论民生与法治的辩证关系

李新刚

(中共淄博市委党校政法教研部，山东淄博255033)

论民生与法治的辩证关系

李新刚

(中共淄博市委党校政法教研部，山东淄博255033)

一个国家的民生状况与其法治状况密切相关，保障民生需要充分发挥法治的功能。同时，民生理念融入法治之中，也为法治发展注入新的活力，对法治建设提出更高更新的要求。加强民生法治建设，必须充分发扬民主，确保民生立法的科学性、民主性和公平性;政府要切实履行职责，坚持依法行政和公正执法，为改善民生提供切实保障;司法机关应当从保护民生权利、救济民生利益的角度进行理念设计和制度安排，不断提高司法保障民生的水平。

民生;法治;公平

随着我国改革开放的不断深入，社会发展呈现出一系列新的阶段性特征，民生问题日益凸显，党的十七大报告适时提出了“在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”的方针。关注民生、改善民生逐渐成为当代中国发展的关键词，如何保障和改善民生也成为学界的热点话题。从法律上看，加强民生领域的法治建设是改善民生的重要手段，把民生理念融入法治之中，构建民生法治，既为我国的法治发展注入了新的活力，也对我国的法治建设提出了更高更新的要求。本文试从分析民生与法治辩证关系的角度，探索解决民生问题、实现民生发展的根本路径。

一、民生是一个动态的、不断发展的概念

民生问题由来已久，它起源于人类对于自身生存和发展的认知，并受到特定的社会历史条件制约。“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，“民生在勤，勤则不匮。”意思是老百姓只要勤于生产，生活就会富裕。这里的“民”是指百姓的意思，这里的民生也只局限在物质资料的生产生活方面。民生一词，在中国古代更多的时候是和“民本”话语紧密联系在一起的。

重视民生、以民为本的思想，在我国古代政治思想史上源远流长。早在西周时期，朴素的民本意识就开始萌发，人们已经开始认识到人心向背与政权之间的关系，不再单纯强调“君权神授”，而是提出了“以德配天”、“敬天保民”的思想。春秋战国时期《尚书·五子之歌》记载“民惟邦本，本固邦宁”，这是对民本思想最早的精辟概括。后来，创立儒家学说的孔子极力宣扬周公的“敬天保民”思想，并把“保民”、“惠民”、“恤民”、“养民”、“富民”作为其主张的“德政”的重要内容。荀子在继承孔孟思想的基础上提出“君者，舟也;庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟”(《荀子·王制》)。后来，历朝的许多思想家和有为的统治者又对民本思想不断地进行丰富和发展。比如，宋朝的程颐提出“为政之道，以顺民心为本，以厚民生为本，以安而不扰为本”。唐太宗李世民非常重视君民之间的关系。他认为为君之道，必须以民为本，要轻徭薄赋、藏富于民，他正是以这种思想为指导实现了唐初的“贞观之治”。

从中国古代的民生话语中可以看出，所谓民生就是人们最低限度的吃饭、穿衣等物质生活需求。在生产力水平相对落后的农业社会中，解决了民众的温饱问题就是对民生的最大改善，就可以称得上开明政治。中国古代的政治家、思想家也已经把“民”之地位放到了较高的位置，民生疾苦成为衡量统治合法性和稳固政权的重要因素。但是，古代民生话语中的“民”只能是“臣民”而非“公民”，关注民生和改善民生都是以维护皇权统治和等级特权制度为目的。当时的民生也只是局限于对基本的物质生活的满足，政治统治的权力资源是不可能被分享的。休养生息和恤民养民也往往只是在新朝代建立之初才被统治者重视，一旦政权巩固，更多的时候是对百姓进行奴役和剥削，以维持其奢侈腐化的生活，社会公平和贫富均衡的民生诉愿在皇权统治下是不可能实现的。

