论有效社会政策的社会基础

张世青 高灵芝

(济南大学 法学院，山东 济南 250022)

论有效社会政策的社会基础

张世青 高灵芝

(济南大学 法学院，山东 济南 250022)

社会政策需要有一定的“社会”作为其有效制定、运行的基础，因为社会政策是嵌入于社会之中的。因此，必须对社会进行构建。公民社会可以捍卫公民的权利，能动社会则是抵抗市场对社会的侵袭，这两种“社会”形式共同构成了有效社会政策的社会基础。在当下中国，不仅需要保卫社会，也需要生产社会，更要警惕政府对社会的不当干预。

有效社会政策;公民社会;能动社会

有效的社会政策，指彰显着社会公平、公正，经济和社会发展成果能为社会公众普遍共享，且有助于社会问题的解决，促进着社会预期实现的社会政策。反之，无效的社会政策是指那些公平、公正性缺失，流于形式，无助于解决社会问题的社会政策。有效的社会政策需要具有一定的品格:是公民身份而不是社会身份的体现;需要有强制性;体现着公平、公正的价值追求;需要公民参与;具有一定的历史时空性。①张世青:《论社会政策与社会预期》，《学习与实践》2010年第7期。一项社会政策是否有效以及有效性如何，与制定、运行、反馈等环节所扎根的社会是密不可分的，离开了一定的社会基础，无论设计得如何精巧，无异于无源之水。因此，有效的社会政策需要有一定的社会基础作为其合法性和正当性，这也是此篇文章的由来。

一、嵌入于社会的社会政策

社会政策一般被界定为以公正为价值理念，以解决社会问题、促进社会良性运行和和谐发展为宗旨、保障社会成员的基本权利、并以增进社会整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列法律、法令、条例的总称。社会政策最大的特点之一是其直接作用于社会不同群体和个人的实际利益，与家庭、社区、组织和阶层关系等方面关系密切，并对社会发展和社会质量的提高有直接影响。各个国家和地区无不是通过制定、实施诸多社会政策以增进一国社会成员的福利。西方社会政策的发端最早可追溯到1601年英国的《伊丽莎白济贫法》。英国16至17世纪大规模的圈地运动，造成大批流离失所的贫民、乞丐和流浪者，以致无论在乡村还是在城市，屡屡发生区域性骚乱，间或大规模的起义。为解决这些社会难题，1601年，英国颁布了《伊丽莎白济贫法》，该法规定:为有劳动能力的人提供劳动场所;资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人，为他们建立收容场所;组织穷人和儿童学艺等。此法虽然被后人诟病，认为给受助者带来了耻辱烙印，以及失去相应的选举权利，但为解决当时严重的社会矛盾起到了重要作用。

另外我们也看到这样一种境况:那些试图改善人类状况的社会政策反而是无效的，以致走向了失败之路。如中国近现代史上为增进农民福利而实行的人民公社制度，因不考虑当时农村的生产力发展实际，只有强大的国家而无“社会”的存在和通过“社会”表达的声音，虽有人民公社早期的“繁荣”，但为后来的大饥荒埋下了伏笔。美国人类学家斯科特从国家的视角阐发了“那些试图改善人类状况的项目是如何失败的”，对此他做了如下判断，“一个受到乌托邦计划和独裁主义鼓舞的，无视其国民的价值、希望和目标的国家，事实上会对人类美好生活构成致命的威胁。”②詹姆斯·C·斯科特:《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社2008年版，第8页。斯科特对一国社会政策失败的论断建立在无视公民之权利和价值基础之上，而软弱的公民社会的存在，也将会减弱对国家实施计划和诸多项目的能力，那些试图改善人类状况的项目走向失败也在所难免。据此，我们可以得到这样的启发:在制定、实施和运行社会政策的过程中，如果无视一地区的“地方性知识”，社会政策的理念无论如何崇高、社会政策的设计无论如何精细，社会政策的无效甚至失败也在情理之中。因为社会政策是嵌入于社会之中的，社会政策在诸环节中无不受到来自社会的作用力。因之，对社会政策嵌入的社会进行分析是必不可少的内容。

