宋全成
(山东大学哲学与社会发展学院,山东济南 250100)
欧洲与中国:非法移民及其社会控制政策之比较
宋全成
(山东大学哲学与社会发展学院,山东济南 250100)
非法移民主要表现为非法入境、非法居留和非法就业,与难民有着紧密的联系。欧洲国家的非法移民主要来自东欧国家和非洲、亚洲等发展中国家。控制非法移民的管理方式主要表现为外部边境阻止和内部控制管理两种方式。在欧洲,形成了控制非法移民的三种社会政策模式:宽容的英国政策模式、拒斥的德国政策模式和合法化的南欧政策模式。中国已成为国际移民新的迁入目标国,非法移民问题同样已成为中国政府亟待解决的社会问题。解决中国的外国移民问题,特别是非法移民和难民问题,需要从法律法规和机构建设两个层面上,借鉴欧洲国家控制非法移民的社会政策的成功经验。
非法移民;难民;欧洲;中国;内外控制;社会政策
第二次世界大战后,特别是两个德国形成、冷战的铁幕笼罩欧洲以后,跨越国境线的非法移民问题逐渐显现于西欧各国的政府面前。由于冷战思维的影响,西欧各国政府都将那些主要来自东欧社会主义国家的非法移民,看做是反抗社会主义制度的民主斗士,而以政治难民的名义予以接纳。而且由于冷战时期对边界的严格控制,非法移民的数量和规模相对有限。但进入90年代以后,伴随着冷战的结束和东欧国家社会制度的巨变以及西欧国家边界管理的放松,蜂拥而至的来自东欧原社会主义国家、非洲和亚洲等国家的非法移民潮,成为90年代西欧国家的一道“美丽的风景”。以难民、回迁移民的身份进入西欧国家的人数,达到了880万人。进入21世纪以来,大量非法移民和难民的纷至沓来,逐渐使非法移民问题成为欧洲国家、特别是西欧国家关注的核心社会问题。由于欧洲各国的政治背景、经济发展状况和文化传统不同,欧洲国家控制非法移民的社会政策出现多样化。中国也面临着同样的问题,如何控制和解决非法移民问题已成为我国政府亟待解决的严重社会问题。本文拟就欧洲和中国的非法移民及其社会控制政策,从社会学的视角,做一比较研究。
欧洲学者已经对非法移民或移民的非法性问题及其类型给予了科学的界定。“非法移民或移民的非法性主要表现为如下三种方式:非法入境、非法居留和非法就业。在一定意义上,上述三种移民的非法性可同时存在,也可能是其中的单一情况。当人们谈起非法移民问题的时候,在绝大多数的意义上,并不是单一意义上的某一种形式。”①Norbert Cyrus,Franck Düvell und Dita Vogel,Illegale Zuwanderung in Gro?britannien und Deutschland:ein Vergleich .Edited by Anita Böcker,Betty de Hart and Ines Michalowski,Migration and the Regulation of Social Integration,Osnabruck:Universitaet Verlage,2004.P.59.尽管移民非法性的情况可能是多种多样,但毫无疑问都与入境、居留和就业这三种情况相联系。移民的非法性主要取决于当时特有的国家法律法规的、文化的和社会政策的框架条件,正是这些特定的框架条件决定了移民入境、居留和就业等非法性的特定类型。
非法移民和难民是两种紧密相连的移民类别和移民现象①关于难民申请者(包括政治难民、战争难民和饥荒难民等)是否是非法移民的问题,学术界始终有争论。本人认为,只要没有获得合法的入境许可而非法进入他国的人,都是非法移民。因此,即使是难民申请者,在他的难民身份得到确认之前,只要没有获得合法的入境许可而非法进入他国,就是非法移民。退一步讲,即使难民申请者的难民身份得到了确认,从而获得了居留许可,但其当初的入境依然是非法的。正是在这个意义上,难民申请者也是非法移民。。从20实际下半叶世界移民的发展进程来看,当移民接纳国家宽松的移民政策在20世纪70年代中期、特别是80年代收紧以后,进入现在移民国家合法移民的渠道被关闭,迫使大量的来自东欧国家和其他发展中国家和地区的移民,采取偷渡的方式移居移民接纳国家,然后再寻找机会,通过申请避难和大赦,滞留欧美。因此,难民和非法移民是密切相关的。当无法获得难民身份或者没有获得大赦的机会,就只能以非法移民的形式,长期滞留欧美。由于非法移民的具体数量,无法通过官方的统计部门和移民部门获得有效的数据,所以,关于非法移民的大体数据,通常情况下是通过申请难民的数量和科学的估算来计量的②宋全成:《欧洲移民研究:20世纪的欧洲移民进程与欧洲移民问题化》,山东大学出版社2007年版,第332页。。正是在这个意义上,难民申请者的数量和规模,能够象征性地反映出非法移民的数量和规模。
