机器的正常运转和提高国家行政效率。而监察御史的职权则偏重与监察各级官吏的法纪和巡按地方，所谓“天子耳目风纪之司”，“主职专纠劾百司”[4]1768，并负责考察地方有司。除此之外，给事中和监察御史在监察权的行使方面并无太大的区别。明代监察制度的一个显著特征就在于科道的监察职能进一步合二为一。监察御史也有言谏权，也可以纠举部院百僚的违误失职；而给事中拥有了比前代更大的监察权，也有权论劾地方官吏的奸贪欺蔽。明代规定，科道官员互相监察的目的是非常明确的，科道官同为朝廷耳目，共掌监察大权，为防止同类意气相投，互为掩饰，共同欺蔽，因而令其相互监督纠劾，其目的在于防止科道官员行私徇情，阻塞视听，以便更好地维护专制王权。

(二)都察院与吏部的关系

明代考察官员，通常的做法有考满和考察两种，二者相辅而行。考满是“论一身所历之俸，其目有三：曰称职、曰平常、曰不称职，为上、中、下三等”。“考满之法，三年给由，曰初考，六年曰再考，九年曰通考。依职掌事例考核升降。”[4]1150。考察是“通天下内外官计之，其目有八，曰贪、曰酷、曰浮躁、曰不及、曰老、曰病、曰罢、曰不谨”[4]1150。对官员的考察分为“京察”和“朝觐考察”。“京察”是对京城官员的考核，“朝觐考察”是对地方官员的考核。为了防止吏部独揽考察大权，明统治者让都察院也参与对百官的考察，从而达到分权又互相监督。每到考核之时，都御史都要同吏部一同评定官员，参与决定官员的升迁与罢黜。“遇期觐考察，同吏部司贤否陟黜”[4]1180，就可以看出都御史同吏部考核官员的权力。《明史》载：“故事，京官考满，自翰林外，皆报名都察院，修庭谒礼。”[4]5344嘉靖后期，吏部官员恃权，欲罢都察院权，左都御史张永明上疏，要求京官考满均需遵守旧制，接受都察院的考察，得到了嘉靖帝的再次肯定，并罢免了敢于以身试法的吏部郎中罗良[4]5345。都察院也参与百官的“考察”。洪武六年，朱元璋就令“御史台御史及各道按察司察举有司官有无过犯，奏报黜陟，此考察之始也”[4]1680。

(三)都察院与刑部、大理寺的关系

在明代，都察院既是中央监察机关，又属中央司法机关，具有监检合一的性质。因此，都察院不仅具有一般行政监察的权力，而且享有司法监察权和一定范围的审判权。如大审、热审、会审，几乎所有重要的审判都有都察院的参与和临场监督。明代将都察院、大理寺和刑部合称“三法司”。刑部定罪以后，须接受都察院的审查，将罪犯连同案件送至都察院。都察院将刑部所“议拟罪名、开写原发事由、问拟招罪、照行事理、徒流迁徙死罪充军人数、具写奏本。笞杖以下、止具牒文、签押完备、连囚赴堂、备说所犯情节罪名、审无异词、然后入递”[1]2820。都察院审查后，将罪犯连同案件送大理寺复核。这样，他们三者就能够互相监督、互相协助并且互相制约。《明史》载：“大狱重囚会鞫于外朝，都御史偕刑部、大理寺谳平之。”[4]1768如“正统六年令：本寺(大理寺)选差属官，与都察院、刑部官请敕，于南北直隶各布政司，会同审录罪囚”[1]2871。“天顺二年令，每年霜降后，本院以各道问拟诙决重囚具奏，引赴承天门外，会官审录”，“弘治九年，令每年天气炎热之时，本院(都察院)与刑部、大理寺，奉敕审录见监罪囚”[1]2822。由此可见,都察院、大理寺、刑部三者之间的会审制度在明朝不仅有制度和组织上的保证，同时也是被认真贯彻的。如《明史纪事本末·李福达之狱》曾这样记载，嘉靖时，李福达坐谋反之罪，被逮至京，帝命“刑部尚书颜颐寿，侍郎王启、刘玉，左都御史聂贤，副都御史张闰、刘文庄，大理寺卿汤沐，少卿徐文华、顾佖、寺丞毛伯温、王渊及锦衣卫、镇抚司各官会鞫福达于京畿各道”。会审结果，嘉靖皇帝仍怀疑审判不公，又“命令九卿大臣鞫于阙廷”[7]。足见，都察院与刑部、大理寺之间的关系十分密切。

从明代都察院的内外运行机制可以看出，其监察的内容空前广泛，监察效能极大强化，立法、执法、司法等各级国家机构，经济、政治和文化教育等各种职能部门，中央、地方等各级大小官吏，以及这些机构和人员的一切职务活动，甚至日常生活、言谈举止、思想动态等都处在都察院体制的严密监督之下。这种综合性的监察在提高官员素质、预防官员违纪犯法、惩治贪官污吏、减少决策失误、调整统治政策、促使政策实施、保证国家财政收入、避免司法判决畸重畸轻、减少冤狱等方面都起到了重要的作用。但是，都察院也有许多不完善的地方,都察院制度到底能实现多少政治价值，主要在于其所依附的整个监察制度甚至政治制度是否合理，具体来说就在于是否有一个比较良性的权力结构。监察机构的完善与否,直接关系到一个国家的兴衰存亡,不可掉以轻心。历史实践证明,监察机构作用发挥得好的时候,也是那个朝代最兴盛的时候。反之,则是那个朝代政治败坏、以至行将灭亡的时候。这似乎成为一种历史的规律。

[1]申时行，等.万历大明会典[M].台北:新文丰出版社,1967.

[2]龙文彬.明会要[M].北京:中华书局,1956：560-561.

[3]张居正，等.明世宗实录[M].台北:“中央研究院”历史语言研究所,1962：5353.

[4]张廷玉，等.明史[M].北京:中华书局,1974.

[5]张萱.西园闻见录[M].台北:华文书局,1969：824.

[6]张瀚.松窗梦语[M].上海：上海古籍出版社,1986：129.

[7]刘双舟.明代监察法制研究[M].北京：中国检察出版社,2004：60.

[责任编辑孙景峰]

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1000-2359(2011)03-0154-03

杜晓田(1978-)，男，河南邓州人，河南师范大学社会发展学院讲师，主要从事明史研究。

2011-01-19