建设有中国特色人民检察制度的初创实践

石京学

建设有中国特色人民检察制度的初创实践

石京学

新中国的检察制度是随着人民共和国一同诞生的,是在检察实践和检察改革中不断完善的。检察制度建设和检察机关的创建是在相当困难的条件下进行的。回顾人民检察制度的初创实践，对今天建设有中国特色的人民检察制度有着重要的现实意义。

一、重视检察立法工作，创建并不断完善人民检察制度

为了建立完备的法律制度和检察制度，从1953年起，中央开始组织起草宪法和检察院组织法。党中央指定由时任中共中央政治局委员、中央书记处候补书记和中央人民政府政务院政治法律委员会副主任的彭真同志具体领导新中国的检察制度建设。彭真同志要求最高人民检察署通过试点工作，起草一部符合中国实际的检察院组织法。他告诫最高人民检察署的同志,苏联经验是好的，应该学习，但苏联经验不能硬搬过来。必须从具体实际出发，必须根据自己的经验来起草，必须按自己的实际情况去做。应该按照我们的具体情况，建立一套行得通的检察制度。他并对照抄苏联模式的错误想法多次提出过批评，认为这是一种严重的教条主义思想。

根据彭真同志的意见，最高人民检察署认真总结了1949年、1951年先后实施《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》、《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》、《各级地方人民检察署组织通则》的经验教训，将起草组织法的工作和检察制度的典型试验同时进行。一方面，通过典型试验为起草人民检察院组织法提供了重要的参考资料；另一方面，又把写出来的组织法草案发到试点单位征求意见和试行，体现了立法工作的群众路线和从实际出发、一切通过试验的方法。组织法草案先后经过中共中央、中央人民政府委员会和宪法起草委员会反复研究修改，最后提交第一届全国人民代表大会第一次会议审议通过，并经毛泽东主席公布施行。

1954年通过的这部组织法，比较系统地规定了中国的检察制度，包括人民检察院的设置、职权、行使职权的程序、组织与活动的原则，以及检察人员的任免程序等，在一些重要方面发展了人民检察制度，较之1949年和1951年的两个组织条例有了很大的发展。实施的结果，把中国检察制度的建设向前推进了一大步。

（一）检察院的性质是国家的法律监督机关

在新中国创建之初，检察院就被定位为法律监督机关。1954年宪法和检察院组织法更明确规定检察机关是国家的法律监督机关。六十多年来，尽管法律监督的范围随着国家政治、经济、文化的发展和法制建设的状况而不断发展变化，但检察机关作为国家的法律监督机关的性质始终没有变。这正是社会主义法制思想的重要内容之一。在1954年宪法和人民检察院组织法颁布之前，对于反革命案件和危害社会治安的各种刑事案件的侦查起诉，多数由公安机关负责。除此之外，还有很大一部分刑事案件，其中主要是国家工作人员的职务犯罪案件，以及侵犯公民民主权利的案件，多数由法院自行调查，进行审判。这种做法不符合侦查、起诉、审判分工的原则，也不利于发挥互相配合、互相制约的作用，只是特定时期的一种特殊做法①。但正因为存在这种特殊的现象，便出现了检察机关“可有可无”的说法，有人提出将检察院合并于公安机关，有人提出“审检合一”。

这些同志之所以产生这种错误认识，主要是没有认识到检察机关法律监督的性质和意义。面对这种局面，中央告诫检察干部不要去争论检察制度要不要的问题，要积极发挥检察机关法律监督的职能，承担起纠正错捕错判的重担，多做工作，让事实说话。1955年4月，针对部分公安机关和公安民警不习惯依法向检察院提请批捕而仍在自侦自捕的现象，中央法律委员会指示公安部门，凡是公安干部以检察院名义决定批捕的，就不要再从事公安工作了。公安机关要积极帮助建设检察院，要调出一些公安干部去做检察工作。中央意见对制止公安干部的错误做法发挥了重要作用。针对“审检合一”的观点，彭真同志于1954年10月29日在全国人大常委会机关干部会议上讲话指出：“关于审检合一问题，有人说，审检合一是进步的，实则审检合一在今天不是进步的，而是落后的，是封建时代的东西。我国的封建时代，检察和审判是合一的。”②正是有了检察机关法律监督的性质和地位，才使检察制度的存在具有理论基础和现实可行性，才使检察机关逐步发展起来，才使检察机关有了顽强的生命力。