我们可以从欧洲的难民申请数量大体估算欧洲的非法移民的规模。冷战结束后的最初十年,形成了欧洲历史上较大规模的难民潮。从1990年到2000年,欧洲各国政府面对着堆积如山的来自世界各地的避难申请的案卷,在这其中真正能够获得难民身份的人很少,大部分是非法移民。据统计,1999年,在欧盟国家申请难民的人数为:德国95113人,瑞典11231人,英国71320人,法国30072人,荷兰39299人,比利时35778人,奥地利20129人,丹麦6467人,西班牙8405人,芬兰2305人,意大利8371人,希腊1528人,葡萄牙310人,卢森堡2930人,爱尔兰7727人③孙恪勤:《欧盟国家安全的新隐忧——移民问题》,《现代国际关系》2001年第3期。。到2000年,在欧洲国家难民申请的人数更是持续上升。英国收到9.8万份避难申请,德国收到11.76万份。到2001年,德国收到11.83万份,法国和西班牙各收到4-5万份,就连人口只有1500万的荷兰也收到难民申请近4万份④宋全成:《欧洲移民研究:20世纪的欧洲移民进程与欧洲移民问题化》,山东大学出版社2007年版,第332-333页。。需要指出的是,由于担心被遣返等原因,仍有为数不少的非法移民没有申请难民身份。所以,估计的非法移民数量有数百万之众。从来源地上来看,主要是来源于东欧国家、非洲、亚洲等发展中国家。
据国际移民组织(IOM)2001年的保守估计,在欧洲地区的非法移民大约有300万人,而且国际犯罪团伙每年向欧洲地区运送非法移民30-50万人,尽管这些非法移民并不在乎其身份是否合法化,但依然有大约2/3的非法移民曾提出避难申请⑤[美]《基督教科学箴言报》,英文版2000年6月21日。转引自石刚:《全球非法移民问题综述》,《国际信息资料》2004年第5期。,以期获得在欧洲国家、特别是西欧国家长期居留的许可。据此,我们认为,今天在欧洲的非法移民的规模当在500-600万之间,这其中也包括了那些曾是非法移民、但今天已被欧洲国家给予了合法化身份或加入了国籍的外国移民。
毫无疑问,任何一个主权民族国家都不会容忍非法移民的肆意发展。控制非法移民的方式不外乎外部边境的阻止和内部的控制管理两种方式。但欧洲国家、特别是西欧国家的地理环境不同、经济发展对非法移民的需求不同、文化传统不同,因此,对非法移民的内部控制管理和外部边境阻止的政策模式也就不同。研究欧洲国家控制非法移民的三种政策模式,对于了解欧洲国家控制非法移民的社会政策的全貌,具有“窥一斑而知全豹”的典型意义。
1.宽容的英国政策模式。英国,作为欧盟的重要成员国,其岛国的地理位置和控制外来移民的历史,使得“英国对非法移民控制在传统上依然集中在对其外部边界的控制上”⑥N ational Audit Office,Entry into the United Kingdom,London 1995.or Edited by Anita Böcker,Betty de Hart and Ines Michalowski,Migration and the Regulation of Social Integration,Osnabruck:Universitaetsverlage,2004.P.47.。由于英国至今仍与英联邦国家保持着特殊的联系,而没有签署申根协定。“外部边境的控制集中在非法移民的‘进入大门’——多佛尔海港和来自加莱的陆路口岸、欧洲隧道以及各主要航空港。”⑦Edited by Anita Böcker,Betty de Hart and Ines Michalowski,Migration and the Regulation of Social Integration,Osnabruck:Universitaetsverlage,2004.P.47.