近代民生思想以孙中山为代表，他提出了“民族、民权、民生”的“三民主义”，孙中山认为:“民生就是人民的生活，社会的生存，国民的生计，群众的生命。”[1]167针对当时社会实际，他还提出民生建设的具体措施，认为只有“节制资本”、“平均地权”，民生才能落到实处。孙中山民生思想具有一定的合理性，但由于受到历史局限，孙中山的民生理想在中国未能获得真正实现。

新中国成立后，中国共产党始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，以实现广大人民群众的根本利益为目标，努力探索社会主义建设的前进道路。特别是改革开放以来，党和国家领导人更加重视和关注民生问题，经过三十多年的努力，不但成功解决了十几亿人民的温饱问题，而且正在初步向小康生活迈进。在这一时期，改善民生就是要通过大力发展经济，解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，不断提高广大人民群众的物质文化生活水平。

当前，在改革开放一个时期以后重申民生问题，则蕴含着更为丰富和深刻的内容，它不只局限于人们基本生活水平的改善，更多地体现了人民群众要求缩小贫富差距、共享经济发展成果、实现社会公平正义和自身全面发展的强烈愿望。在社会发展的转型时期，民生状况不仅直接地反映着人民的基本生存、生活和发展的状况，而且也在很大程度上折射着一个国家的社会结构、社会秩序和社会利益关系调整与建设的合理化与优化程度。[2]而这些问题的解决，仅仅依靠党和国家的政策指导是无法完全实现的，因为我们需要建立一整套稳定的、公正的制度体系，以此来合理地配置国家权力、合理地分配利益，协调好复杂的社会利益关系。对此，作为治国基本方略的法治担负着重要的责任。民生问题不仅是一个社会问题，也是一个重大的法治问题，法治缺失或不健全是阻碍民生改善的制度根源，深入分析和理解民生与法治的辩证关系显得尤为必要。

二、民生理念丰富了法治的价值内涵，为法治发展注入新的活力

(一)民生理念丰富了法治的价值内涵

法治是一个内涵丰富的概念，自由、平等、人权以及公平正义等均是其重要价值，特别是人权保障和公平正义的价值取向与民生理念具有内在的统一性，民生问题反应到法律上，主要就体现为社会公众平等地享有全部生存权和普遍发展权。通过人权保障和促进社会公平的法治实践，自然会实现民生发展的许多目标。尽管如此，传统法治的价值内涵却不能完全涵盖民生理念的全部内容。法治是“依靠正义之法来治理国政与管理社会从而使权力和权利得以合理配置的社会状态”。[3]241权力制约是现代法治的基本立足点，传统法治所倡导的人权保障和公平正义更多地是强调把国家权力限定在合理的法律范围内，避免对人权的肆意侵犯和对公共利益的任意损害，“人权的主流精神始终是防止和抵抗公权力走向恶政”。[4]371而民生发展则更多地要求国家和政府通过大力发展经济，增加对公共事业的投入，合理调整收入分配以及完善社会保障等积极的干预行为，来不断提高人们的物质文化生活水平。法治中的人权保障理念对国家和政府而言，侧重于规范和制约，确保不“越权”;民生理念侧重于赋予国家和政府增进人民福祉的积极行为职责，确保不“失职”。

尽管随着人权理论和实践的不断发展，人权保障的范围不断扩大，政府的积极保障义务也早已被确认。但是，人权保障毕竟不能完全涵盖民生发展的所有内容，同时，民生问题也不单纯是一个法治问题，健全法治虽然是民生发展的主要途径和重要手段，却不是惟一手段，党和国家的政策、经济手段、财政手段，甚至道德都可以成为促进民生的重要因素。也并非涉及民生的所有社会问题都与法治相关，例如人的幸福指数可视为民生问题，但很难与法治建立直接联系。因此，不能把民生理念与法治价值中的某些部分等同，民生理念在法治的价值体系中有一定的独立存在意义，民生理念丰富了法治的价值内涵。

