纠正违法意见监督方式研究——以民事检察监督为视角

黄纯丽

（泸溪县人民检察院民事行政检察科，湖南泸溪416100）

据统计，2010年，全国各级人民检察院在侦查阶段、司法审判阶段和刑罚执行阶段提出纠正违法意见的案件分别为25 664件次、4035件次、22 268件次，另外对超期羁押提出纠正意见337人次；①数据来源于2010年最高人民检察院两会工作报告。在民事、行政申诉阶段，通过调查以建议、意见、通知等方式提出纠正违法行为的案件为33 929件次。②数据来源于检察内网 “二0一0年全国民事行政检察工作总结”。可见，纠正违法意见监督方式在实践中已被广泛地运用。但通过比较发现，我国民事行政诉讼中纠正违法意见监督工作具有明显的滞后性。有鉴于此，本文从民事检察监督的视角出发，分析了纠正违法意见监督方式的创设及运行现状，并就其完善方式略抒己见，希望有助于我国民事检察监督工作的开展。

一、纠正违法意见监督方式的创设

我国 《宪法》第129条明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。继而，三大诉讼法以基本法的形式逐步明确了检察机关享有的具体职权内容，即人民检察院有权对刑事诉讼活动、民事审判活动、行政诉讼实行法律监督。在具体的监督方式上，《刑事诉讼法》对纠正违法意见监督方式给予了高度的关注，该法第76条、第137条、第224条分别规定了人民检察院在侦查阶段、司法审判阶段和刑罚执行阶段有权向违反法律程序的侦查、审判和监管部门发出纠正违法意见的规定，《人民检察院刑事诉讼规则》有关条款进一步明确了纠正违法意见在刑事诉讼中的适用范围、适用程序及法律效力等。例如在刑事诉讼中，被监督的司法机关收到该纠正违法通知后应当进行审查，如认为该通知所提意见正确的，应当纠正违法行为并书面回复人民检察院。正是因为这种刚性特征，使其监督效力明显要强于检察建议等其他柔性的监督方式。但其监督权保障的不彻底性也给其司法实践带来了诸多的障碍和无穷的忧患。

然而，有关民事检察监督的立法屈指可数，《民事诉讼法》中仅有5条相关条文，即第14条规定 “人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，确立了检察机关进行民事检察监督的法律原则；第185条至第188条规定了检察机关享有对民事案件生效裁判的抗诉权，这是目前我国民事检察中唯一以法律形式确立的监督方式。近年来，随着民事行政司法改革的逐步深入，最高人民检察院将刑事诉讼中纠正违法意见监督方式引入了民事行政检察实践，并在最高人民检察院《民事行政检察文书样本 （试行）》中规定了 “纠正违法通知”书面文本。从文本规定的内容来看，这种 “纠正违法通知”与刑事诉讼中规定的纠正违法意见监督方式存在某些相似性，例如二者监督的客体均为诉讼过程中司法机关的程序违法行为，但后者适用于刑事诉讼全过程，而前者明显受民事诉讼法影响，仅适用于民事审判过程。

2010年7月26日，为完善和规范监督措施，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合出台了 《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定 （试行）》，明确了人民检察院对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼中司法工作人员的渎职行为，可以通过依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人、立案侦查职务犯罪等措施进行法律监督。对于纠正违法意见监督方式，虽然该规定明确了被监督机关的纠正与回复义务，但这种义务的履行并没有实际有效的司法保障，而且这种监督方式究竟适用于实体违法还是程序违法，其并没有明确指出。

上述立法显示，民事检察中创设纠正违法意见监督方式的本意为：主要从程序上监督民事审判权依法公正行使，从而最终实现最大限度地保护民事诉讼当事人正当合法权益之目的。然而，实然总是有别于应然，良好的司法愿望在实践中不一定都能得到完美的实现。

二、纠正违法意见监督方式的运行现状及其原因

从当前的民事检察监督工作来看，纠正违法意见监督已然显现出独特的诉讼规律，其以灵活而又不失刚性的特点弥补了诸多单一抗诉的缺陷，有助于形成监督方式的多样化。但是立法的不完善使司法实践呈现出了诸多监督乏力甚至局部缺位的现象。