（二）把民主集中制的原则应用于检察制度

按照我国法律的规定，检察权不是属于最高检察院检察长个人，而是属于各级人民检察院，同时法律规定下级人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且各级人民检察院一律在最高人民检察院的统一领导下进行工作。检察院组织法规定最高人民检察院领导全国的检察工作，但是各级检察院又有自己的职权，都可以独立进行工作，不是所有的检察机关都只对高检院检察长负责。与此相适应，各级检察机关均设立了检察委员会，实行民主集中制，各级检察院都要实行集体领导，而不是实行一长制。在1954年起草检察院组织法时，为了这一条，彭真同志曾与苏联专家发生过激烈争论。他们不同意检察院实行集体领导，彭真同志反问他们,列宁在哪里说过集体领导不如个人，他们也讲不出来。有趣的是，1959年12月，苏联通过法令，规定苏联和加盟共和国两级检察院设立检察委员会；1979年11月，苏联通过的检察院组织法又规定，市、州以上各级检察院都设立检察委员会。他们自己已经把民主集中制的原则应用于检察机关了。

（三）公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则

公、检、法三家分工负责、互相配合、互相制约的关系体现了马克思主义的法制思想，体现我国检察机关的法律性质，是新中国人民检察制度的一个显著特色。检察机关同公安机关、人民法院在办理刑事案件中实行的分工负责、互相配合、互相制约的原则，是在1953年11月中央政法委员会党组向中共中央的书面建议中提出来的。当时提出这一原则的目的，在于健全检察制度，防止错捕错判。建议认为“法院、公安、检察署通过一系列的互相配合、互相制约的比较完善的司法制度的保证，错捕、错押、错判的现象自然就会减少到极小的限度”③。

司法实践充分证明了这一制度的必要性和优越性。凡是坚持执行这一制度的时候，办案质量就比较高，错案和漏案就比较少；凡是违背和破坏这一制度的时候，办案质量就下降，错案和漏案就会增加。同时，这种制度还体现了公、检、法机关之间在工作上互相帮助、互相促进的作用，有助于总结办案经验，认识本部门工作中的不足之处，提高干部的政策、法律水平，改进工作作风。通过互相制约，还可以发现和揭露刑讯逼供、徇私枉法等违法乱纪行为，纯洁思想和纯洁组织。

（四）把检察职务犯罪作为对国家机关和国家工作人员实行法律监督的重点

检察机关初创时期，法律曾规定了检察机关的一般监督职权，实践证明，一般监督权由检察机关行使，是不符合中国实际的，也是行不通的。中央领导要求检察机关将干部的违法乱纪案件作为检察重点，但也不是搞一般案件，因为对于处理一般违法乱纪案件党内有纪委，行政有监察机关。检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法、需要追究刑事责任的案件④。检察机关对干部职务犯罪行为的监督，实质上就是一种检举弹劾性质的司法活动，由此发展到我们今天对职务犯罪的侦查和预防职能。

回顾新中国的检察立法工作，回望检察制度的发展历程，可以得出这样一个结论：人民检察制度不是一个静止的、僵化的概念，而是一个动态的发展过程，它随着整个社会的发展而发展，随着客观形势的变化而变化，体现了与时俱进的精神。适应形势的发展，进一步改革和完善人民检察制度，既是老一代检察工作领导人留给我们思考和探索的重要问题，也是检察机关面临的新课题。从检察立法和检察工作的实践中，我们还认识到这样一个问题，人民检察制度的建设不是主观任意的，必须从实际出发，建立在客观需要的基础之上。在我们进一步改革和完善人民检察制度之时，更应该一切从中国的实际出发，要通过典型实验，取得经验，逐步推广。不论是大陆法系的，还是普通法系的，都不能不顾中国国情地照搬照抄。

