论公共文化服务体系的创新要素——以湘西民族地区为例

陈坚良，张喜萍

（1.湖南商学院 公共管理学院，湖南 长沙 410205；2.湖南商学院 图书馆，湖南 长沙 410205）

论公共文化服务体系的创新要素
——以湘西民族地区为例

陈坚良1，张喜萍2

（1.湖南商学院 公共管理学院，湖南 长沙 410205；2.湖南商学院 图书馆，湖南 长沙 410205）

创新是文化发展的不竭动力。湘西民族地区公共文化服务体系创新须把握几个基本要素，并进行科学定位。这就是，文化创新的前提：思想观念创新；文化创新的基础：投入机制创新；文化创新的核心：服务内容创新；文化创新的关键：运行方式创新；文化创新的保障：绩效评估创新。

湘西民族地区；公共文化；创新；要素

湘西地区，包括湘西土家族苗族自治州、怀化市、张家界市，邵阳市西部的洞口、绥宁、城步、武冈、新宁、隆回6县市，永州市的江华瑶族自治县。［1］湘西地区是湖南省少数民族聚居区和贫困人口集中区，少数民族人口578万，主要有土家族、苗族、侗族、瑶族、回族等。改革开放以来，湘西地区经济社会取得了发展，公共文化基础设施条件不断改善，文化事业发展初具规模。但长期以来受历史、自然等综合因素影响，湘西地区与湖南省其他地区文化发展的差距不断扩大，主要发展指标落后于全国、全省平均水平。因此，亟待把握几个基本要素，创新公共文化服务体系，改善文化民生。

一、文化创新的前提：思想观念创新

文化创新是解放和发展文化生产力、繁荣文化的必由之路。但是，一些自治地方对保障人民群众文化权益的重要性认识不够，加强公共文化服务体系建设的主动性不强，民族文化发展在整个民族地区各项事业发展中没有摆在应有地位，认为“经济是实的，文化是虚的”、“请吃饭比请看戏实在”等还大行其道。

思想是行动的先导，创新是发展的前提。文化创新在于破除惯性思维束缚，创新思想观念。第一，新文化价值观。湘西民族地区经济社会发展较为缓慢，公共文化建设相对滞后，文化生活相对贫乏，这种公民之间的文化权益不公平现象将导致人们生存心理的严重失衡，放任这种状态的发展，民族间的共同利益将逐渐减弱，民族利益冲突将日益增长，这种社会解体性因素积累到一定程度，必然会成为引发民族问题、民族分裂的导火索。加强民族地区公共文化服务体系建设，有利于巩固各族人民群众的国家认同意识，增强中华民族的凝聚力，促进民族团结和社会稳定。第二，新文化建设观。尊重各族人民在文化建设中的主体地位和首创精神，把人民群众作为文化建设的主体，支持人民群众自创、自建、自办文化，人民群众主体作用得到充分发挥。第三，新文化发展观。进一步发展公益文化事业，不断缩小民族地区城乡文化事业发展差距，确保公共文化服务的均等化，确保广大人民群众的文化权益得到保障和实现。要努力创新文化产品和服务，开发与经营，形成具有湘西特色的文化产品生产、经营、服务和运作模式。围绕建设一批具有民族特色的标志性文化工程，创作一批有深度、有影响的精品力作，打造湘西文化品牌。第四，新文化服务观。湘西民族地区公共文化服务的内涵，应该是加强公共文化设施建设，尽可能多地为少数民族提供公共文化产品和服务，为方便人民群众文化生活和参与文化活动创造条件，要始终坚持以生产力标准作为检验文化建设成效的根本依据。

二、文化创新的基础：投入机制创新

湖南省实施基层文化扶持工程、湘西地区文化设施建设工程，从2004年开始，省级投入资金8000余万元，扶持湘西地区县级两馆（文化馆、图书馆）及乡镇文化站建设，为县以上剧团配备流动演出车，采取“政府买单，群众看戏”方式送戏下乡，湘西地区各级财政加大了文化事业的投入，公共文化服务体系建设初见成效。但湘西地区文化事业经费基数小、底子薄，财政投入的增长与文化事业的发展需求之间仍有不小的差距。要解决湘西民族地区公共文化建设中入不敷出的问题必须改革创新，形成以政府投入为主、社会力量积极参与的公共文化服务投入机制。