（一）纠正违法意见监督方式的运行现状

1．狭窄的适用范围限制了其发展空间。实践中，纠正违法意见监督范围不断拓展。以2010年湘西自治州基层检察机关向法院提出的纠正违法意见为例。为了解决当前民事执行乱等突出问题，该州两级检察机关共向法院提出17件次纠正违法意见，其中除了有1件是监督法院不当解除财产保全，其他16件皆是针对法院民事执行过程中的违法行为。①数据由湘西自治州人民检察院民行科提供。另外，其他地区有的基层检察机关甚至还将其适用范围拓展到民事审判范围之外的民事调解案件、以及适用特别程序、公示催告程序审理的非诉案件中。在监督对象上，有的仅监督民事审判机关及其工作人员的违法行为，有的扩展到监督民事审判中的诉讼当事人以及其他诉讼参与人的违法行为。②例如在虚假诉讼中，检察机关还需针对双方当事人或诉讼参与人是否有虚构事实、伪造证据、串通欺诈等违法行为进行民事监督，2007年，湘西州泸溪县检察院就一起原告方伪造证据的民事案件提出纠正违法意见，并及时通过提抗形式使该案改判，有效履行了其法律监督职能。可见，司法实践亟需立法与之呼应，扩大该纠正违法意见监督的适用范围。

2．无序的适用程序降低了其适用效果。无论是高位阶的法律，还是低位阶的司法解释，均未对纠正违法意见监督方式的适用程序作出统一完整的规范，直接导致了以下实践操作的无序性。其一是发文程序混乱，实践中办案部门存在多种不同的操作版本，有以办案部门名义编号发文的，也有以所在检察机关名义发文的；［1］有以纠正违法通知格式发文的，有以检察建议格式发文的，也有以检察意见格式发文的，如此等等，不一而同。③2011年3月，“两高”签署了 《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见 （试行）》，同时，还联合向有关省市区 “两院”下发了 《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，均将检察建议作为民事监督的重要方式，而且将检察建议分为再审检察建议与其他检察建议，显然，纠正违法意见不仅没有被上述 “两高”规定所青睐，而且还被归类为 “其他检察建议”之中，模糊了不同监督方式的适用范围和程序，客观上大大降低了民事纠正违法意见的监督效果。参见张步洪．修订民事诉讼法与深化民事检察制度改革基本问题研究［J］．人民检察，2011，602（14）：49-53．其二是报备程序不完善，办案部门发出纠正违法意见后按程序应当同时报送有关部门备案，但司法实践中有的也报备一两个部门，有的甚至干脆省事，一个都不报备。这些都构成了检察机关监督威信受损的重要因素，监督效果自然下滑。

3．协调保障机制不健全使其流于形式。因权力保障机制不健全，纠正违法意见监督经常遭遇各种护法尴尬：1）实践中，被监督者违法不纠的情形较为普遍，监督者往往束手无策；2）对于民事审判行为是否违法，监督者与被监督者有时也会存在分歧，有时受部门利益的考虑，甚至会演变为检法机关的分歧，因为缺乏公平公正的第三方居中调停，最后通常以强势的司法审判机关胜出，弱势的检察监督嘎然而止结束；3）有些民事检察部门与其内部其他部门之间，以及与同级人大、干部人事管理部门以及新闻媒体、社会群众等鲜少建立必要的工作联系机制，难以形成监督合力，因而常使民事检察监督陷入孤掌难鸣的境地。