二、重视检察机构和队伍建设，坚决抵制撤销检察机关的错误做法

机构和队伍是检察工作的基础和基本条件。1950年，经中央同意，先后四次分别由中共中央发布指示和中央人民政府毛泽东主席批准下达文件，督促检察机关的建设，即1950年1月29日中共中央转发最高人民检察署关于建立机构与开展工作的通报。2月21日中央人民政府毛泽东主席批准《最高人民检察署1950年工作计划纲要》，首要工作是建立各级检察机构。为了加速检察干部的配备和检察机构的建立，8月中央人民政府毛泽东主席批准了最高人民检察署制定的《各级检察署工作人员任免暂行办法》，发至各地执行。鉴于一些地方建立检察机构进展不快，中共中央于1950年9月4日再次向全党发出了《关于建立检察机构问题的电报》，限于本年内将各大行政区以及各省、市检察署全部建立和充实起来，1951年普遍建立各级检察署。

由于中共中央和中央人民政府对检察工作的重视，1950年重点建立人民检察机关的计划基本上得到了实现。到年底，最高人民检察署设在全国五大行政区的检察分署已全部建立，全国50个省、直辖市和省一级行政区已有47个建立了检察机构，并在一些重点专区和市、县建立了人民检察署⑤。

在建设检察机关过程中，检察机关的同志曾不顾客观条件，希望一步到位，将组织充实起来。针对这种急躁情绪，中央领导同志特别强调要“根据需要和可能的原则”建设检察机关，强调检察机关的必要性，同时又强调要根据实际可能建设检察机关。在1953年3月最高人民检察署召开的各大行政区检察分署检察长和华北各省、市检察长会议上，彭真同志传达了毛泽东主席关于“检察工作十分重要”的指示⑥，并强调指出：毛主席说检察工作十分重要，因为这是人民需要，国家需要，形势需要。在中央的关怀下，检察机关组织建设有了重大发展。到1955年底，全国已普遍建立了人民检察院，全面担负起宪法和法律赋予的检察职责⑦。

在重视检察机构建设和充实检察干部队伍的同时，更要十分重视检察干部的质量。检察机关创建初期，针对高检署的同志急于普遍建立机构和扩大编制的思想，董必武、彭真同志多次让高检署的同志好好读读列宁的名著《宁肯少些，但要好些》，教育大家要贯彻宁缺毋滥的原则，采取重点开展的方针，减少行政人员，充实业务干部。要抓住典型案件，逐步创造经验，培养干部，扩大检察机关在群众中的影响，为检察工作的发展打下基础。

在检察机关创建的过程中，由于一些同志对检察机关的重要性和检察工作的法律性质认识不清，由于“左”的思想和“左”的错误的影响，检察机关曾经有过“三起三落”的经历。

1951年冬，中央作出了关于精简机构紧缩编制的指示，但在中央还未确定哪些机关应裁并、哪些机关应合署办公时，地方上就动起手来了。有的地方将检察署撤了，如吉林省竟将检察署整个撤了。高检署的同志发现这一问题后，向中央反映了这种情形，毛主席决定检察署不裁，及时制止了裁减检察机关的错误做法。董必武同志还特意与东北局负责同志讲了这一问题，又恢复了一部分检察署。

1960年秋天，精简国家机关时，身为中共中央政治局候补委员并主管思想理论工作的康生公开提出取消检察机关的主张，说：“过去没有检察机关，无产阶级专政不是搞得很好吗?”⑧在当时轻视检察工作的情况下，康生的这个意见很快起了作用。同年10月21日，身为中央政法小组组长的谢富治主持召开中央政法小组会议，不顾高检院检察长张鼎丞和其他一些同志的反对，强行通过了关于中央公、检、法三机关合署办公给中央的报告，决定撤销高法院、高检院两个党组，高法院、高检院各出一人参加公安部党组，规定高检院只留二三十人，设一办公室，处理必要业务⑨。在中央政法小组报告的影响下，一些地方的检察机关实际上已是“名存实亡”了，如江苏省检察院、安徽省检察院六安分院已合并于公安厅、处。刘少奇、彭真同志知道这一情况后，明确指出：关于我国检察制度、检察机关有无实际存在必要的问题，中央从来没有讲过不要。中央没有这么个不要的指示，就是要嘛。检察制度、检察机关是必要的，是中央决定的。实际上检察机关是起了作用的，三年来你们审查批捕了180万案件，批准逮捕了80%，顶住了20%，这就证明你们起了作用⑩。1961年1月31日，彭真同志报经刘少奇、周恩来、谭震林、安子文等同志核阅同意，批复同意关于中央公、检、法三机关党组分开设立问题的报告。最高人民法院、最高人民检察院随即恢复单独设立党组。2月7日，彭真同志在中央书记处讨论听取谢富治汇报目前对敌斗争情况时，再次严肃指出：“检察院的存亡问题以后不要讨论，这是中央的事，别人不要考虑。三个机关还是三个党组，直接对中央负责。下边的检察机关不要取消。”⑪