首先，完善各级财政文化经费投入机制，保障文化事业经费的稳定来源和增长。进一步明确各级政府提供公共文化服务职责，实现各级财政对公益性文化事业的投入逐年增长，确保每年投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅。按照国务院有关文件的规定，依法征缴文化事业建设费，并按规定上缴各级国库。各级财政部门要积极向上级财政部门争取文化事业建设资金安排，努力支持发展公益性文化事业。［2］同时遵循中共中央办公厅、国务院办公厅有关文件要求，从城市住房开发投资中提取1%，用于社区公共文化设施建设。［3］对政府兴办的公益性文化单位，包括图书馆、艺术馆、文化馆、美术馆、展览馆、书画院、博物馆、科技馆、革命纪念馆等，各级财政除拨付必要的场馆维护、设备添置、资料更新等经费外，还要确保人员经费和业务活动经费，逐步增加经费投入，支持其不断发展，提高公共文化服务能力。

其次，创新开放多元的投入机制，拓宽文化发展融资渠道。湘西民族地区应注重发挥市场机制和社会力量的作用，放宽公益性文化事业的准入政策，完善鼓励企业和个人兴办公益性文化事业的政策措施，采取参股经营、合作经营等方式，鼓励、引导和支持社会资本和外资进入公益性文化领域，吸引和鼓励社会力量投资兴办公共文化实体、建设公共文化设施、提供公共文化服务。要着眼调动方方面面的积极性，引入市场竞争机制，推行公共文化活动公开招标和政府采购制度，保证重大文化工程所需资金的优先投入，在加大财政资金投入的同时，积极引导和鼓励社会和个人投资重大文化工程。通过“走出去、请进来”的办法，大力开展招商引资活动，吸引发达地区企业家前来投资兴业。

最后，构建援助投入机制，开展文化帮扶工作。由于历史、地理等原因，湘西民族地区经济文化相对落后，公共文化服务体系创新难度大。要改变这种状况，除了需要民族地区克服困难，高度重视文化工作外，还需要建立有效的文化援助机制，依靠国家和发达地区在文化方面的大力支援和帮助，从而促进民族文化事业的发展。［4］各支援和受援单位积极建立互动对接机制，合理配置运用经济资源、社会资源和项目资源，探索出一系列对口支援的新模式。动员机关、企事业单位干部职工和其他公民个人捐资捐物捐书，扶持乡镇街道文化站和村文化室。鼓励国内外社会法人和各界人士捐资兴建各类非营利性的公益性文化项目，形成非营利性的公益性文化项目以国家投资为主体、引导社会资金广泛参与捐赠的资金筹措机制。

三、文化创新的核心：服务内容创新

湘西民族地区公共文化服务体系创新，服务内容创新居于核心地位。通过服务内容创新，提高公共文化服务水平，增强公共文化吸引力、影响力和辐射力。因此，必须从增强国家软实力的战略高度来推进民族地区公共文化服务内容创新。

首先，以网络化服务，满足城乡群众就近、便捷享受公共文化服务的需求。结合湘西民族地区经济社会发展实际，坚持文化建设“重心下移”和“合理布局”，注重科学配置公共文化资源，积极推动文化资源向农村和基层倾斜，基本建立市、区、街（镇）、社区（村）四级公共文化服务网络，切实保障人民群众看电视、看电影、看演出、听广播、读书看报、参与大众文化活动等基本文化权益。湘西地区要巩固广播电视村村通工程、农村电影放映工程建设成果，扩大民族地区广播影视覆盖面，确保长期通、安全通。改善民族地区尤其是边远偏僻区电影放映条件，增加播放内容和时间。乡（镇）、村、社区要建成和联通文化信息资源共享工程网络、广播电视网络、农村党员干部现代远程教育网络，并通过这三大网络资源的整合，实现“多网合一、一网多用”的目标。

