农村教育服务提供的法律思考——以荷叶镇和榔梨镇为例

吕育华，李 灿，龚凤梅

（湖南农业大学 人文社会科学学院法学系，湖南 长沙 410000）

1 荷叶镇和榔梨镇教育服务提供的基本概况

暑假期间，湖南农业大学调研团队在湖南省双峰县的荷叶镇与湖南省长沙县的樃梨镇做了实地调查并收集了一些数据，之所以选择这两个镇作为调查地点，是因为这两个镇同样是旅游乡镇，但两镇的教育发展却存在着天壤之别。

荷叶镇没有独立的幼儿园，一般都是附属于小学，每班配有2名教师，教师学历不高，而且游乐设施单调简单，学费是500元一学期；小学学校共有5所，一所小学大概300人左右，平均15位教师，教师多是大专学历；初中学校有两所，一所是社会人士捐款和政府拨款共同建立的规模较大的学校，另一所是公办性质的规模较小的学校，教师收入不高，师资力量不雄厚。而且不管是小学还是初中学校，都没有图书馆和其他平台来丰富学生的知识，锻炼学生的综合能力。

樃梨镇有5所单独的幼儿园，幼儿园游乐设施和学习配套设施齐全，每个班配有3位或者4位老师来教导和照顾幼儿，相对学费也较高，平均500元一月，幼儿教师多才多艺，办学性质基本上是私立的；小学共有13所，每所学校大概有18个班，四五十位老师，每个学校平均有900来人，秉着“德育为首，育人为本，教学为中心”的教学理念，各种教学资源一应俱全；3所中学，其中有一所规模宏大，设备完善，师资力量雄厚的梨江中学。

通过两镇对比，可以知道，我国农村教育一直落后于城市教育，城乡教育极其不公平。改革开放以来，我国教育事业取得了重大发展，但是在教育资源相对有限的情况下，由于历史和现实的原因，还没有将平等的受教育权完全真正落到实处。地区之间、城乡之间、学校之间、学生之间，无论是在教育权利还是在教育机会上，不公平现象随处可见。所以农村已经实现的基本普及九年义务教育还只是初步的，是低水平、不平衡、不巩固的，其中还存在一些“水分”，而城乡的差距扩大正在加剧，这对于发展农村教育是一个严峻的现实。目前，我国农村教育的现状主要包括以下几个方面。

义务教育方面的城乡二元制度的存在是缩小城乡差距的主要障碍。2002年以来，随着“分级管理，以县为主”的义务教育管理新体制的确立及“一费制”、“两免一补”政策的实施，农民子弟“上学难”和农村我国教育城乡差别大，对于农村教育来说是极其不公平的。然而，县级政府义务教育办学难的局面并未因此扭转，尤其是贫困地区，县级政府在政策配套、公共经费安排方面非常困难。办学经费的严重短缺使各地继续维持了优先保证城市的城乡有别的经费保障制度，在公用经费标准、校舍建设和教学设施投入方面，城乡差距十分明显。与此同时，城乡有别的教师政策、重点学校的政策倾斜也在持续，在教育培训、工资外补助、住房、基本保障等方面都存在巨大差别。二元制度安排使农村的义务教育面临着双重困境：一是教育基础设施落后，办学条件差；二是师资奇缺，有水平的不愿来，有门路的都想走。这种困境下，农村的义务教育质量有不断下降的趋势，农民女弟上学难的问题也渐渐变成了享受合格的义务教育难的问题。

2 农村教育服务提供存在的问题

（1）农村教育经费投入不足。据相关资料显示，2002年在教育投资的5800多亿元中占全国总人口近60%的农村只获得其中的25%，2004年在教育经费支出中，占全国小学生总数75%的农村得到的小学经费不到一半（48%），而初中农村教育经费仅占29%，这种状况严重损害了教育公平。“我国的义务教育存在严重的区域间不公平和不均衡，各地县政府在教育中的财政投入不公平状况严重，生均财政预算内教育经费的不均衡性大于生均教育经费，这是与县级政府资源约束和财政能力的不均衡有密切关系的。”自2002年的农村税费改革后，造成农村义务教育经费来源的变动，继而造成支出结构的巨大变动。

“现行的以县作为政府投资统筹主体的农村义务教育财政体制，使政府投资主体的重心有所提升，但是由于作为农村教育的主要责任部门——县级政府，大多缺乏足够的财政支持能力。”因为县以上各级政府的财政支持力度还不能满足实际需要，从而导致农村教育各项经费仍然缺乏稳定可靠的保障，经费供给总量依然严重不足，各级政府投资机构不合理以及公共资源配置不公平的问题没有得到根本解决。由此，教职工资拖欠问题未得到根本解决，中小学校公用经费在相当一些地区出现了真空，校舍改造资金短缺普遍存在，贫困学生助学金并没有形成制度，且地区之间教育投入水平悬殊很大。