嵌入性(embeddedness)概念首先是由经济人类学家波兰尼提出的，用以表达和分析经济行为与社会关系之间的关联。波兰尼认为，传统经济活动不同于现代经济，它嵌入于社会关系之中，与其他非经济因素融为一体，而非独立的系统。①Polanyi，Karl．The Great Transformation［M］．Boston:BeaconPress ，1985．6 －35。在波兰尼那里，嵌入性概念成为分析经济活动与社会结构之间关系的一个重要视角，在其分析中，经济系统整合在社会系统之中，不存在独立的经济实践和关系。此外，由于经济嵌入于社会关系之中，所以，经济生产的各构成要素，如生产资料的配置和劳动分工以及产品分配，都与各种社会结构相关联。

那么社会政策是嵌入于何种社会之中呢?一般而言，社会学界有两种社会观。一是马克思主义实体化的社会观。马克思主义认为社会是由个人所组成的，但它不是单个个人的堆积或简单相加，而是人与人之间的联系的总合;他又提出社会的本质和基础是生产关系，“生产关系总合起来就构成所谓社会关系，构成为所谓社会，并且构成为一个处于一定历史发展阶段上的社会，具有独特特征的社会。”人类社会终极发展目标乃是共产主义社会，即“自由人的联合体”，“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”②《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第649页。在此，马克思主义所追求的“每个人的自由发展”，必须尊重个体的权利、尊严和价值，反对特权，建立保障公民权利的制度。

另一个则是以结构功能主义大师帕森斯为代表的结构观，他把社会大系统划分为四个子系统:经济系统、政治系统、社会系统、文化系统。在这四个子系统中，经济系统司职社会的适应功能(Adaptation)，政治系统司职社会的目标达成的功能(Goal－attainment)，社会系统司职维护社会整合和团结的功能(Itegration)，文化系统则为社会提供一种潜在模式维持的功能(Latency pattern maintenance)，这就构成了帕森斯的“AGIL”结构模型。③侯钧生主编:《西方社会学理论教程》，南开大学出版社2006年版，第148－150页。

需要说明的是，本文提出的“有效社会政策的社会基础”也是源于帕森斯对社会系统的分类，也就是整个社会系统由经济、政治、社会、文化四大板块组成，本文是抽取有效社会政策的“社会”基础“是什么”并加以分析和求证;本文也一并赞同帕森斯对社会系统功能的定位，即为了社会整合和社会团结。因为从社会学的诞生、发展轨迹来看，社会学的研究主旨之一乃是对社会秩序、社会整合、社会团结的理论阐述和事实求证。社会政策作为维持社会秩序、提高社会整合、提升社会预期的工具，在这个方面与社会学具有高度的契合性。

二、有效的社会政策需要公民社会以捍卫公民权利

近年来，因诸如征地拆迁、土地承包、社会保障、基层选举、企业改制等问题所引发的社会矛盾，由于处理得不及时、不恰当，最终激化为各种群体性事件，而且参与群体性突发事件的并不都是有直接利益的相关者。时下，各种社会矛盾不仅数量明显增多，而且激烈程度不断加剧。官民之间的矛盾比较突出、个案问题容易演化成整体化的矛盾、社会矛盾的生长空间很大等构成了中国现阶段社会矛盾的明显特征。④吴忠民:《中国现阶段社会矛盾特征分析》，《教学与研究》2010年第3期。

关于社会矛盾及群体性事件增发的诱因，政府及学界主要是从社会转型、经济体制转轨作为时代背景进行剖析，如从公民权利觉醒、政府治理方式失当、社会财富分配不均、利益主体多元化、互联网时代对群体性事件治控的软弱等等若干方面进行了学理分析和阐述。诚然，上述分析视角对社会矛盾激发的原因的论证是有道理的，但是如果把所有的问题都归结为体制转轨和社会转型期的矛盾，而不进行社会结构和制度层面的反思和建设，“转型期”将或演变为搪塞群体性事件的借口，社会矛盾爆发的根由也将无法转化、消解;尤为重要的是，假如社会转型期已经度过，而社会建设依然没有跟进，那么因社会的缺位而造致的社会矛盾的突发性和对社会秩序的破坏性也将异常激烈。在笔者看来，化解社会矛盾的重要一面需要政府依法保护每一位公民的合法权利;每位公民也应该组织起来为追求自己的权利而进行抗争。这两个维度均与公民社会(civil society)是紧密勾连的。