其次，以特色化服务，发掘民族特色文化，提升公共文化产品供给能力。特色是民族地区公共文化建设的“名片”和魅力所在。古往今来，勤劳淳朴的土家、苗、侗、瑶、白等少数民族在湘西这块辽阔的土地上繁衍生息，纵情欢歌，翩然起舞，在劳动中创造了自己独特的多姿多彩的民族民间文化，其中以音乐、舞蹈、戏曲、民歌、工艺美术、民间绝活、民间故事等等最具特色。土家族的哭嫁歌、打溜子、咚咚奎、摆手舞、花灯戏，苗族的跳花鼓、傩堂戏、对山歌，侗族的吹芦笙、侗戏，瑶族的长鼓舞、盘王节，白族的山歌、杖鼓舞、九节鞭等等，这些都体现着少数民族独特的思想观念、宗教信仰、风俗习惯、审美情趣，具有历史的原创性、浓厚的民族性、广泛的群众性以及淳朴的自然性等鲜明特征，并且蕴含着爱国主义、民族团结及民族进步精神。支持各族群众开展丰富多彩的群众性少数民族传统节庆、文化活动，发掘、整理、包装和利用丰富而优秀的本土特色民族文化资源，进行少数民族文艺创作，打造一批弘扬爱国主义和民族团结的文艺精品，提升公共文化活动的水平，扩大文化活动的覆盖面，增强其吸引力和生命力。

再次，以多样化服务，满足各族群众多方面、多样化精神文化需求。促进现代技术和手段在少数民族文化发展中的应用，创造适应时代要求和贴近大众的文化服务形式，推出内容更加新颖、形式更加多样、数量更加丰富的少数民族广播影视作品，提高少数民族文化产品数量和质量，丰富人们的精神文化生活。开展针对民族聚居地区的文化、科技、卫生“三下乡”和科教、文体、法律、卫生“四进社区”等公益性活动，把健康向上的文化产品和服务送到城乡基层，特别是广大农村、偏远山区、城市低收入群体和进城务工等少数民族群众中去。了解和掌握民众对公共文化服务的需求，公共图书馆除了发挥图书借阅功能外，还应该成为城市社区活动中心、社会教育中心、居民信息中心和政府服务中心。博物馆不仅只是展示馆，更是教育馆、活动室、探究地、休闲地。通过多样化服务，激发少数民族文化参与和建设的积极性、主动性和创造性，提升公共文化服务的实效性。

最后，以差异化服务，推动少数民族文化创新，满足不同层次的文化需求。不同的欣赏者之间审美情趣和审美能力存在着一定差异；同时由于语言文字和思维方式不同等客观原因，各族群众文化需求也有所不同。一方面，适应各族群众不同层次的文化需求，积极推进长期活跃在广场、社区、村镇、校园的各类少数民族文化社团、艺术团、体育协会等团体建设，扶持发展农村“少数民族文化大院”及民族学校“少数民族文化展室”等。另一方面，支持和引导非营利的第三部门的介入，为湘西民族地区提供多层次的文化产品与服务，让不同人群享受到个性化的文化服务，填补政府公共文化服务的空白。公共文化服务的对象是全体民众，以民众为导向必须研究民众的需求，对人民群众的文化需求进行分类分析，区别不同人群、提供不同的公共文化产品和服务，营造多元开放、包容祥和的人文环境。

四、文化创新的关键：运行方式创新

计划经济条件下形成的文化事业体制运行方式缺乏活力，阻断了资源效能的发挥，束缚了手脚，制约了发展，公共文化服务能力还不能满足群众日益增长的精神文化需求。因此，探索和创新公共文化事业运行方式，成为推动湘西民族地区文化事业发展繁荣的关键。

首先，革新运行管理体制。湘西民族地区文化运行管理体制革新，在于正确区分公益性文化事业和民族文化产业。第一，对公益性文化事业加大支持和保障力度，鼓励它们增强自身发展活力，按照增加投入、转换机制、增强活力、改善服务的要求，深化公益性文化事业单位内部用人制度和收入分配制度改革，推行聘用制度和岗位管理制度，健全岗位目标责任制。党报党刊、电台电视台、重点新闻网站等新闻媒体和博物馆、图书馆、文化馆、乡镇综合文化站等公共文化单位，要优化组织结构，整合内部资源，开拓市场，提升公共文化服务总量，提供优秀文化产品和优质文化服务。第二，从建立健全民族文化产业的产业政策、措施等方面入手，发挥市场机制的作用，大力发展民族文化产业，发展湘西民族地区的旅游业。发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径。按照市场经济的要求，完善民族文化产业的政策措施，充分发挥湘西民族地区独特的自然环境、人文环境、民风民俗、宗教文化等优势，促进民族文化产业的发展繁荣，满足民族地区人民群众日益增长的精神文化需要。