（2）农民教育公平意识薄弱。对于教育，农民父母考虑较多的是孩子读书是否划算问题，学习突出且估计能考上好大学的就让孩子读书，在这种思想意识熏陶下，大多农村子弟也并不像城市家庭子弟那样重视学习，间接放弃了受教育的权利与机会，选择外出打工。而在农村中 “男尊女卑”、“女子无才便是德”等传统性别文化思想还存在，导致女性自我接受教育意识差。这种性别文化思想直接或间接影响着教育资源的分配，农村女性获得教育的机会和权利均受到限制。从农村整体来看，由于对教育本质和功能的认识的局限性，没有看到长远利益，既没看到教育对个人的影响，更没有看到农村子弟接受优质教育对国家和民族的深远意义。长期没有重视义务教育发展使城乡二元结构始终不得改变，农村中小学教育始终处在社会政治经济和城市教育两者边缘地带，受冷落并受其害。义务教育作为一种公共产品，每个人是有权利享用的。而农村家长和子女这种意识并不明显，更不用说教育公不公平。

（3）农村教育制度的缺失。长期的“以城市为中心”的教育政策模式以及自身管理不力造成教育不公平。近几年来，党和政府逐步认识到农村教育问题，也相继出台了许多政策和决议，但是由于义务教育投入法的缺失，部分基层干部的不尽责，以及民办教育实施细则的不完备，造成教育财政资金转移不能落实和农村义务教育阶段教育投资严重匮乏。农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活补助也没有形成良好的有效体制。重点学校制度进一步加剧了教育不公平的程度，高昂的择校费使许多家庭尤其是农村家庭子女被排除在优质教育资源之外。在广大农村尤其是中西部农村，中等职业教育、高等教育是极端落后的。

（4）农村教育的自身管理落后。另一方面，农村教育问题也来自农村教育本身问题，主要是自身管理问题。本来农村教育资源已经流失太多，仅有剩下资源又因受到农村学校管理水平与能力等影响而得不到高效利用。这也是阻碍学校发展的重要因素。相当部分学校的校长和教导主任就如何进行教学管理心中无底，也无章可循。有些学校沿袭旧的制度，学校教学工作缺乏激励机制，目标管理不明确，对现代教育管理理念很不适应，所以农村教育的改革很难进行到底。制度的不配套，教育方法落后，学校管理滞后，农村教育内部问题也为不公平的滋生提供了温床。

3 解决农村教育服务提供问题的法律思考

农村教育问题的存在归根到底还是制度问题，如果想要发展农村教育，就必须对农村教育的制度进行改革，若要制度改革，就必须用法律思维来保障制度改革的推行，将教育纳入法律调整的范围是世界教育发展的一种共同趋势。完善的教育法律体系是我国农村教育健康发展的制度要求，也是解决目前我国农村教育存在的一系列问题的根本。针对我国农村教育问题入手，分析问题存在的制度缺陷，并试图找出其原因所在。在既借鉴国外在该领域的经验，又对国内在农村教育问题上的不同主张进行甄别的基础上，就健全和修订我国教育法律体系，循教育和法律的基本规律，尽已认知水平提出一些意向性的建议。

（1）完善农村教育的法律法规。我国现阶段针对农村教育的法律法规缺失，现有的就是《教育法》和《义务教育法》，为了农村教育的进一步发展就应该有针对性地制定 《农村教育法》，让农村教育做到有法可依，责任明确。美国针对教育不平等的问题上不断进行教育改革，从 《国家教育目标报告》到《2000目标》，从《初等教育法》到《中小学改进法》,美国通过颁布法律来规定联邦政府必须为低收入的社区学校提供资助和支持，使贫困学生也能提高知识和技能水平。美国国会在30年之间曾7次对该法案提出改进意见。“1993年《中小学改进法》的出台，体现了美国联邦政府集中力量，支持教育体制改革决心，也表现了政府对由于各种原因而造成的弱生差校的特殊关注。”所以完善农村教育的法律法规是为了追求教育平等，即宪法赋予我们平等的受教育权，这种平等不是仅要求形式上的平等，而要具有更实质的内容，即每个人都应该从教育中获得同等的成功的机会。