三、确立人民检察机关的工作职责，检察机关全面承担起法律规定的职责

检察机关创建初期，检察机构不健全，检察编制短缺，法律规定不完善，轻法制、轻程序的思想浓厚，要全面承担起法律规定的检察职责是不现实的。鉴此，根据中央指示，初创时期的检察机关从实际出发，决定由个别检察机关对法律规定的检察职责或者就某项检察职责进行工作试点，取得典型经验，以备全面推广，而整个检察系统重点开展了审判监督工作和检察违法乱纪案件工作。1954年检察院组织法颁布实施后，检察机关全面承担起法律规定的批捕起诉的工作职责。初创时期的检察机关很好地解决了法律规定和实际情况的冲突和矛盾，从而形成了新中国建立初期检察机关独特的工作特点和工作方式，并为今天我们开展这些工作奠定了坚实的法律基础，积累了宝贵的实践经验。

（一）重视侦查监督和审判监督工作，纠正“宽大无边”和错捕错判

新中国建立初期，为保卫新生的人民政权，党中央和中央人民政府领导全国人民开展了镇压反革命运动。运动初期，各地普遍存在打击不力的偏向。彭真同志及时提出《对反革命“宽大无边”的偏向必须纠正》⑫的意见受到中央重视。最高人民检察署要求各地检察机关把检察纠正打击不力，推动镇压反革命运动，加强审判监督，作为自己的首要任务。各地人民检察署会同公安机关、人民法院共同组织力量，检查已决案件，大力纠正重罪轻判、久拖不决的现象。

检察机关一方面注意纠正“宽大无边”的偏向，一方面又注意检察纠正乱打乱杀现象。1951年5月15日，彭真同志在第三次全国公安会议上的讲话中指出：“过去右的偏向、右的危险已经基本克服，现在主要是‘左’的危险。”“思想上要防‘左’，要将捕人、杀人严格控制起来。”“可捕可不捕的一律不捕，捕了就是犯错误。可杀可不杀的，一律不杀，杀了就是犯错误。”⑬1953年3月16日，高检署向毛泽东主席并中共中央报送《关于处理错捕、错押和错判、错杀问题的意见》，提出：“对这些问题在处理时，必须把重点放在纠正和平反那些根本错判的冤狱上面。错捕错押者应即释放；错判者应即改判；错杀者亦应平反。重申禁令，严禁刑讯逼供，严禁不经过侦查和批准手续即捕人、关人。”⑭

1953年11月28日，中央政法委员会党组第三十八次会议原则通过最高人民检察署党组《关于检察工作情况和当前检察工作方针任务的意见的报告》，报告对为什么会出现错捕、错判进行了精辟并透彻的分析：在审判之前既无检察机关的侦查，在审判过程中又无律师辩护，对于审判结果又无检察机关的监督，同时在审判上又还没有建立起集体负责的审判制，一般还是由审判员一人负责进行审判。这样，对于一些情节比较复杂的案件就很容易发生错判，虽一再检讨纠正，但错判仍不断发生。公安机关的假案也有类似情况。由于检察机关和检察工作不健全，许多重大案件是由公安机关单独办理，而党委和上级公安机关又不能逐案提讯犯人，查对证据，一一详加审核，因而也不容易及时发现假案加以纠正。只有把检察工作逐步加强和健全起来，才能从司法制度方面防止或减少假案、错捕、错押、错判现象的发生⑮。