在对内控制方面,英国直到20世纪80年代中期,才开始尝试建立对非法移民的内部控制管理机制。但由于英国缺乏个人身份证制度、移民居留地的申报义务以及移民迁移上的申报制度,因此,警察局对移民的非法情况的调查与控制,难以在实践上得以有效的贯彻和执行。特别是“没有实行个人身份证制度,其结果是,即使好多英国人也不能证明其英国的国籍身份。”①H ouse of Lords,A Common Policy on IIlegal Migration,Select Committee on the European Union,London,2002.or Edited by Anita Böcker,Betty de Hart and Ines Michalowski,Migration and the Regulation of Social Integration,Osnabruck:Universitaetsverlage,2004.P.47.另外,移民数据保护制度,使得移民相关数据不能在相关政府机构中互换和共享,再加上英国对外国移民群体和移民的非歧视(或反歧视)的社会文化、影响与势力日益扩大的带有政治色彩的移民团体等原因,非法移民在英国的存在和发展的社会、法律和文化环境还是相对宽松的②宋全成:《论英国和德国的非法移民社会问题之比较》,《欧洲研究》2008年第5期。。也正是在这个意义上,英国控制非法移民的政策模式被称为宽容的政策模式。
2.拒斥的德国政策模式。德国对非法移民的内外控制十分严厉。德国始终维持着一个对外部边界的隔离,“通过在入境签证、居留和工作许可等方面复杂的成本、昂贵的处理手续,以及在边境控制方面人力和物力方面的大量投入,一些不希望的移民被成功阻止在国门之外。”③N orbert Cyrus,Franck Düvell und Dita Vogel,Illegale Zuwanderung in Groβbritannien und Deutschland:ein Vergleich .Edited by Anita Böcker,Betty de Hart and Ines Michalowski,Migration and the Regulation of Social Integration,Osnabruck:Universitaetsverlage,2004.P.54.“在对外部边境进行控制的同时,与英国相比,强化对内部的控制力度。”④Dita Vogel,Migration Control in Germany and the United States.in:International Migration Review,34.2000,H.2,P.390 -422.在对内控制方面,一是按照德国法律,外国移民与其国民一样有义务,在地方管理机构进行注册登记。二是建立了系统的外国人管理机构体系。三是各部门相互配合,公民积极参与,共同监控非法移民。四是不断增加应对非法移民的控制机构人员的数量。从1982年到1998年,联邦劳动局对付非法就业的人员岗位从50个增加到2450个。1993年海关总署接受这一任务后,其岗位人数达到了7000个⑤G esetzentwurf der Fraktionen SPD und Buendnise 90/die Gruenen,Entwurf eines Gesetzes zur Intensivierung der Bekaempfung der Schwatzarbeit und damit zusammenhaengender Steuerhinterziehung Bt- Drs.Berlin,unveroeff.Ms.15/2573,2.3.2004.。五是身份证出示和检查制度。这些严厉的社会政策的实施,从根本上避免了那些没有正规居留许可的外国人与官方的正式工作岗位之间的联系⑥宋全成:《论英国和德国的非法移民社会问题之比较》,《欧洲研究》2008年第5期。。从而将非法移民与劳动力市场中的正式就业割裂开来。德国的这种严厉控制非法移民的政策模式因此被称为拒斥的政策模式。