其次，整合运行要素资源。提高公共文化服务设施使用率、改善服务效果，必须创新服务方式，发掘服务资源，提升服务水平。第一，各公益性文化事业单位要向社会公布开放时间、服务内容、服务标准和服务程序等，营造良好的服务环境。第二，图书馆、博物馆、艺术馆、美术馆、文化馆、文化站、爱国主义教育基地等要尽可能做到免费向社会开放，对城市低收入居民、残疾人、未成年人、老年人和外来务工人员等特殊群体实行免费或半价开放。第三，充分利用和发挥工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动场所以及城市公园在公共文化服务中的作用。第四，针对湘西民族地区地广人稀特点，建设流动文化阵地，发挥“流动图书车”作用，开展流动服务。第五，定期开展读书竞赛、书法比赛、科技讲座、技能培训、读书致富成果展等各类活动，激发农民读书、用书的积极性。

最后，健全运行政策法规。制定和完善政策法规，促进湘西民族地区公共文化服务体系建设可持续发展。第一，落实《民族区域自治法》赋予民族自治地方和少数民族在文化发展方面的各项权利，从法律上保障少数民族群众的文化权益。特别应该保障少数民族群众对于可能对本地区文化发展产生重大影响的大型建设项目的决策参与权和监督权。第二，出台加强公共文化服务体系建设工作的政策，按照科学发展观的要求，将公共文化服务体系建设纳入国民经济发展规划，纳入新农村建设总体规划，纳入城乡建设整体规划，与经济建设、政治建设、社会建设一同部署和实施。第三，围绕少数民族文化发展的新趋势和市场化条件下少数民族群众文化权益表达与维护的新需求，推动少数民族文化领域的立法规划工作。市及县区政府根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（中办发［2007］21号）和《国务院关于进一步繁荣发展少数民族文化事业若干意见》（国发［2009］29号）的要求，制定加快湘西民族地区文化建设发展专项规划，突出农村公共文化服务体系建设和四级文化网络体系建设规划。

五、文化创新的保障：绩效评估创新

当前，湘西民族地区文化建设评估机制不健全，评估标准基本上是考察多少平方米的建筑面积、多少册藏书、多少盘光碟、多少台电视、有无正式的规章制度等，很少涉及到诸如文化设施能在多大程度上满足人民群众的需要，文化设施的使用率等指标。评估一般都是一次性评价，缺乏事后的反馈监控机制，等等。湘西民族地区公共文化发展的有力支撑和坚强保证，在于推动绩效评估创新。

首先，在绩效评估中坚持以人为本的价值取向。第一，对少数民族地区人民群众的文化需求结构加以分析、研究、综合、归类，设计出能够准确标示公民精神文化需求满足程度的具体指标体系，做到对公共文化服务绩效评估既有效率与效果方面的内容，也有公平和适度方面的内容；既有评估公共文化服务部门产出和结果方面的指标，也有评估公民满意度方面的指标。第二，以广大人民群众作为政策正确与否的最终评估者。衡量公共文化服务政策是否正确、成绩好坏的标准，关键是看公共政策是否符合公民的利益，以及公民对政策的满意度、信任度和支持度，以此作为衡量公共文化政策的根本尺度，这既是公民主人翁地位的必然反映，也是公共政策反映公民利益的必然要求。第三，提高公共文化服务绩效评估公开化、透明化程度，公开对内对外的公共文化服务绩效评价信息，让公民了解和监督公共文化服务绩效评估活动。