4．民事检察部门的虚置导致监督空白。实践中，民事检察部门主要存在以下被虚置的现象：其一，民行检察工作人员配置不合理，加剧了民行检察监督职能的弱化。以湘西自治州为例，全州从事民行检察的工作人员共计28人，其中，州检察院民行科有5人，吉首市院与泸溪县院各有3人，凤凰县院仅有1人，其他五个县院各有2人；从年龄结构来看，一般都是一名年届退休干警配备一至二名中青骨干，所以实际参与办案的人员往往仅一人左右。这与现阶段法院系统大力引进培育高素质民商事审判人员以充实民事审判相比，民行检察监督不仅缺乏基本工作人员，而且还奇缺高素质的民商法专业人员。其二，长期以来，我国民事检察监督形成了以抗诉为主、其他方式为辅的监督格局，然而，从民事抗诉案件所占法院审结案件的总数来看，其比率显然太低。①2010年两高工作报告显示，全国各级法院共审结一审民事案件579．7万件，各级检察机关依法提出抗诉11 556件，各级法院审结检察机关对生效裁判提出的抗诉案件9 332件，其中，维持原判的3 070件，改判2 017件，发回重审732件，以调解、撤诉等方式结案3 513件。再加上我国基层检察机关没有抗诉权，大量的抗诉案件都集中在上级检察机关，形成了所谓的 “倒三角”怪现象，因而抗诉之外的大量的民事诉讼违法行为完全成了检察监督的空白和盲点，例如在诉讼中违法进行立案或不立案、违法送达、故意拖延或违法延长审限、违法执行等情形。

（二）造成司法实践中监督乏力的原因

笔者认为，导致上述现状的原因主要有以下几点：

首先，民事检察监督立法不完善是造成此现状的直接原因。守法的前提必须是有法，如果法律本身都不完善，守法也就是一句空谈。宪法虽然赋予检察机关法律守护人的地位，承载着法律监督的重大使命，但我国民事诉讼法却将民事检察监督的范围局限于 “民事审判”领域，将抗诉规定为检察监督的唯一法定方式的做法，既不符合我国宪法精神，也不能满足目前实行多样化检察监督的需要。作为一种从实践中走来的民事检察监督方式，纠正违法意见虽由司法解释进行过粗略的提升，起到了一定的积极作用，但随着司法改革的深入发展，这种低位阶立法显然不足以对抗民事基本法的相关规定，从而直接导致了纠正违法意见监督方式在实践中行使不力，举步维艰。

其次，民行检察监督理论分歧是造成此现状的根本性原因。现阶段，理论界的分歧已成为横亘在民事检察监督立法前面的一座大山。例如民事检察监督与审判独立、诉权平衡以及私权自治的关系，这些都是当前理论界争论的焦点问题。从深层次上说，这也是造成纠正违法意见监督方式运行现状的根本性原因。因此，要深化检察体制改革，就必须对检察机关内部各权能之间的关系以及与审判权的关系进行重新梳理并进行严格的理论论证，要弄清楚各种权能及不同权力之间的冲突是本质上的不可调和的绝对冲突，还是欠缺协调机制的表象上的相对冲突，对这个问题的正确理解将关系到我国法律监督职能改革的基本方向和具体的权力设置。［2］

再次，民行检察监督的系统定位是造成此现状的内在心理因素。实践中，民事检察监督工作普遍存在重刑事监督而轻民事监督，重事后监督而轻事中监督，重实体监督而轻程序监督等现象。这些又构成了民事检察监督系统定位的基本因素。正因如此，民行检察系统内部容易形成这样的心理：法制不健全，总感觉监督没理由；权力无保障，总认为监督会成无花果；容易引发检法摩擦，所以多一事还不如少一事。有此心理，民事监督工作自然也就陷入了消极被动的尴尬局面。

最后，协调保障机制不健全是造成此现状的外在环境因素。协调保障机制不完善主要体现在两个方面：一是某些民行检察部门缺乏与控申、反渎等其他内部法律监督部门的紧密配合，许多民事诉讼违法行为线索就此束之高阁，不利于形成检察机关内部的监督合力；二是某些民行检察部门缺乏与地方人大、司法人员人事主管部门、新闻媒体以及广大社会群众的经常性的协调、联系及接触机制，不利于形成全社会共同监督民事诉讼违法行为的同盟军，这些无异于为民事检察监督权介入诉讼平添了诸多障碍。因此，无论是内部机构的配合，还是外部监督关系的维系，都应当妥善处理，从而为民行检察监督制度的良性运转创造一个和谐的外部环境。