(二)民生为法治发展注入新的活力

以法治来促进民生，构建民生法治，可以强化国家和政府的民生职责，使党和国家的一系列民生政策通过稳定的制度化形式得以贯彻。社会公众切实的民生利益在立法、执法、司法等环节得到有效的保障，这必然会极大地增强人们普遍守法的自觉性，增强人们对法治的认同感和信心。在法律对民生关注的逻辑关系中，社会公众由于自身的切实的民生利益得到了法律的终极关照，由此可以产生社会普遍的对法律的信仰，人民也相信法律的权威，那么这种关系所带来的法治民生意义的效果也会得到很大提升。[5]

尤其是对我们这样一个处于深化法治建设的国家，在经过了1999年确立依法治国方略的一段法治热潮之后，面对现实中大量的有法不依、执法不严现象，人们对法律权威性的认同感、信任感有所淡化，法治再次成为远离普通民众的专业术语，成为人们遥不可及的梦想。而通过法治对民生的关注，构建民生法治，无疑为我国的法治发展注入了新的活力，尤其是对我国现阶段的立法完善和法治政府建设能够起到较好的推动作用。

三、完善法治是民生发展的根本保证

(一)完善法治可以为改善民生提供制度保障，以实现各项民生权利

民生权利是对民生现象的抽象和概括，是主体主张从事社会物质文化生活活动，以谋求生存和发展利益的权利。具体而言，民生权利包括经济权利、文化权利、社会权利以及科技权利等。随着社会情势的变迁，民生权利的内涵和外延也会发生相应变化。近年来，为保障民生权益，改善民生状况，党和国家制定了一系列的政策。政策具有决策迅速、针对性和适应性强的特点，但是，政策往往缺乏长期性、稳定性和明确的可操作性。必须将民生保障法治化，用法律的形式将民生保障的内容和形式以及所形成的权利义务关系固定下来，才可以实现民生保障的持久与稳定。[6]一切与人的生存和发展有关的权益均可以纳入民生权益的范畴，这其中包括经济、社会、文化权益，也包括自由、平等的权利等。通过加强法治建设，有效地保障公民的财产权、受教育权、就业权、劳动权、社会保障权等权利，这种保障不仅具有长期性和稳定性，而且能够提供较为有效的权益诉求机制作为后盾，是改善民生的基本手段。

(二)运用法治手段协调社会利益关系，有利于促进社会公平

从根本上来说，民生保障不仅限于广大民众获得充足的物质财富和精神享受，还要求社会财富分配的公平正义;不仅要求国家对民生发展提供制度性保障，而且要求民生保障制度符合公平正义的精神。美国著名政治伦理学家罗尔斯在《正义论》中认为，“公正是社会制度的首要价值”。胡锦涛同志也强调，中国特色的社会公平正义观“就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现”。[7]因此，保障和改善民生既需要扩大财富积累，更需要协调不同利益群体的关系，缩小收入差距，化解社会矛盾，以维护和促进社会公平。

改革开放以来，我国经济高速发展，已经实现了“一部分人先富起来”的目标。与此同时，城乡差距、贫富悬殊、地区间发展不平衡等问题也浮出了水面，在就业、教育、收入分配等关系人民群众切身利益的民生建设方面，矛盾较为突出，群众的满意度较低。比如，沿海新兴工业城市的外来务工人员，在本城市不能享有完整的公民权利，其工资待遇、子女受教育权保障以及养老和医疗保险待遇都与本地的城市居民不同，这完全是制度环境导致的收入和待遇差距。因此，通过完善法治，才能“依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进”。[7]