在西方语境中，最初的“civil society”(市民社会或公民社会)指的是古希腊的城邦社会，意指城邦作为一种根据宪法建立起来的独立自足的社会团体的性质。公民社会是一个渊源久远但内涵又不断变化的概念，经历了从国家和社会的二分法向国家、市场经济和民间社会三分法的历史沿革。1990年代以来，建立在国家、市场、民间社会三分法基础上的公民社会概念日益得到国内外学者的普遍认可，公民社会包括个人领域、非政府组织(志愿性社团、非营利组织)、非官方的公共领域和社会运动等四个基本要素。①何增科:《全球公民社会引论》，载李惠斌主编《全球化与公民社会》，广西师范大学出版社2003年版，第123页。公民社会的功效在于公民社会形成的社会力量对国家权力能形成有效的监督和制约，进而重塑国家与社会的关系，最终形塑现代国家;可以形成多元的利益表达机制，维护公民权利，最终推动民主进程;公民社会也会与国家形成合力协同解决社会问题。

作为舶来品的“civil society”，在中国常被译作公民社会、市民社会、民间社会。②有学者对市民社会、公民社会之异同做了学理上的分析，本文把二者的内涵等同起来。邓正来、景跃进认为，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的领域，以及进行议政参政活动的非官方公域。”③邓正来、景跃进:《建构中国的市民社会》，《中国社会科学季刊》1992年第1期。此处所言的非官方的公域，主要是指在国家政治安排以外市民社会能对国家立法及决策产生影响的各种活动空间。如在各种传媒中表达自己的观点和意见，为自己的利益而申诉和追求。当前，由于对财富资源掌握的多寡程度的不同，利益分化也日趋严重，在此大背景下，不同的社会阶层逐渐由“自在阶级”向“自为阶级”迈进，公民参与社会事务和公共事务以争取和捍卫自身阶层的权利成为了公民社会的一大特色。因此，让不同的社会阶层和更多的公众参与到社会治理、社会建设之中，不仅仅是一国政治民主之体现，也是对公民权利的彰显。通过公共空间的活动，各社会阶层形成一种广泛认可的社会意见，此乃也是卢梭所言的“公益”。④在 卢梭看来，“公益只着眼于公共的利益，而众益则着眼于私人的利益，众益只是个别意志的总和。”载卢梭:《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2006年版，第35页。现实中，我们看到尽管某项社会政策没有体现出绝对的公平性，一般而言，如果社会政策不是一方通过强制的方式强迫另一方接受、认可，而是不同阶层之间相互博弈、妥协的结果，此也提高了社会政策的合法性和正当性。

在现代社会，一个关心自己利益的公民社会可以在社会政策、公共政策的整个环节积极地、有效地表达自己的意见和利益要求，此乃是有效社会政策的民意基础和正当性来源。在发达的公民社会中，当群体性事件或社会危机发生时，这些社会自组织可以迅速地做出反应，或通过媒体、民意机构、利益集团向政府反映，影响政府的决策，从而形成有效的社会政策或公共政策。这样的社会组织就可以减少危机对社会秩序、社会整合的破坏和冲击，也将有助于社会问题的解决。如果公民社会不发达，无社会自组织能力，治理突发事件甚或制定社会政策、公共政策时，则一切都要依赖政府，实际上这也存在着“政府失灵”的风险。公共选择理论认为，由于政府行为并非一直代表公共利益，如果再缺乏对政府官员的有效监督，此不仅导致政府行为资源配置低效率，也将造成制定的社会政策、公共政策偏离公众意愿，从而不利于社会政策的公平和正义。

