构建责任政府推进我国可持续政府采购

宋旭娜 王 可

（1.环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029；2.山东大学，济南 250001）

自2002年联合国可持续发展首脑峰会以来，可持续政府采购（Sustainable Public Procurement，简写SPP）成为可持续生产与消费领域的焦点，成为当今政府采购制度的国际新取向，并成为目前全球推进可持续发展的重要实践领域。全球各国尤其发达国家政府纷纷采取相应政策措施，促进可持续政府采购的发展。

1 可持续政府采购的内涵与制度意义

政府采购是以政府为主体，运用财政资金为满足社会公共需要而进行的采购活动。政府采购具有典型的公共性特征和巨大的市场影响力，不仅是采购公共物品与服务的重要手段，而且是一种有效的政策工具。作为公共采购，政府采购可以通过科学的采购规划与管理，提高采购质量和效率，节省财政资金，防止采购过程中公共资源流失和发生腐败现象。同时，政府可以从社会公共利益出发，按照社会公众的要求，综合考虑政府采购的社会效果和经济效果，通过制订政府采购政策、确立采购对象等，控制公共采购资金的使用，规定优先采购什么、禁止采购什么、向谁采购和由谁采购等一系列政策措施，直接影响供应商的生产和销售行为以及投资选择，促进政府多种社会经济政策的贯彻实施。

由此可见，政府采购制度的意义在于：一方面政府采购行为要实现“物有所值”的经济目标；另一方面通过政府采购的巨大市场影响力而促进政府其他政策目标的实现，体现出政府采购制度的政策功能。

其中可持续政府采购就是政府采购在提高采购质量和效率的同时，应该从社会公共利益出发，综合考虑政府采购的经济、环境、社会等效果，采取优先采购与禁止采购等一系列政策措施，直接驱使企业的生产、投资和销售活动有利于可持续发展目标的实现。即“可持续政府采购”内涵是指政府采购行为在实现“物有所值”基本经济功能的同时，充分发挥政府采购对推进可持续发展的政策功能作用。

从目前国际尤其发达国家推进可持续政府采购实践看，可持续政府采购制度意义在于实现政府采购行为的经济效益目标同时，政府采购行为还重点体现出以下制度意义：

第一，环境保护意义。促进节能环保产品的投资、开发和生产是政府的重要社会责任之一。政府采购可以通过制订法律和政策措施，规定政府只能采购达到国家节能环保标准的产品和服务。实行政府优先采购节能环保产品的政策，既有利于政府降低产品使用过程中的能源消耗成本，更有利于促进供应商增加节能环保产品的开发和生产。

第二，社会劳动保障意义。保护劳动者权利、人格尊严、禁止劳动歧视、劳动伤残补偿权等，是政府必须长期坚持的劳动保护政策。政府可以通过在政府采购市场中强制性规定企业劳动保障政策条款，促进企业遵守国家劳动保护政策。

第三，社会协调发展意义。为促进经济社会协调发展，政府适当扶持中小企业、照顾落后地区的发展、保护弱势全体是十分必要的。因此，政府采购应适当运用政策法规等行政力量和非市场机制方式，增加中小企业和落后地区、民族地区以及弱势群体的产品和服务在政府采购市场的销售机会，以促进中小企业及、落后地区和民族地区以及弱势群体企业的发展。

总而言之，可持续政府采购制度意义：政府采购制度要实现“物有所值”的经济目标同时，要体现政府采购制度促进环境保护、社会劳动保障和协调发展目标的政策功能，在政府采购领域切实落实政府执政的社会责任。

2 可持续政府采购国际发展态势

目前可持续政府采购已成为联合国环境发展署（UNEP）和联合国经济与社会事务部（UNDESA）推进的马拉喀什进程12002年联合国可持续发展首脑峰会上，可持续生产和消费（SCP）被列入重要议题，联合国环境署和联合国经济与社会事务部一直积极推动和支持制订区域和各国SCP战略、协调该领域内的国际合作-即所谓的马拉喀什进程，并成立了马拉喀什课题组。马拉喀什课题组是由一些国家牵头的自愿倡议，这些国家与其他合作伙伴共同承诺开展一系列活动，以支持实施马拉喀什进程的具体项目。迄今为至，已经成立了下列课题组：与非洲合作（德国）、可持续产品（英国）、可持续生活方式（瑞典）、可持续政府采购（瑞士）、可持续旅游（法国）、可持续建筑和建设（芬兰）、可持续消费教育（意大利）。的重要议题之一，且在马拉喀什项目中以瑞典为牵头国成立了可持续政府采购课题小组。目前可持续政府采购课题小组已组织了来自联合国经济与社会事务部和联合国环境发展署，以及各国政府官员、专家学者和企业相关人员于2006年期间分别在瑞士、西班牙、挪威召开了三次项目研讨会，会议就各国可持续政府采购政策实施经验进行深入研讨与交流同时，对全球及各国推进可持续政府采购提出了相应政策建议。目前课题组正在开发促进可持续政府采购工具包，以促进全球可持续政府采购的发展。

世界各国的政府采购在其国民生产总值（GDP）所占比例很大，足以影响某些产品的市场份额和消费者取向。据统计欧盟等发达国家政府采购额占其国内生产总值的15-25%。因此，进入20世纪90年代以来，随着社会责任运动的广泛深入地发展，首先绿色政府采购蓬勃兴起，并成为引领可持续消费的首选手段；同时国际社会也不断地关注如何借助于政府采购制度实现社会目标，如推进劳动保障和保护弱势群体、促进社会协调发展等，尤其不断地将劳工标准等社会责任作为政府采购的市场要求。因此，绿色政府采购不断丰富和发展并形成了涵盖蓝色政府采购的可持续政府采购新理念。国际社会积极倡导各国际组织以及各国国家与地方政府组织大力推进可持续政府采购制度。