3.合法化的南欧政策模式。南欧政策模式是对非法移民进行大赦或身份合法化的一种控制与管理模式。20世纪90年代以来,本来一向是移民外迁的南欧国家,也逐渐成为外国移民迁移的目标国家。南欧国家如意大利、西班牙和葡萄牙开始了经济社会快速发展的历史时期。与经济的快速发展相适应的是,对劳动力的需求十分旺盛。而本国的劳动力市场,无法满足经济发展对这种劳动力的强烈需求。于是,南欧国家一方面放松对外部边境的控制,另一方面对国内已存在的大量的非法移民实行大赦或身份合法化。意大利于1990年、1996年和1997年共3次大赦非法移民,使71.6万来自马格里布、巴尔干和亚洲地区的非法移民获得了合法身份;西班牙于1991年、1996年和2000年为共计26万马格里布和拉丁美洲移民办理了身份合法化手续;葡萄牙于1993年和1996年大赦了6.1万非洲和拉丁美洲非法移民⑦《欧盟移民最新报告超千万,德国移民人最多》,http://www.southcn.com/22/02/2002。。当南欧国家的经济不景气或出现衰退时,失业人员和失业率就会急剧攀升,从而迫使南欧各国政府对非法移民采取严厉控制的社会政策。南欧国家这种对非法移民以合法化为主、时而又打击非法移民的摇摆政策,正是当前南欧国家非法移民难以有效控制的重要原因⑧宋全成:《欧洲移民研究:20世纪的欧洲移民进程与欧洲移民问题化》,山东大学出版社2007年版,第338页。。
由于中国经济发展的国际影响日益扩大,国际政治、经济、外交地位的大幅度提高,正如国际移民组织在其2006年的移民报告中所指出的那样,中国正成为新的国际移民的迁入目标国。在中国,来自发达国家的学习移民、工作移民日益增多,但同时,由于历史和现实的原因,来自欠发达国家的外国移民、特别是非法的外国移民也呈急剧上升趋势。而目前,我国无论在移民政策、移民机构、移民管理和接纳外国人的民众社会心理上,都缺乏足够的准备。
(一)在我国的外国非法移民的种类
依据国际上关于非法移民的具体类型,目前我国国内的非法外国移民,大体上可划分为如下四类:
一是20世纪70年代非法入境的30万印支难民。中国外交部提供的数据显示,“自1978年以来,中国政府本着人道主义精神先后接收了28.3万印支难民,使中国成为世界上第二个接收印支难民最多的国家。”联合国难民署提供的资料也显示,目前中国受联合国难民署关注的难民及子女接近30万人①蓝波:《中越边境“难民村”调查:越南难民想当中国人》,《国际先驱导报》2004年8月24日。。
二是非法入境的30-50万北朝鲜饥荒难民。自20世纪90年代、特别是进入21世纪以来,由于在国际上的日益孤立和来自国际社会的援助、特别是粮食援助的大幅减少,朝鲜民主主义人民共和国面临着粮食短缺的严重危机。于是,居住在朝中边境上的大量朝鲜饥民,越过国境管理相对宽松的中朝边境,非法进入中国。据联合国难民署和国际人权组织的统计数据,有多达30-50万朝鲜难民非法进入中国境内②[日]福岛香织:《北朝鲜难民:中国的两难处境》,《产经新闻》2002年9月5日。。
三是20世纪90年代以来的数十万非法入境并与中国男子结为夫妇的外国妇女及其子女。伴随着我国社会经济发展进程的加快和生活水平的迅速提高,与中国西南边陲接壤的越南、缅甸等国家的年轻妇女,非法进入我国,并与我国的男子非法结婚或同居、生子。依据公安部的统计,到2004年12月,进入中国与中国男子结婚并生育子女的非法移民达数十万人,如果将她们生育的子女计算在内,则此类非法移民的规模达到20-30万人。
四是21世纪以来的在中国的“三非”外国移民。“据中国公安部数据,2000年以来,外国人入出境以及在华长期居留的人数激增。2005年入出境外国人达4038.7万人次……2006年仅入境外国人达2221.03万人③段聪聪、张楠伊:《三非外国人为何多了?》《环球时报》2007年5月11日,第22版。。“根据2007年全国出入境统计数字,全国出入境边防检查机关共检查出入境人员3.45亿人次……其中外国人5207.19万人次④王莉:《我国现行出入境管理法刍议》,《中国人民公安大学学报》(自然科学版)2009年第2期。……。大量外国人来华,推进了中国经济的快速发展,但也带来了严重的外国移民问题,突出表现为外国人非法入境、非法居留、非法就业问题获得较快发展。大量非法外国移民和非法移民现象,不仅违反了中国出入境管理法律法规,扰乱了正常的出入境和社会秩序,而且引发了各类违法犯罪活动,对中国社会非传统国家安全造成了重大隐患。”⑤冯仲平:《20世纪的欧洲移民进程与欧洲移民问题化——评〈欧洲移民研究〉》,《欧洲研究》2007年第6期。