（2）完善农村教育的税费政策和财政体制政策，增加农村教育的投入。农村教育税费政策的改进与完善强调公共参与的公共政策制定，要从根本上确保税改后农村义务教育的投入，推动农村基础教育积极、均衡、持续、协调发展，关键在于从根本上调整中央政府，地方政府和农民之间的关系。为此，需要建立强调公共参与的公共政策制定与执行机制，从根本上确保义务教育的投入保障。为解决我国农村义务教育财政体制出现的现实状况，农村义务教育需要建立农村教育保障体系机制，包括教育经费保障机制，教师工资经费机制和教育福利保障机制，对困难生活者补助、资助的保障制度。教育经费保障机制严格来说包括农村中小学公共保障水平的提高和校舍的维修改造。针对汶川地震中出现的校舍安全问题，温总理在政府工作报告中指出“2009年要把校舍安全工程作为重要任务摆在重要工作日程。”农村教育要发展，就要处理好农村教育系统内各个保障体系之间的关系，保证它们之间的协调性、可持续性。通过公共财政的保障，解决教师工资经费拖欠问题，同时实现教师不仅能拿到基本工资，还应有适当的福利保障，能留住高素质队伍，并提高其工作积极性，切实做到农村教育“保工资、保安全、保运行”的“三保”工作。同时要让助学制度达到科学合理客观，应该给学生有“雪中送炭”的作用，而不能是“锦上添花”的那种。具体落实国家实行的义务教育阶段教师绩效工资制度，提高中小学教师待遇，要增加农村义务教育阶段家庭困难寄宿生的生活补助，也要进一步完善国家助学制度国家财政保障范围。

（3）政府要颁布关于加强农村教育管理体制改革与监督力度的行政法规。教育要发展就要求内部管理先发展，才能让改革落到实处。学校教育管理体制改革先要从教学管理改革开始，要积极按照国家教育法的有关规定来改革，要纳入现代管理理念，用科学发展观的发展理念指导实践工作，这一点对于学校校长等领导来说是很重要的。我国当前农村中小学教育实行“县乡两级管理，以县为主的体制”。具体来说是县教育局主管，乡政府帮助管。学校是个特殊的社会组织，有自己的发展规律，行政手段不能干涉太多。对于义务教育，两部门要统一协调，不应出现政出多门而让学校无所适从的情况。学校应该严格实行校长负责制，相对扩大校长相应权力，师资上实行国家管理、学校利用模式。政府相关部门要加大对学校教育的监督力度，颁布有利于学校教育管理体制改革的相关行政法规，切实解决好农村教育腐败问题，关注学校教学质量，督促学校落实有关部门的行政规定和行政政策，杜绝“乱收费”等教育腐败问题。监督力度要抓，但也不能忽视激励机制对提高教学质量的作用，建立合理的考核制度，奖惩分明。

（4）深入普法，提升农民重视教育的法律意识。如果只有法律法规，而人们没有正确的法律意识和法律观念，还是会不遵法、不守法，那么法律法规就会成为一纸空文。在现实生活中，由于农民对人人拥有平等的受教育权的法律意识很薄弱，而且法律体系往往被人们规避或扭曲，发挥不了应有的作用。农民法律意识的薄弱，阻碍的不仅是农村法制现代化的进展，同时也抑制和影响着农民积极参与生产和生活、积极创新谋求发展，整个农民阶层的信心、智慧和创造力都得不到充分发挥，进而阻碍了整个农村经济的发展和参与市场竞争的能力。所以我国农村法制现代化的关键不是完善立法，而是通过普法、法制宣传教育和加强农村中小学法律教育等方式来实现农民法律意识的转变当我们采取“自上而下”的现代化模式，通过立法在较短的时期内建立起一个较完备的农村法律体系后，接下来更重要、更困难的现代化，就是走群众路线，使“自上而下”的立法能够“下”得去，并通过培养和激发广大农民的积极性和智慧，实现“自上而下”与“自下而上”的互动。在这个互动的过程中，法制宣传教育尤为重要，它是一项政府主导、适应政治、经济和社会发展的社会系统工程，必须全社会尤其是广大农民的参与，才能提高全体公民的法律素质。我国的“五五”普法已全方位启动，并与“十一五”规划同步实施，法制宣传教育工作面临着难得的发展机遇，承担着重要的历史使命，它将在构建社会主义和谐社会中具有更加重要的地位和作用 。只有农业和农村法治建设的进程加快了，整个依法治国的进程才会加快；只有依靠政策和法制解决好农村教育不公平问题，提高农民的法律意识，才能加快现代化的整体进程，从而大大提高整个依法治国的整体水平。

[1]高如峰.中国农村义务教育财政体制研究[M].北京：人民教育出版社，2005.