在20世纪50年代初的镇反运动中，检察机关在机构还不健全、法律也不完备的情况下，其侦查监督和审判监督活动采取了一些适合当时情况的特殊形式。一是各省、地、市检察长参加同级裁判委员会或复核委员会，审查公安机关提出的逮捕人犯的案件，决定是否逮捕，审查人民法院拟处死刑和徒刑的案件，决定处刑是否适当。二是部分地区的检察机关，担负了对公安机关侦查终结案件的审查起诉工作。三是组织力量深入重点地区检察镇反运动的情况，发现和解决执行政策、法律中的问题。在整个镇反运动中，检察机关始终把法律监督的重点放在捕人和判刑两个环节上，防止和纠正错捕、错判和该捕不捕、该判不判。尤其是注意对判处死刑案件的监督，坚持可杀可不杀的不杀，建议人民法院判处死刑，缓期二年执行，强迫劳动，以观后效。运动中，检察机关严格执行不搞“逼、供、讯”⑮，检察处理了一批刑讯逼供、乱捕乱斗的严重违法乱纪案件。

1954年，宪法和检察院组织法颁布后，检察机关的法律监督工作开始步入规范化、法律化轨道。1955年内，检察机关按照上诉程序和审判监督程序对法院判决提出抗议的案件，其中有80%以上已由人民法院改判纠正⑯。1956年经过各级人民检察院按照上诉程序和审判监督程序提出抗议的案件共有2700件。在法院重新审理的1400件中，决定改判和发还重审的有1159件⑰。这对于正确执行法律，防止和纠正冤错案件以及重罪轻判和轻罪重判现象，起了良好的作用。

（二）保护人民的民主权利，检察违法乱纪案件

新中国的人民检察机关，从它一成立的时候起，就依据国家法律的规定，把检察国家工作人员中的严重违法乱纪、侵犯公民民主权利的犯罪行为，作为自己的一项重要任务。当时所说的检察违法乱纪案件，其管辖是很宽泛的，既包括查处国家工作人员的贪污贿赂案件，如查办原天津地委书记刘青山、天津行署专员张子善贪污案，也包括公安司法人员刑讯逼供、徇私枉法案，机关、团体、国营企业的渎职和玩忽职守案，其中更多的是基层干部特别是农村区、乡干部乱打、乱罚、乱押，利用职权压制民主、打击报复、侵犯人权的案件。

1953年9月16日，在中央人民政府委员会第二十七次会议上彭真同志作了著名的《关于政治法律工作的报告》，报告经中央人民政府委员会第二十八次会议讨论通过。这个报告将健全人民民主法制、接受群众监督、保护人民民主权利，作为政法工作的主要任务加以强调。报告讲：“我们的政法工作，主要的已经不是进行像过去那样的社会改革运动，而是逐步健全和运用人民民主的法制，保护人民群众的民主权利使之不受侵犯。人民群众的一切合法权益是应该被尊重的。这应成为我们国家的全体工作人员，特别是政法工作人员所切实遵守的原则。”报告特别指出：“由于我们过去是处在紧张的战争和大规模的群众运动中，又由于我们的法律还很不完备，司法制度特别是检察制度还不健全，有些公安机关和法院还有粗枝大叶或组织不纯甚至刑讯逼供的现象，以致有一些人被错捕、错押或错判，侵犯了这些人的民主权利。今后必须从立法方面，从健全人民司法、公安和检察制度方面，对人民的民主权利充分予以保护。”⑱1954年9月17日，在第一届全国人民代表大会第一次会议上，彭真同志响亮地喊出“法律面前人人平等”的口号，指出：“不允许有任何超于法律之外的特权分子。”“国家对于任何违法犯罪的人，不管他过去有过什么功劳，不管他职位多高，都是不能加以包庇的。”⑲1962年，针对过去一两年，有些公社、生产队的干部捕人、关人的犯罪现象，检察机关对此类违法犯罪现象予以严肃处理，以保护人民群众的民主权利。