(三)完善法治有利于明确政府的民生保障职责，防止政府在民生问题上的越权和失职

依法行政是对政府行为的总体要求，我们推行多年取得了一定成效，但是违法行政事件并没有完全杜绝，政府行为不当损害百姓利益的情况也时有发生。进一步完善政府法治，可以促使政府依法履行职责，切实贯彻各项民生法律法规，使法律确认的民生权益在现实中得以实现;可以促使政府及时发现民生发展中亟待解决的突出问题，有效地运用法律规范调整涉及人民群众的最直接、最现实的利益问题，为人民群众排忧解难。通过完善法治，逐步在政府绩效评价体系和行政问责制度中，把着力改善民生作为实现政府职能的核心评价标准，确保政府在改善民生问题上不失职。另一方面，通过法治手段划定政府权力的边界，界定和规范政府的职权范围，杜绝以权代法、以权压法，甚至滥用职权损害民生利益等问题，确保政府“不越权”，不背离为人民谋利益的根本目的。[6]

(四)完善法治有利于化解社会矛盾和冲突，维护社会和谐稳定

改善民生需要安定有序的社会环境，而社会的和谐与稳定必须依靠法治。法治是实现国家长治久安的基本手段，只有在法律上明晰公民的权利和义务以及国家机关的职权和职责，才能为各种社会主体的行为提供明确的规范模式;建立和完善有效的权利冲突解决机制，才能及时地化解社会矛盾;通过确认和保护合法行为、制裁违法犯罪行为，才能保证社会主体合法有序的参与社会活动，确保社会秩序井然、百姓安居乐业。

四、构建民生法治是民生发展对我国法治建设的新要求

“民生法治”是党的十七大召开后法学界提出的一个新的研究课题。所谓民生法治，是指在维护国家法治统一的前提下，充分运用法律手段管理各项民生事务，以维护和保障广大人民群众的正当利益，进而为民生问题的解决提供强有力的法律保障。[8]

(一)坚持民生立法的科学性、民主性和公平性

首先，加强民生法治建设必须完善民生保障法律体系。鉴于民生内容的广泛性和复杂性，民生立法要从我国经济社会发展的实际出发，建立在科学论证的基础之上。对于民生发展的主要内容、民生改善的主要途径等问题都不能脱离或超越社会主义初级阶段这个中国最大的实际。在立法实践中，既要统筹考虑，又不能搞拼盘和照顾关系的平衡，要把握立法规律和立法时机，处理好中央立法与地方立法、人大立法与行政立法等关系。科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利义务，科学合理地规定行政机关的权力与责任，避免权利和义务不对等、权利和责任不对等的现象。

其次，坚持问计于民，使人民群众有机会通过多种途径参与立法活动。在立法过程中，要不断扩大公众参与范围，通过组织听证会、论证会、座谈会等多种方式集思广益，对直接涉及人民群众切身利益的法律议案要向社会公布并充分听取群众意见，提高立法透明度和立法质量。只有确保人民在立法进程中的主体地位，民生立法才能更好地体现人民群众的意志，更好地维护人民群众的根本利益。[9]当前，应当更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法，特别是对于合理分配教育资源、统筹城乡社会保障制度、食品药品质量安全、城市管理等问题，应当及时制定或完善切实有效的法律法规。[10]

再次，在立法中，要准确地反映不同利益群体对生存与发展、自由与平等、财产与安全等方面利益诉求，通过法律构建公平正义的制度，更加有效地实现人民群众最根本、最直接、最现实的利益。要通过立法完善收入分配调节机制，深化收入分配制度改革，突出社会公平原则。例如，在收入分配方面，国家应采取多项举措，逐步完善已有的分配制度，缩小收入差距的“数字鸿沟”。要建立职工收入正常增长机制，逐步提高个税起征点，适时增加退休人员养老金，让更多人拥有财产性收入。[11]此外，在立法中还应当充分考虑我国当前存在的地区差距、城乡差距、贫富差距不断拉大的现实，统筹不同地区之间、城乡之间、行业之间的发展，对广大的农村及其它落后地区给予适当的政策倾斜，对城乡弱势群体和贫困群体的生活状况给予更多的关注。从总体上协调好国家利益和个人利益、公共利益和私人利益的关系，从而使每一个公民的生存和发展都能获得强有力的法治保障。[12]