“政策绝不能仅仅理解成官方声称的目标，而且还包括广阔范围内的所有参与者之间被模式化了的行为方式，这样人们才能够了解要发生的事情。”⑤科尔巴奇:《政策》，张毅等译，吉林人民出版社2005年版，第21页。公民或其代言人通过参与社会政策的提案、起草、制定、运行、评估、反馈等环节，表达自己的权利主张，发出自己的声音，这种行为彰显的是对公民知情权、参与权的尊重和政府以人为本的体现。此也有助于公众对社会政策的认识、理解，对社会政策的有效实施也善莫大焉。以关乎社会民生的《社会保险法》(草案)为例，自2008年12月28日全国人大常委会办公厅向社会全文公布《社会保险法》(草案)征求意见以来，社会各界纷纷通过网络、报刊等媒体和来信提出意见和建议，截至2009年1月12日16时，共收到意见47511件。毋庸置疑，公民的广泛参与为这部法律的完善提供了充分的智力支持。

反观另一面，我国当前群体性突发事件频仍，其产生的根源大致都与公民表达机制不畅、参与渠道不通、权利得不到充分保护有关。应当承认，中国在制定一些重要的同民众利益直接相关的社会政策时，如下岗失业政策、医疗政策、征地补偿政策、房屋拆迁政策，很少甚至没有让相关的社会成员参与以充分地表达意愿均有关联，以至为以后的冲突和矛盾埋下了祸根。例如，最近几年有些省市实行的“村改居”政策，政府以土地集约化和城市化等名，收走了农民的宅基地甚至耕地，使农民集中起来住上楼房，此改变了农民的生活方式、生产方式。虽然“村改居”这一政策的可行性和优越性经由了政府及一些专家学者的论证，但是如果不充分考虑农民的选择和主张，不倾听农民的声音，这项政策在早期虽能出现城市化、城镇化的效应，但是对农民以后的生产、生活、劳动就业等无不留下隐患。因此，形成常规化的利益表达机制，使社会各个阶层能有机会表达自己的权利和利益，更是建设公民社会的一个当务之急。

三、有效的社会政策需要能动社会以抵抗市场的侵袭

波兰尼在其巨著《大转型》的论证中指出，一个脱嵌的、完全自我调节的市场力量是十分野蛮的力量，当它试图把人类与自然环境转变为纯粹的商品时，它将导致社会与人类生存环境的毁灭。然而，人类社会的实践也证明，经济完全脱嵌的社会并不存在。事实上，19世纪以来的人类社会目睹了一个“双重运动”(double movement)。具体言之，一方面是自由放任的自我调节的市场要从根本上瓦解人类生存环境的基础，对社会的可持续发展带来严重威胁。另一方面，市场力量的扩张或早或晚都会引发旨在保护人、自然和生产组织的反向运动，保护性立法与其他干预手段是这种反向运动的特征。①卡尔·波兰尼:《大转型:我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社2007年版，第112－115页。于是，直接对抗自我调节市场的社会保护运动便兴起了。

从社会政策视野来看，波兰尼的社会保护运动，一是指19世纪以来的以社会政策为核心的相关的社会立法运动，直到二战后西方福利国家的兴起;二是指不断兴起的民主主义运动和社会主义运动。社会保护运动的宗旨在于实现社会对市场的规训，或将市场的破坏性限制在社会能够控制的范围内，力图避免市场的恶性膨胀而最终导致人类社会走向自我毁灭。为克服自我调节的市场经济的种种弊端而提出的社会保护运动，是波兰尼向世人论述如何控制和规训市场的法宝。换言之，这种社会保护运动也是波兰尼倡导所建的“能动社会”(active society)。