三、纠正违法意见监督方式的完善建议

（一）纠正违法意见监督方式的理念更新

第一，改变重刑轻民观念。从根本上改变重刑轻民的监督观念，是完善目前民行检察中纠正违法意见监督方式的前提。传统上 “重刑轻民”的思想严重影响了民事检察监督的人员配置及社会地位，导致其监督能力渐弱，与当前民事经济审判活动违法行为监督的专门性、复杂性和艰巨性显然脱节。因此，在国家以经济建设为中心的大背景下，有必要将有限的法律监督资源向民事检察监督工作倾斜。

第二，注入诉讼参与意识。这种意识要求摒弃传统的阶段性监督、事后监督的理念，检察机关应对民事诉讼行为实行全程化的监督，由消极被动的纠错性监督向积极主动的预防性监督转变，实现监督由外在化向内在化转变，［3］以弥补传统监督模式的信息不对称、案源奇缺、成本过高和效率低下等不足。当然，全程监督不等于每阶段监督，也不等于每案监督，监督者可以根据诉讼阶段的不同而选择一种或多种监督方式和手段。故而，与民事诉讼违法行为相伴而生的纠正违法意见应属于整个民事诉讼活动通用的监督方式。

第三，强化程序监督理念。程序公正是目前司法改革追求的重大价值目标，而程序监督则是保障程序公正得以实现的重要手段。该理念要求我国民事检察中的纠正违法意见监督方式的完善，无论是具体的监督内容的规范，还是监督程序本身的健全，都应当以程序公正为价值追求，依法监督，尤其是当民行检察人员履行其法律监督职责时，仍须严守权力边界，充分尊重法官的自由裁量权和当事人的处分权，确保审判权依法行使，诉权平等实现。

第四，突出权力保障意识。作为宪法赋予的法律守护人，检察机关承载着法律监督的重大使命，然而这种监督权在司法实践中却屡遭质疑和排斥。例如民事检察中纠正违法意见监督方式的创设及其运行显示，权力的保障不仅要考虑权力本身的运行，还应在全社会构建一个相对宽松的社会环境，以协同监督民事诉讼中的程序违法行为，共同维护司法公正和权威。

（二）纠正违法意见监督方式的完善建议

1．提升法律位阶，促进立法完善

首先，统一制定法律监督法，进一步明确检察机关在三大诉讼中的法律监督权。鉴于我国司法实践中相关的高位阶立法具有原则性和概括性，大量低位阶立法又有 “各自为政”、相互冲突的现象，直接导致了地方司法实践的无所适从。对此，笔者认为，应当由全国人大制定统一的 《中华人民共和国法律监督法》，在宪法、三大诉讼法以及两院组织法之间架起桥梁，促进法律监督的协调统一运行，例如三大诉讼活动中的纠正违法意见监督方式，因其主要以诉讼活动中违法行为为监督客体，旨在确保诉讼程序的依法进行以及诉讼中其他合法权益不受非法侵犯，故而可在监督法中对其予以统一规范。唯有如此，它才能充分体现宪法对检察机关法律监督的基本定位和授权，才能被公检法司等相关执法机关所普遍认可和共同遵循，解决检察机关在开展法律监督工作中所面临的法律依据不足、监督不力等共性问题。

其次，“两高”应联合出台司法解释，统一纠正违法意见监督思想。为强化对民事检察监督中纠正违法意见的指导，“两高”应就司法适用中监督的主客体、监督对象、具体表现形式、程序、效力等问题加强磋商，进行相关理论研究和实践调研，并就一些原则和抽象问题联合制定下发有关司法解释，用以指导全国各级检察机关、审判机关的司法实践，以实现程序公正和实体公正的有机统一。