(二)民生法治的完善需要民主推动

民主与法治是相互依存的，社会主义民主越发展，民主渠道越畅通，越是能确保法律为民所立，民生法制才能不断健全。如果人民当家作主的地位不能保证，那么政府的民生保障行为只能是一种恩惠和施舍，难以成为义不容辞的责任和义务。对公民而言，民生诉求是一种对人的自由、平等和全面发展的追求，构建民生法治，不能仅仅停留在满足公民的物质文化需求上，还要使人民获得民主的参政权利，形成一种人民当家作主的有尊严的现代政治文明生活方式，这也是当下民生话语的要义所在。[2]

因此，我们应当用民主的制度安排来推动民生法治建设，实现保障和改善民生的目标。具体来讲，就是要以民主的理念和程序，通过民主参与、民主决策和民主监督的方式，来解决面临的民生难题。民生决策要做到科学、合理，就必须畅通民意表达渠道，在充分吸纳民生民意的基础上，通过民主协商，让各种不同的利益诉求都得到充分表达，这样才能有效达成以公共利益为基础的共识。民生法制的落实效果则需要民主监督来保障，没有监督的民生执法往往会产生不规范、不到位的问题，会降低法律法规的社会效果。[13]通过充分发扬民主来促进民生法治建设，让民主成为民生发展的动力之源，才能使人民真正享受到经济发展带来的实惠与成果。

(三)坚持依法行政和公正执法，为改善民生提供切实保障

在我国，政府是主要的执法主体，要切实有效地贯彻落实改善民生的法律法规，政府各部门必须把服务民生作为工作的着眼点，严格依照法律履行自己的职责。在行政活动中，平等地对待各种行政相对人，严格遵循法定程序办事，努力提高办事效率。积极主动地贯彻落实民生法律法规的同时，对民众提出的民生权利主张和要求，要及时有效地给予必要的救助，对于经济社会发展中的各种利益冲突和矛盾要依法及时有效地解决。同时，要加快转变政府职能，加强服务型政府建设，切实发挥好政绩考核评价体系的作用。把维护好、实现好、发展好人民群众的经济权益、政治权益、文化权益、社会权益以及生态权益作为政绩考核评价体系的基本内容，把人民群众满意不满意、高兴不高兴、拥护不拥护、答应不答应作为衡量干部政绩的最终标准，把定期组织老百姓对政府部门及公务员的评议活动作为政绩考评的重要方法和手段。[14]

不断加强对行政权力运行过程的监督，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。通过加强对行政权力的监督，确保各级行政机关严格公正执法。特别是要规范和强化劳动执法、教育执法、环境执法、食品药品安全执法以及城管执法等，切实保障公民的劳动权、教育权、生命健康权等民生权益。在执法活动中，要坚持公开透明、快捷高效，避免因利益驱动而导致有法不依或者执法不公损害群众利益的问题。面对群众的各种利益诉求，应当继续完善行政复议制度和信访制度，以制度来保证人们利益诉求渠道的畅通。

(四)坚持司法为民，筑牢民生保障的最后一道防线

司法手段是民生权益保障的最后一道关口，司法机关应当把民生利益的保护和民生权益的有效救济作为司法工作的出发点和落脚点，从保护民生权利、救济民生利益和化解民生矛盾的角度进行理念设计和制度安排，提高司法保障民生的水平。胡锦涛总书记强调:“要坚持以人为本，坚持执法为民，坚持司法公正，把维护人民权益作为政法工作的根本出发点和落脚点，着力解决人民最关心、最现实的利益问题，为人民安居乐业提供更加有力的法治保障和法律服务。”为此，最高人民法院2008年3月发出了《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》，要求各级法院把保障和改善民生贯彻到行政审判和非诉行政案件执行的每一个环节，要求以积极的态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿。2009年3月25日最高人民法院公布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009～2013)》也特别强调要“妥善解决司法工作中涉及民生的热点问题”。