其次，绩效评估指标设置应该科学合理。根据湘西民族地区经济社会发展的实际情况，设计公共文化服务绩效评估指标体系，具体包括公共文化产品与服务的内容指标、公共文化产品生产供给能力指标、公共文化服务运行机制指标、公共文化服务体系领导指标、政府投入指标、服务功能的效益指标、社会满意度和成本运行状态指标等。公共文化产品与服务的内容指标包括广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和基层文化阵地建设、农村电影放映、农家书屋建设等指标。公共文化产品生产供给能力指标，包括公共文化设施网络、现有文化设施作用的发挥、公共文化产品生产、公益性文化活动开展、产业支撑和市场供给能力。公共文化服务运行机制指标，包括公益性文化事业单位改革、公共文化服务方式创新、公共文化服务技术水平。公共文化服务体系领导指标，包括领导和工作机制、政府职能转变、公共文化服务投入、公共文化服务队伍建设等。政府投入指标，包括政府文化事业财政拨款等多个指标；服务功能的效益指标，包括功能是否实现、社会效益怎样等系列指标。［5］社会满意度和成本运行状态指标，包括被服务对象的满意度或者文化服务项目的美誉度等一系列可以感知的指标。绩效具有多维性，绩效评估的指标应既有硬指标，又有软指标。所谓“硬”指标是指可量化的指标，其中以经济审计为主要内容和评价的主要途径。“软”指标是指难以具体量化的公众满意度，其中以社会评价为主要内容，评价的主要途径是中介组织进行的社会调查。

再次，绩效评估应该引入奖惩机制。第一，转变理念，将公共服务回归市场，充分发挥市场在文化资源配置中的重要作用，提高资源配置的质量、效益和速度，文化部门应该有重视产出和降低成本的驱动力。第二，倡导文化服务部门之间的多渠道竞争，可以是文化部门之间的竞争，也可以是文化部门内部的竞争以及个人的竞争，这样可以削减文化服务部门的成本，提高文化服务的绩效。［6］第三，采取利益激励，经济利益的激励是有效提高文化服务绩效的方法，将文化服务绩效评估结果与工作人员的职务晋升、待遇、荣誉等联系起来，对作出突出贡献的给予奖励，设立“民族地区文化发展突出贡献奖”，评选表彰为民族地区文化事业发展作出突出贡献的各级各类人才。这一机制的建立能给工作人员在提高公共文化服务绩效所作的努力提供物质和精神上的回报，从而激发他们不断提高工作效率。

［1］中共湖南省委、湖南省人民政府关于加快湘西地区开发的决定（湘发［2004］12号）［R］.

［2］国务院办公厅转发财政部、中宣部关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知（国办发［2006］43号）［R］.

［3］中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强公共文化服务体系建设的若干意见（中办发［2007］21号）［R］.

［4］国务院关于进一步繁荣发展少数民族文化事业若干意见（国发［2009］29号）［R］.

［5］李彦娅，何植民.基于科学发展观的地方政府绩效评估体系构建研究［J］.人才资源开发，2007，（6）：9-10.

［6］伍远岳.论知识的个性化意义及其实现［J］.湖南师范大学教育科学学报，2011，（1）：56.

On Innovative Elements of Public Cultural Service System——Case Study in Xiangxi Ethnic Areas

CHEN Jian-liang，ZHANG Xi-ping
（Hunan Business University，Changsha，Hunan 410205，China）

Innovation is an inexhaustible motive force of cultural development.Xiangxi Ethnic Areas of public cultural service system innovations should be required to grasp a few basic elements，and be scientifically located.That is，the premise of cultural innovation：innovative ideas；the basis of cultural innovation：innovative investment mechanism；the heart of cultural innovation：services innovation；culture key to innovation：run innovation；the protection of cultural innovation：performance evaluation of innovation.

xiangxi ethnic areas；public culture；innovation；elements

G114

A

1000-2529（2011）04-0112-04

2011-01-20

教育部人文社会科学规划基金项目“湘西民族地区公共文化服务体系创新研究”（10YJA850007）

陈坚良（1967-），男，湖南湘乡人，湖南商学院公共管理学院教授，博士；张喜萍（1965-），女，湖南湘乡人，湖南商学院图书馆高级政工师。

（责任编校：文 心）