新中国建立初期的检察违法乱纪案件，为检察机关此后查处职务犯罪案件奠定了理论基础和实践基础，为立法确立检察机关的案件管辖范围提供了有价值的参考资料。

（三）全面承担起批捕起诉的任务

1954年通过宪法和检察院组织法后，中央多次强调检察机关的主要任务是批捕、起诉，必须由检察机关负责批捕、起诉工作，要求检察机关要全面承担起批捕、起诉的任务⑲。

1955年初，中央指示检察院要首先把批准逮捕人犯的工作担负起来。“任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕”，这条法律是党颁布的，必须兑现，必须执行。审查批准逮捕人犯是检察机关的职责，检察机关要负起责任来，做好这件工作。针对一部分同志认为逮捕人犯须经人民检察院批准太麻烦的思想，彭真同志强调指出：“这里有一个错误和违法的问题。如果公安机关捕人未经检察机关批准，即使捕对了，也是违法的。公安机关捕人要经过检察机关批准，必须遵守法律，要按照法定程序办事，这样可以减少错误。”⑳1955年年底，针对部分公安机关没有依法报请检察机关批捕和一些新建的检察机关尚没有开展业务工作的现象，中央指示公安、检察机关展开了一次补办逮捕手续的工作，对教育公安、检察干部依法办案、重视程序发挥了重要作用。

1955年开始的二次镇反运动是在进一步加强了社会主义法制的情况下进行的。检察机关的批捕职能在1955年开始的镇反运动中得到全面落实。据统计，在1955年镇反运动中，对报请检察机关批准逮捕的人员，批准逮捕的占68.1%，不批准逮捕的占18.87%，因事实不清、证据不足而退回公安机关补充侦查的占13.03%，从而防止了错捕，也防止了逮捕那些可捕可不捕的人，缩小了打击面㉑。

依照法律规定，检察机关在处理刑事案件中另一项经常而重要的任务，是侦查起诉工作和审查起诉工作。最高人民检察院承担的侦查、起诉日本侵华战争犯罪分子案和审查起诉林彪、江青反革命集团案就是其光辉的范例。1954年宪法和人民检察院组织法颁布后，检察机关在担负起对公安机关侦查终结案件的审查起诉工作的同时，也开始了直接立案侦查起诉工作。1956年，全国检察机关审查公安机关侦查终结移送检察机关起诉的案件共为269250件，其中决定起诉的200484件；检察机关侦查终结的案件26128件，其中决定起诉的25929件；审查投案自首的案件19202件，其中决定起诉的2250件；审查内部肃反案件6802件，其中决定起诉的2241件㉒。这些数字说明，按照法律程序办事，由检察机关承担公诉职责，决不是可有可无的形式，它有效地防止了把一些无罪的人或者可以免予处罚的人交付审判。

注释：

①③⑤⑥⑦⑧⑮㉑㉒参见《当代中国的检察制度》,中国社会科学出版社 1988年 1月版，第 93、504、25、64、69、131、133、93、94页。

②彭真：《全国人大常委会机关要为立法工作服务》，载《彭真文选》，人民出版社1991年5月版，第263页。

④彭真：《关于七个法律草案的说明》，载《彭真文选》，人民出版社1991年5月版，第378页。

⑨刘复之：《回忆我国政法战线的卓越领导人张鼎丞同志》。

⑩《当代中国的检察制度》,中国社会科学出版社1988年12月版，第133页。

⑪《公安建设》杂志，1961年第12期。

⑫⑬彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年3月版，第7、30—31、43页。

⑭《公安建设》杂志，1953年第66期。

⑯董必武：《肃反斗争中的审判工作》，载《董必武选集》，人民出版社1985年3月版，第401页。

⑰张鼎丞1957年7月1日在第一届全国人民代表大会第四次会议上《关于1956年以来检察工作情况的报告》，《最高人民检察院工作报告集》，检察出版社1999年1月版，第24页。

⑱⑲《彭真文选》，人民出版社1991年5月版，第242—245、256—257页。

⑳彭真1956年4月4日《在全国公安厅局长会议上的报告》，载《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年3月版，第122页。

2011-08-01

最高人民检察院检察理论研究所重点课题（JL2007B07）

石京学，男，山东平度人，最高人民检察院检察理论研究所科研管理部主任。

责任编辑 韩成军