2．规范内部操作，适时微观调控

第一，确立纠正违法意见监督方式的具体内容。根据民事诉讼进程及内容来看，其适用范围具体应为民事受理立案、民事裁判和民事执行三个诉讼阶段中的程序违法行为。这里所指的诉讼应当是一个广义的概念，包括进入人民法院司法程序的普通民事案件和非讼案件。显然，纠正违法意见与检察建议等抗诉外监督方式有明显区分。①2010年两高工作报告显示，全国各级法院共审结一审民事案件579．7万件，各级检察机关依法提出抗诉11556件，各级法院审结检察机关对生效裁判提出的抗诉案件9332件，其中，维持原判的3070件，改判2017件，发回重审732件，以调解、撤诉等方式结案3513件。此外，参加民事诉讼活动的不只是人民法院，还有双方当事人、共同诉讼人、第三人和诉讼代理人等民事诉讼参加人；有的民事案件还有证人、鉴定人、勘验人和翻译人员等诉讼参与人。这些人的诉讼活动是否合法，也应属于民事检察监督的对象。［4］故而，对纠正违法意见监督方式中的法律关系可以这样描述，即其适用范围为整个民事诉讼活动，监督主体为各级人民检察院，监督客体为程序违法行为，监督对象为各级人民法院、诉讼参加人、其他诉讼参与人。

第二，健全纠正违法意见监督方式的适用程序。作为一种通用的监督方式，纠正违法意见的完善应考虑到三大诉讼的法制接轨。综合刑事诉讼以及五部委最近联合出台的 《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定 （试行）》，笔者认为该程序主要应涵盖并落实以下几个方面的内容：（1）监督者的职责和义务：包括受理、立案、调查、审查、发文和跟踪反馈等程序；（2）被监督者的权利和义务：纠正违法行为并将处理情况书面回复人民检察院；（3）被监督者的权利救济：启动异议表达程序；（4）监督权的法律救济：启动救济程序，达到强制被监督者纠正违法行为的目的。唯有如此，监督权才能在法制轨道上良性运转。

3．增强监督合力，强化协调监督

首先，强化民行监督部门与内部其他部门协调监督的合力。鉴于实践中民行监督部门与内部其他部门存在相互推诱，配合不当的问题，笔者认为，一是加强与控申部门的沟通联系，完善民事案件受理、线索移送及接访息诉等工作机制；二是加强与反渎局的配合，加大对司法工作人员渎职等行为的调查、初查与侦查力度；三是加强与反贪局的配合，加大对司法工作人员贪污受贿行为的调查、初查与侦查力度。其次，健全民行检察监督与外部监督的协调保障机制。其主要包括：（1）健全与同级人大的协调保障机制，例如，在被监督者拒绝纠正违法行为时可以邀请同级人大委员予以从中协调，促使被监督者积极配合监督工作开展；（2）加强与被监督者人事主管部门的联系，通过调查发现同级司法人员在民事诉讼程序中有渎职违法行为但尚未涉嫌犯罪，且穷尽其他正常手段不能救济监督权时，人民检察院可以在发出纠正违法意见的同时，将司法人员渎职行为的材料移送被监督者人事主管部门处理，同时建议追究其行政责任；（3）加强与当地社会群众的联系，实践中如果缺乏与社会群众尤其是与民事诉讼有利害关系的人的接触，无异于减少了发现民事诉讼违法行为的途径，因而应当建立一些定期宣传机制，以确保监督权与被监督权的正常衔接。

四、结语

英国有这样一句古老的法律谚语，那就是“正义不仅应当实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。换句话说，就是案件不仅要判得正确、公平，完全符合实体法的规定和精神，而且还应当让人感受到判决过程的公正性和合理性。司法实践中，纠正违法意见监督方式正以其独特的诉讼规律，成为民事诉讼过程中程序正义的忠实捍卫者。然而与之相适应的国家立法、理论研究、监督意识以及社会环境都应当紧随其后，从而为该制度的良性运转做最坚实的铺垫。

［1］张步洪．修订民事诉讼法与深化民事检察制度改革基本问题研究 ［J］．人民检察，2011，602（14）：49-53．

［2］王戬．论加强我国检察机关法律监督职能——基于传统与进路的分析 ［J］．政治与法律，2007（2）：89．

［3］汤维建．民行检察监督制度的十大趋势 ［J］．人民检察 （湖南版），2010（6）：13-14．

［4］孙谦，刘立宪．《检察理论研究综述（1989～1999）》［C］．北京：中国检察出版社，2000：241．