论税收执法质量控制＊

□ 郑 瑾

(郑州市市政工程总公司,河南 郑州 450000)

论税收执法质量控制＊

□ 郑 瑾

(郑州市市政工程总公司,河南 郑州 450000)

强化税收执法质量控制,努力提高税收执法质量,是税务部门当前和今后长期面临的一项重要课题。首先探究税收执法质量控制的概念和特征,通过对税收执法质量控制的种类和方式的简要阐述,指出税收执法责任制的税收执法内部监控方式,是一种全方面、全过程、全方位的税收执法质量控制的科学机制。进而对执法责任制这一税收执法质量控制机制进行简要阐释,并着重提出和简要论述规范运作这一机制应着力解决的若干具体问题。

税收执法;质量控制;科学机制;运作

大力推进依法治税,努力提高税收执法质量,是依法治国基本方略在税收领域中的具体体现,是适应社会主义市场经济建设和发展的必然要求,也是税务部门当前和今后长期面临的一项重要任务。那么,怎样通过有效有力的执法质量控制来全面提高执法质量呢?

一 税收执法质量控制的概念和特征

要实现对税收执法质量的有效控制必须首先搞清楚税收执法质量控制的概念和特征。让我们沿着“税收执法——税收执法质量——税收执法质量控制”的路子去探究。

(一)税收执法的概念和特点

税收执法,是指税务机关在行使税收管理权的过程中,组织、贯彻和实施税法的活动或行为。它包括抽象执法行为和具体执法行为。也就是说:税收执法是税务机关必须行使的法定权力;税收征收管理活动是税收执法的主要内容;只有贯彻实施税法的活动才是税收执法活动。税收执法活动具有以下特点:

1、主动性。税务机关及其工作人员是代表国家实施税收管理活动,这种活动包含着主动因素,与纳税人之间形成了管理与被管理的税收法律关系,并且居于支配、主动地位。

2、强制性。如果纳税人不履行税法规定的纳税等义务,税务机关可以依法采取必要的强制执行措施,迫使其履行义务。

3、较大的自由裁量权。税法赋予税务机关较大的自由裁量权,即在许多方面未对执法行为作详细规定,而是限定在一定的幅度和范围内由税务机关自由选择。

(二)税收执法质量的概念和要素

税收执法质量,是指税收执法活动的质量和效率,也就是税务机关及其工作人员税收执法工作的优劣程度。执法质量的评价标准,是国家制定的税法规范,执法行为越是符合税法规范的要求,执法质量就越高,反之则反。符合税法规范的执法行为必须同时具备下列要素:

1、主体合法。税务机关必须是依法组成的,拥有税收管理权力,具有税收执法主体资格地位;同时,其工作人员必须具有税收执法资格。

2、职权合法。执法主体必须根据法律规定的职权、职责分工实施执法行为。

3、依据合法。执法行为的作出必须有法定的依据。

4、内容合法。执法行为必须符合法定的实体性内容。

5、程序合法。执法行为必须符合法定程序,依法经过法定步骤,遵循法定顺序,采用法定方式,在法定期限内完成。

6、是执法主体的真实意思表示。执法行为必须是执法人员在未受外力因素影响的正常情况下所表示的意思、所作出的行为。

(三)税收执法质量控制的概念和特征

税收执法质量控制,是指税务机关建立科学有效的监控机制,对所属税务机关及其工作人员的税收执法行为通过监督检查活动,掌握税收执法工作的实际状况,不使其任意活动或超出法定范围,使税法得到正确贯彻实施,全面提高税收执法质量,以维护国家的税收利益和纳税人的合法权益。

目前,我国已初步建立了一系列对税务机关执法质量的监控体系。按照监控的主体和内容的不同,可分为国家权力机关的监控、司法机关的监控、政府及行政主管部门的监控、审计机关的监控、检察机关的监控、纪检监察机关的监控、党组织的监控、政协组织的监控、社会各界的监控、税务机关的内部监控等,本文所讲的税收执法质量控制,主要指税务机关的内部监控。基于此点,税收执法质量控制具有以下特征:

1、特定的监控主体。即法律赋予监督权的税务机关。

2、特定的监控对象。即税务机关及其工作人员。

3、特定的监控内容。即税务机关及其工作人员所作的尚未构成犯罪的执法行为,已经构成犯罪的则属于司法监控的范畴。

古代哲学家孟德斯鸠曾经说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”其实,这个界限在今天就是国家设定的法律规范。现代法治是以法律对权力的限制和约束为基点的。实际上,形成诸如执法随意、执法违法、执罚腐败等问题的重要原因,就是对执法权力缺乏有力有效的监控,缺少一个全方面、全过程、全方位的监督制约机制。目前,在税务系统内部对税收执法权的监控是一个非常薄弱的环节,执法质量控制不力,而且多是事后监控。这种游离于执法过程之外的监控,机制上很不健全,效果上也不理想。因此,强化执法质量控制的必要性、重要性和紧迫性已经被人们越来越多地所认识,并作为一个亟待研究解决的重大课题,赫然列入各级税务机关的议事日程。

二 税收执法质量控制的种类和方式

明确执法质量控制的种类和方式,对于有力有效地进行执法质量控制,切实规范执法行为,大力推进依法治税,具有十分重要的实质性意义。

(一)税收执法质量控制的种类

根据现行的税务机关组织结构和管理体制,执法质量控制可分为以下三类:

1、法制性监控。这是一种由税务机关内设法制机构以本级税务机关名义对下级税务机关所实施的监控,这种监控具有全面性和强制性,是一种最普遍、最常用的监控,也是一种最具实质意义的内部监控。

2、民主性监控。这是一种由下级税务机关按照民主集中制原则对上级税务机关所实施的监控。在决策过程中,下级机关有权对上级机关提出意见和建议;在决策作出后的实施过程中,下级机关有权向上级机关反映情况和问题,提出意见、建议或批评。这种监控不是税务机关法定职权所实施的具有强制力的监控,因而不直接发生法律效果。

3、自律性监控。这是一种由税务机关内设法制机构牵头负责对本级税务机关机构间所进行的监控,包括对各项税收政策和征管制度的起草制定、对涉税重大问题的处理等有关部门会审、会签的政策法规审核把关。

(二)税收执法质量控制的方式

目前,税务机关内部监控的主要方式有:

1、税收规范性文件会签及定期清理制度。

2、地方性税收法规、规章、规范性文件备案备查制度。

3、减免税集体审定制度。

4、重大税务案件审理制度。

5、税务行政处罚听证制度和税务行政复议制度。

6、税收执法检查制度。

7、税收会计监督制度。

8、政务公开制度。

9、税收征管质量考核办法。

10、税收执法责任制。这是依法确定执法主体资格、明确执法责任、规范执法程序、考核执法质量、追究执法过错责任的税收执法质量监控机制。它包括岗位职责、工作规程、评议考核、过错追究等四个部分。其中,岗位职责是基础,工作规程是关键,评议考核是手段,过错追究是保障。

纵观以上方式,税务行政听证、税务行政复议是法定的,其他方式是税务系统的制度性规定,而只有执法责任制贯穿了执法活动的全过程,涵盖了所有执法内容,囊括了其他所有监控方式,因此,是一种全方面、全过程、全方位的执法质量监控机制,需要我们进一步地深入研究和规范运作。

三 税收执法质量控制的科学机制

如前所述,笔者认为税收执法责任制是一种全方面、全过程、全方位的执法质量控制机制,是一种科学的税收执法质量控制机制。那么,我们应当怎样建立健全这一控制机制?

(一)解决好“税收执法干什么”的问题。这就要求我们要科学制定岗位职责,按照国家税法规范和执法质量要素,将税收征收、管理、稽查、复议等执法工作细化为具体的执法岗位,对执法岗位及各级税务机关负责人的职权责任和具体标准加以量化规定,明确税收执法干什么,都应负有什么样的执法责任。

(二)解决好“税收执法怎么干”的问题。这就要求我们要认真设计工作规程,明确税收法人员履行岗位职责所必须遵循的工作规程,即各项税收执法事项的工作步骤、顺序、时限、形式和标准,明确税收执法应当怎么干,保证执法活动的有序高效运行。

(三)解决好“税收执法干得怎么样”的问题。这就要求我们要定期对税收执法人员的执法行为进行考核评议,严格以执法质量作为判定税收工作优劣的标准,及时发现和纠正税收执法中出现的过错行为,严格追究相关责任人的过错责任,同时对执法规范的税务机关和税收执法人员予以激励奖励。