依照这些规定和要求，司法机关工作人员在处理涉及民生的案件时，必须把公正司法与服务民生有机地结合起来，在公正司法中体现服务民生，在服务民生中强化公正司法。具体来讲，应当努力做到以下几点。1．切实把握好法理与情理的关系，破除对情与法关系的片面理解，怀着对人民群众的深厚感情、带着良知办理案件，要相信群众、依靠群众、走群众路线;2．在司法实践中畅通利益表达和诉求渠道，平等保护各种主体的合法权益，不断完善司法服务措施，简化办案程序，提高审判效率;3．要努力构建多元化的纠纷解决机制，协调不同利益群体的民生利益冲突，在民生案件审理中坚持“调解优先、调判结合”的原则，把调解工作贯穿于民生案件立案、审判、执行的全过程;4．在行政立案工作中，通过组织各方当事人协商、沟通，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，积极促成行政案件的各方当事人自愿和解;[15]5.加大执行力度，强化法院依职权查找被申请执行人财产线索的义务，扩大执行中疑难案件的公开听证范围，提高执行中各个流程与环节的透明度与公信度，加大对执行案件中逃避执行义务、设置执行障碍的相关人员的惩处力度，优化执法环境，破解执行难问题，实现好和维护好人民群众的合法权益。

[1] 孙中山．三民主义[M]．长沙:岳麓书社，2000．

[2] 付子堂，常安．民生法治论[J]．中国法学，2009，(6)．

[3] 张文显主编．法理学[M]．北京:法律出版社，1997．

[4] 张文显主编．法理学[M]．北京:高等教育出版社，北京大学出版社，2003．

[5] 陈涛，李彦斌．民生问题的时代价值——从法律的视角解读[J]．法制与经济，2008，(12)．

[6] 曹达全．论民生保障法治建设的基本要求[J]．中州大学学报，2010，(5)．

[7] 胡锦涛．在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[N]．人民日报，2005-06-26(1)．

[8] 王官成．论民生法治的法律救济[J]．山东社会科学，2010，(6)．

[9] 王涛．论民生保障的法治措施[J]．山东社会科学，2010，(5)．

[10] 栗晓宏．试论建设以民生为本的法治型政府——以吉林省为例[J]．行政与法，2009，(4)．

[11] 闫莉，蒋锦洪．当代中国民生问题的制度审视[J]．理论建设，2010，(1)．

[12] 何士青．通过法治迈向民生保障[J]．政治与法律，2008，(5)．

[13] 胡德平．民生改善需要民主推动与法治保障[J]．上海人大月刊，2011，(3)．

[14] 刘国军．构建“民生为本”发展观的制度保障[J]．广东经济，2009，(9)．

[15] 北京市第一中级人民法院课题组．关于加强民生司法建设的调研报告[J]．人民司法，2010，(7)．

The Dialectic Relationship between Livelihood and Rule of Law

Li Xingang
(The department of Politics and Law，the Party School of Zibo Committee of CPC，Zibo 255033，China)

Close relationship exists between the people’s livelihood condition and that of rule of law in a country．The guarantee of livelihood needs full play of rule of law．Meanwhile，the integration of the idea of livelihood into rule of law adds new energy into the development of rule of law，and also puts forward new and higher demand for the construction of rule of law．To strengthen the construction of livelihood rule of law requires full development of democracy to ensure livelihood legislation to be scientific，democratic and just．Government should take the responsibility feasibly and adhere to administration by law and judicial justice in order to provide practical guarantee for improving livelihood．Judicial organizations should carry out idea designing and mechanism arrangement from the perspective of protecting livelihood right and remedy livelihood interest in order to improve the level of judicial protection of livelihood．

livelihood;rule of law;justice

DF0

A

1672-0040(2011)05-0021-05

2011-06-08

李新刚(1974—)，男，山东淄博人，中共淄博市委党校政法教研部讲师、法学硕士，主要从事法理学研究。

(责任编辑 杨爽)