(二)我国对非法外国移民问题的社会政策
由于我国缺乏统一的、连贯的控制非法移民的社会政策,因此,我国政府及相关部门对待不同类型的非法移民,也采取了不同的社会政策。
第一,中国政府对非法入境难民的政策是先启动自愿遣返,把愿意回去的难民送回去,再把不能遣返、愿意留下来的难民归化入籍。于是,从1991年至1997年,中国政府首先实施了在华老挝、柬埔寨难民的自愿遣返政策。但对于在华越南难民,由于越南政府既不愿意让这些人留在中国,也不接受难民署的调解,且坚持这是中越两国之间的事情,应由两国政府解决。致使中国政府难以对越南政府的不明朗态度给予明确回应。于是,中国政府被迫采取了接纳和安置越南难民的社会政策。据有关资料记载,1978年至80年代初期,有28万人印支难民涌入中国,其中91%的逃离者是华裔。中国政府紧急安置了这些难民,除云南省外,他们还被安置在江西、福建、广东、广西、海南等省区。联合国难民事务高级专员署为此共发放了8500万美元的无偿救援款,兴建了一系列难民生产与生活急需的项目⑥杨治宜:《我们渴望归宿——生活在中国的越南难民们》,《人民日报》2001年10月29日。。
第二,对待非法入境的朝鲜难民,我国政府也采取了遣返和安置相结合的政策。但与处理印支难民设立相关的难民营不同的是,由于语言、地缘和血缘关系等因素的影响,朝鲜难民在中国东北的朝鲜族集聚区很容易生存和发展,因此,中国并没有设立专门的大规模的难民营,也没有让联合国难民事务高级专员署介入朝鲜难民的遣返和安置。尽管为了遏制朝鲜难民的涌入,中国政府作出了巨大的牺牲:一方面向在中国的朝鲜难民提供了粮食和工作,另一方面,向朝鲜政府提供援助。仅仅在2001年中国政府就分数次提供了20万吨粮食和3万吨重油⑦[日]福岛香织:《北朝鲜难民:中国的两难处境》,《产经新闻》2002年9月5日。。但由于被遣返的朝鲜难民的人权和生命,有可能受到朝鲜政府的伤害,因此,我国政府采取的遣返社会政策,在西方国家和人权组织那里倍受责难。
第三,对待非法跨越国境的非法婚姻及其子女问题,中国政府采取了先打击遣返、后逐渐默认的社会政策。从20世纪90年代以来,中国边防对非法入境、并与中国公民非法结婚的外国移民,采取了打击和遣返的社会政策。但由于边境管理的宽松,出现了朝遣夕返的现象。特别是当这些外国移民生育了子女以后,这种直接遣返的方式往往与人道主义精神相悖。进入21世纪以来,对待这类非法移民,我国政府本着人道主义的宗旨,采取了默认的社会政策。这实际上是对这类非法移民缺乏有效控制政策的消极表现。
第四,对其他“三非”非法移民,我国政府采取了打击和遣返的社会政策。据公安部统计,2000年至2005年全国公安机关共查处外国非法移民122690人,遣返41172人。其中,2005年共查处“三非”外国人31735人,遣返7163人,比2004年分别增长58%和80%①《 共营地球村和谐稳定——全国公安机关出入境管理部门为在华外国人提供服务保障侧记》,《人民警察报》2006年8月11日。http://www.cpd.com.cn/gb/newspaper/2006 -08/11/content_643750.htm。。2006年,抓获外国非法移民3.6万人,遣返出境9560人②冯仲平:《20世纪的欧洲移民进程与欧洲移民问题化——评〈欧洲移民研究〉》,《欧洲研究》,2007年第6期。。显然,非法移民的数量和被遣返出境的非法移民的规模,正在呈逐年上升的趋势。
通过上述比较,我们可以得出如下结论:
第一,面对着全球化的浪潮和国际移民规模的不断扩大,中国和欧洲国家面临着同样的非法移民问题。尽管由于地缘政治不同、移民传统不同、移民环境不同、社会条件不同,造就了中国和欧洲间非法移民的不同类型,但控制和解决非法移民问题,是欧洲国家和中国政府亟待解决的共同国际社会问题。