(四)解决好“税收执法干得不好怎么办”的问题。这就要求我们要严格实施执法过错追究,对因过失或者故意造成执法过错行为的责任人给予行政处理和经济惩戒。这里需要注意的是,过错责任追究应当与评议考核、执法检查和其他执法质量控制方式相衔接,切实做到有错必纠。

四 税收执法质量控制机制的规范运作

目前,对于推行执法责任制的岗位职责和工作规程已经有了“范本”,对执法责任制的评议考核和过错责任追究也已经有了相应的办法。当前最重要的是如何扎实地规范运作这一税收执法监控机制,笔者认为应从以下几方面的问题入手:

(一)税务干部特别是领导干部的思想认识

这是推行执法责任制的一个关键问题,各级、各部门领导同志首先要带头深入学习切实提高思想认识,同时应在下基层时对推行执法责任制工作的重要性、必要性和紧迫性多做宣传强调,确保全体税干全身心地投入推行工作。

(二)对岗位职责和工作规程的理解把握

全体执法人员要进一步通过加强组织培训和个人自学力度,特别是加强对各自岗位职责及相关岗位工作流程的学习,努力解决好对岗位职责和工作规程的理解把握问题,必要时可用模拟训练办法来促进全面理解与深刻把握。

(三)推行执法责任制与其他工作的关系

推行执法责任制是一项全局性的系统工程,应从税收工作的长远利益出发,全局上下齐抓共管,以推行执法责任制为核心,确保人、财、物适当向其倾斜,全面完成各项税收工作任务。

(四)执法责任制考核与收入计划考核的矛盾

前者要求严格贯彻组织收入工作的基本原则做到应收尽收,而后者则要求必须完成计划任务做到均衡入库。我们认为应强化执法责任制考核,严格贯彻组织收入工作的基本原则,逐步淡化收入计划考核。

(五)现行征管体制与推行执法责任制的矛盾

目前推行工作不涉及机构改革,但基层税务分局(所)大多属全职能机构,人员又都偏少,税务稽查类岗位不便设置。对此问题,应按照目前上级局机构暂不变动而尽快理顺职能的征管改革工作要求,以及集中征收、属地管理、一级稽查的征管格局,将全职能征管机构中的稽查职能剥离出来,不在该机构中设稽查岗位。

(六)切实强化执法责任制的评议考核和过错责任追究

这是执法责任制的实质所在,必须大力强化。否则,再科学规范的岗位职责和工作规程,都将难以保证得到落实。对评议考核,应以强化日常考核为突破口,各级税务机关各执法部门要随时对本序列执法业务和所辖执法人员进行考核监控,对执法检查、执法监察、专项检查中所涉及的执法事项及上级机关和有关部门转办的、群众反映举报的执法事项也应随时进行考核监控;在此基础上,还应在本级法制机构的组织牵头下,强化对所属各基层单位的执法情况和日常考核结果进行不定期的重点考核监控。对过错责任追究,应坚持公平公正、有错必究、过罚相当、教育与惩处相结合的原则,对执法过错责任人要严格进行行政处理,同时还应给予一定经济惩戒,并可取消其评先评优资格;对构成违纪或职务犯罪的,要移送纪检部门或司法机关处理。

(七)加强对推行执法责任制的监督检查

在认真解决以上问题的前提下,各级税务机关还应切实加强对执法责任制工作的领导和督促检查。此外,还要加强对税务机关领导干部的执法监督,积极配合各级党委、人大、政府、司法、审计、财政等有关部门依法进行的监督,自觉接受广大纳税人及社会各界人士的监督。

综上所述,执法责任制是一种全方面、全过程、全方位的执法质量控制机制,我们应尽快建立健全和规范运作这一机制,认真研究解决推行执法责任制过程中的矛盾和问题,严格遵循执法责任制岗位职责和工作规程,坚决实施执法评议考核和过错责任追究,确保税法得到正确贯彻执行,全面提高税收执法质量,使国家的税收利益与纳税人的合法权益都得到最大限度的维护。

[1]国家税务总局教材组.法律基础知识[M].北京:中国税务出版社,2003.

[2]肖扬.依法治国论[M].北京:法律出版社,1997.

[3]胡金木.税收执法全书[M].北京:中国财政经济出版社,2003.

F812.423

A

1008-4614-(2011)02-0008-04

2011-01-21

郑瑾(1978-),女,河南郑州人,郑州市市政工程总公司会计师、经济师。