波兰尼所言的“能动社会”，是在与市场的搏斗中产生出来并得到界定的。依据波兰尼的观点，“自律市场”的发育，使得价格机制侵入人类生活的各个领域，导致社会中蓄积巨大的张力，因而具有毁灭社会的倾向，但是，社会并不仅仅是被动的受难者，市场的侵蚀逼迫社会本身展开动员，产生出各种社会规范和制度安排，诸如工会、合作社、工厂运动等，以此来抵御和规驯市场。这种对市场过程作出积极回应的社会就是“能动社会”。波兰尼的“能动社会”的核心在于这样一个乌托邦式的设想:市场侵蚀和社会自我保护的所谓“双重运动”的后果，就是市场最终被社会所降服，变成一个“受规制的市场”，而社会驾驭市场，这就是社会主义。②沈原:《社会的生产》，《社会》2007年第2期。

在此，以1930年代的美国为例，探究其是如何通过能动社会以遏制市场“野火”的。孙立平先生曾对1930年代美国如何化解经济大萧条做了社会学的解读，他提出美国是“以社会进步创造走出经济危机的条件”。罗斯福新政首先吸纳了凯恩斯主义的经济理论主张。在新政的第二阶段，它以社会变革为主要内容，第一，联邦紧急救济署和工程振兴署的成立，使联邦失业救济成为了半永久性的措施。第二，《全国劳工关系法案》为工会的集体议价提供了一个有保障的框架。第三，《社会保险法案》建立了第一个全国性的社会保险体系。第四，通过《税收法案》，恢复了再分配税体系。这其中，社会救济、社会保障制度的建立和通过工会规范劳资关系也许是三个更重要的方面。可以说，由这些措施构成的社会进步要比第一阶段那些经济上的应急措施具有更深远的意义。③孙立平:《以重建社会来再造经济》，《社会学研究》2009年第2期。美国通过实施大规模的、有效的社会政策体系，极力地推动了能动社会建设，成功地遏制了经济危机的深度蔓延，对美国经济的迅速恢复和社会秩序的有序发展提供了有力保障。

中国向市场经济转型过程中，市场对社会的侵袭也造成了上学难、看病贵、买房难、大规模的下岗失业、贫富差距拉大、环境恶化等等社会难题，为扭转此不利局势，社会政策也逐渐走向了前台，能动社会建设勃然兴起，一系列社会政策大规模出台，如扶贫政策、新型农村合作医疗政策、公共卫生政策、廉租房政策等等社会保护政策，以抵制市场的冲击。④王绍光:《大转型:1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期。在此，我们仅以人力资源和社会保障部提供的2010年第三季度相关数据做一分析。一是新农保试点实施工作稳步推进。截至9月底，全国已有508个县和4个直辖市开展了试点，参保人员6719万人，其中领取待遇人数1827．8万人，发放基础养老金118亿元。另外，还批准了330个县于今年第四季度开展新农保试点。二是社会保险覆盖范围继续扩大。截至9月底，基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别为25025万人、42072万人、13147万人、15871万人、11973万人，分别比上年底增加1475万人、1925万人、431万人、975万人和1097万人。⑤人力资源和社会保障部2010年第三季度新闻发布会，中国政府网2010年10月22日。由上观之，社会保障薄弱的农村地区也在受益于该项制度，社会保险的覆盖范围在逐渐扩大。另外，企业退休人员的养老保险待遇也随着经济的发展而提高。故而，人人受益、普遍共享经济社会发展成果日渐成为全社会成员的一项社会权利。