第二,由于中国和欧洲国家处于世界移民发展历史进程的不同历史阶段,因此,解决和控制非法移民的社会政策、移民管理机构,处于不同的发展水平。总体而言,欧洲国家已经建立和完善了系统的控制非法移民的法律、法规、社会政策和联邦政府、州政府等不同层面上的移民管理机构,并积累了控制非法移民的成功经验。而我国控制外国的非法移民,无论在法律、法规的社会政策层面上,还是在移民管理机构的层面上,都处于较低的水平,都需要从欧洲国家那里学习和借鉴。
第三,我国针对外国移民、特别是非法移民控制的法律法规和移民机构设置,亟待建设和规范。从关于外国移民的法律法规层面上来看,目前,我国在外国人入出境管理方面的法律依据主要有:1985年通过的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》;在签发签证方面,依据是《外国人签证和居留许可工作规范》和《外国人口岸签证工作规范》。2004年8月颁布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》③《 共营地球村和谐稳定——全国公安机关出入境管理部门为在华外国人提供服务保障侧记》,《人民警察报》2006年8月11日。http://www.cpd.com.cn/gb/newspaper/2006 -08/11/content_643750.htm。。针对难民问题,我国政府主要依据1951年《日内瓦难民公约》和1967年的《附加议定书》。毫无疑问,这些法律法规,对于解决日益突出的外国移民问题、特别是非法移民问题和难民问题是远远不够的④冯仲平:《20世纪的欧洲移民进程与欧洲移民问题化——评〈欧洲移民研究〉》,《欧洲研究》2007年第6期。。众所周知,“难民和非法移民是移民中最难管理的移民类别。一国难民和非法移民政策是该国人道主义政策和国家利益政策博弈的结果。”⑤刘国富:《移民法的最新发展:兼论中国出入境管理法的改造和重塑》,载刘国富主编:《移民法理论与实践》,法律出版社2009年版,第115页。在这种背景下,借鉴欧洲国家解决非法移民社会政策的成功经验,制定一部涵盖外国移民入出境、签证、居留、学习、工作许可、难民、非法移民、入籍、社会融合、科技人才引进等内容的“中华人民共和国外国人法(或移民法)”,为我国政府制定控制非法移民的社会政策、解决外国人问题、特别是非法移民问题、难民问题,提供法律依据,显得尤为迫切。尽管早在2004年12月,在全国人大外委会的推动下,公安部成立了“中华人民共和国出入境管理法”起草工作领导小组,到2009年,已经在开始论证“中华人民共和国出入境管理法”草案代拟第10稿。但“出入境管理具有国家主权和中央事权的双重属性”⑥荆长岭:“论中国新型出入境管理体制构想”,载刘国富主编:《移民法理论与实践》,法律出版社2009年版,第155页。,而目前的出入境管理法的立法工作,由于涉嫌单一部门立法,不利于不同国家部门的利益协调与整合,缺乏国家层面上的权威性,因此,从草案论证的那天起,就备受争议。
在管理外国移民的机构层面上,我国管理外国人的相关机构众多,但没有实现有效地整合和移民信息共享。目前,我国还没有像西欧国家那样建立直接隶属于中央政府或内务部的移民与难民部(局)。在我国有多达十数个部门以不同的职责在管理着在华外国人,包括非法移民和难民,但部门间缺乏像德国那样的移民信息共享制度和专门移民部门的有效协调,致使我国的外国移民问题、特别是非法移民和难民问题有愈演愈烈的趋势。在这种背景下,借鉴西欧国家移民机构建设的成熟经验,协调与外国人相关的政府部门,建立直接隶属于中央政府或国务院的专门移民管理机构以及各省、市相应的移民部门及其专业管理队伍,并实现移民信息在所有相关部门的共享,从而有效控制非法移民和难民的进入和促进在我国的外国难民的社会融合,已经迫在眉睫。
C913.9
A
1003-4145[2011]08-0023-05
2011-06-02
宋全成(1964—),男,山东青岛人,法学博士,山东大学哲学与社会发展学院副院长、山东大学移民研究所所长、山东大学社会学系教授、博士研究生导师。主要研究方向:移民社会学、人口社会学、人口学、国际移民与社会融合。
山东省社会科学规划重点项目“法国移民社会问题”(07BSHZ03)、山东大学自主创新基金项目“穆斯林移民在欧洲及其社会融合”。
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