一如上述，能动社会主要是政府对无序市场的控制，修正市场对社会的侵袭，而政府公权力如果不合法的介入市场，便无法推动能动社会之建设，而权力与市场的合谋更是能动社会的大敌。因而，中国必须警惕权力和市场的串谋。经济学家吴敬琏先生把市场经济分为好的市场经济和坏的市场经济，并提出好的市场经济重要特征乃是具有健全法治和依法而治。吴敬琏先生认为，“在从计划经济到市场经济的转轨过程中，会出现岔道和弯路。其中之一，就是偏离规范的、法治的市场经济的方向，演变为所谓‘权贵资本主义’(或称‘官僚资本主义’、‘官家资本主义’)”。①吴敬琏、马国川:《从“吴市场”到“吴法治”》(下)，《读书》2008年第10期。2009年出现的“国进民退”浪潮对民营企业和中国的市场经济造成了致命冲击，国资委治下的大型国有企业以经济安全、关乎社会民生为旗号，对民营企业经营的煤炭、钢铁、石油等行业进行了兼并、收购等非市场行为。再以公务员福利分房为例，1998年7月30日国家明令禁止停止福利性分房这一社会政策，全面实行住宅商品化，但据新闻报道来看，公务员变相福利分房的案例层出不穷，现摘录两例佐证。新华网2010年6月21日报道:海南一个6000多套限价房项目仅仅针对公务员销售，房价约为每平方米3000多元，远远低于周边的每平方米2．5万元普通商品房价格。户均面积120多平方米。《经济参考报》2010年5月19日报道:山东日照在市中心新建3500多套住房，专供市直机关公务员，价格比同地段商品房低30%以上，按官员级别，分配套型面积从120平方米、200平方米不等。②杨继绳:《再谈公务员福利分房》，《炎黄春秋》2010年第9期。福利分房作为计划经济时代一项社会政策，如今又向政府特权阶层开放，此举不仅挤占了按市场行为经营的市场空间，也侵占了国家的公共资源，侵吞了国有资产，在权力不受制约的情势下，这实则是权力腐败的表现，无疑对社会矛盾的爆发埋下了隐患。

四、中国社会建设之推进

需要指出的是，能动社会与公民社会并不是对立的，二者是密切相关的。公民社会捍卫的是每位社会成员的权利，并确保每位社会成员能有效地传递出自己的声音;能动社会则是制衡市场对社会成员社会权利的侵袭。但是，不受制约的市场也会产生一种“强者愈强、弱者愈弱”的马太效应，因而，无序的市场暗含的这种“丛林法则”要义，是必须要加以规避的，此也就是要进行反向运动，通过能动社会之建设对市场进行规制，把市场的破坏性降到最低，这也需要以政府的公权力对市场进行调节。

此就出现了这样一个悖论:公民社会倡导捍卫每位公民之权利，并防卫政府对公民权利的践踏;能动社会则要求政府对市场进行干预，此是否会造成对其他公民权利之侵犯?我们知道，公民社会的形成离不开市场经济，市场经济不仅是公民社会主体活动的主要领域，也是公民社会赖以生存和发展的基础。当然，此处所言的市场经济是建立在法治基础之上的市场经济，参与市场活动的主体是必须要依照市场规则行事的主体。显然，权力对市场的不法介入不仅是对公民社会建设的挑战，也是对能动社会建设的威胁。因此，推进中国社会的建设必须在法治框架下前行，各种社会主体必须在自己的职责范围内行事，在行使自己权利的同时，而不侵犯他人的权利，尤其是政府挟持公权力对其他市场主体和社会个体进行不法的干预，此也是公民社会和能动社会建设的基本要求。

美国公共社会学家布洛维提出，在全球化的潮流中，公权力和市场联袂登台，共同推进商品化，致使经济领域和政治领域极大地膨胀起来，挤压了社会领域，针对此情势，布洛维认为当代社会学的核心议题乃是“保卫社会”。③麦克·布洛维:《公共社会学》，沈原等译，社会科学文献出版社2007年版。中国社会学者沈原认为，在中国市场转型期的独特背景下，由于以往的“再分配体制”从根本上压抑了自组织的社会生活，因此，“生产社会”而不是“保卫社会”成为第一位的任务。④沈原:《社会的生产》，《社会》2007年第2期。两位学者依据不同的研究视野对“保卫社会”和“生产社会”的论断均有其合理性，并对中国“社会”的发展指向有着重要的启发性。在中国公民社会自主性不足以及能动社会发展不力的今天，在笔者看来，中国不仅仅需要生产社会，也需要保卫社会，更需要警惕政府对社会的不当干预。

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1003－4145［2011］08－0028－05

2011－05－04

张世青(1981—)，男，济南大学法学院讲师，主要研究方向:社会政策，人口学;高灵芝(1956—)，女，济南大学法学院教授。

(责任编辑:陆影 luyinga1203@163．com)