2.1 国外绿色政府采购实践

通过专门立法或政府令的形式强制推行或鼓励绿色政府采购是国际上通行做法。美国于1991年发布了总统令，规定政府采购绿色产品清单。加拿大的环境责任采购法案要求政府使用环境标志产品。韩国于2004年底颁布了鼓励采购环境友好产品法。丹麦、荷兰、德国等国家都在相关的法律中对政府绿色采购有明确要求和规定。英国环境大臣先生于2000年7月28日宣布：英国政府采购要选择森林认证产品并禁止使用不合法的木材。日本在建立循环型社会过程中也积极推进绿色政府采购措施，于2001年4月实施《绿色采购法》。该法规定，国家机关和地方政府等单位有优先采购环保友好型产品的义务。

欧盟关于2006年底前欧盟各成员国制定完成促进绿色政府采购国家行动计划指令，引导了欧盟各国积极采取具体措施推进绿色政府采购，各成员国在不断完善绿色政府采购的同时，积极推进可持续政府采购。OECD委员会也倡议政府采购应包括环境保护目标要求。

2.2 国际可持续政府采购的新成就——蓝色政府采购

国际可持续政府采购的另一重要取向是蓝色政府采购，即在政府采购要求中明确提出了“劳工标准”和“商业道德”等要求。国际劳工标准即由政府、雇主和工人代表组成的国际劳工组织大会每年召开一次，讨论或通过有关劳工权益的问题，其成果以国际劳工公约和建议书的形式记录下来，形成公认的“国际劳工标准”。其内容主要包括劳动者权利、人格尊严、禁止劳动歧视、下一代成长、工人工作条件等有关人权方面的问题，以及与贸易效益相关的社会福利待遇等商业道德标准。

自上世纪90年代初以来，国际上形成了声势浩大的“社会责任”运动浪潮，在欧美国家，越来越多的公众和消费者要求企业采取措施关注企业的社会责任。社会和劳工问题成为企业不可忽视和急需解决的焦点问题，越来越多的企业在年报和公司宣传册上发表社会责任声明，有些企业还制定采购政策，要求全球供应商实施SA8000标准2ISO9000标准针对的是产品的质量，ISO14000标准针对的是环境质量，而SA8000标准关注的是员工的生存质量。目前这三大标准体系成为国际推进 “企业社会责任”的重要措施。SA8000指由美国非政府组织“社会责任国际”（SAI）于1997年10月发布的企业社会责任国际标准认证——Social Accountability 8000。SA8000是全球第一个针对企业的社会责任认证标准，其宗旨是“赋予市场经济以人道主义”。SA8000试图通过在企业采购活动中附加道德标准来改善工人的工作条件，该标准对企业在九个方面做出了规范性要求：童工、强迫劳动、健康与安全、结社自由和集体谈判权、歧视、惩戒性措施、工作时间、工资报酬、管理系统。尽管SA8000标准不是ISO标准，但得到全球各国家和国际组织的高度认可。一些发达国家积极制定战略推广SA8000标准，一些发展中国家政府也在其出口加工行业推广SA8000标准，以提高本国企业的出口竞争力。。据2001年1月6日《华尔街新闻》报道，美国前总统克林顿拨款390万美元用于改善劳工标准；很多国际组织，如联合国、国际劳工组织（ILO）也非常关注SA8000标准的发展，联合国项目服务局（UNOPS）也参与了SAI咨询委员会。东南亚国家的出口产品加工企业在应对国际竞争的压力和要求的同时，正积极改善劳动条件，申请SA8000社会责任审核和认证。越南还推行将SA8000等国际标准纳入2020年纺织行业发展战略，以推动纺织工业发展和纺织品出口。

面对来自消费者、投资者和公众的压力，政府为了推进企业履行社会责任，也积极采取措施实施可持续政府采购。英国早于1782年建立了政府采购制度，并建立了完善的政府采购制度体系，目前在推进可持续政府采购方面积累了丰富经验。为了实现政府采购的社会目标，英国政府允许政府各部门根据政策特别选购友好合作方的产品，同时拒绝与不友好供应商的往来，拒绝同犯有严重职业犯罪行为或经济实力不好的供应商做生意。政府鼓励采购方消除不利于小公司参与竞争的障碍，但并不意味着歧视大公司。地方优惠政策并不存在，但对于经过注册登记的残疾人工厂在投标合同时，出价可以低于欧共体规定的最低价，享有竞争最优标的机会。

2.3 可持续政府采购在国际政府采购市场中的双重作用日益明显

综观可持续政府采购的国际发展态势，可持续政府采购制度具有双重作用：一方面成为推进可持续生产、消费和贸易的重要举措；另一方面是国际政府采购市场的新的贸易壁垒。

众所周知，国际竞争的压力迫使各国不断采取非关税壁垒措施。为了在国际竞争中取胜，发达国家将贸易与劳工标准、环保标准挂钩，以保护国内市场。尤其发达国家与发展中国家之间在劳工标准、环保标准存在着较大的差距，发达国家借“公平贸易”之名行贸易保护之实，这完全背离了WTO的宗旨。1993年，美国等发达国家在"乌拉圭回合"谈判的马拉喀什会议上，首先提出要在国际贸易规则中设立"社会条款"，把贸易和劳工标准联系起来，其目的是想利用政治性标准来限制发展中国家劳动密集型产品的出口。此举遭到发展中国家反对和抵抗。1996年12月，在WTO新加坡部长会议上，美国等国家又再次倡议在世贸组织中成立一个社会条款工作组，但奋起反对的仍然是发展中国家。1999年11月，美国不顾发展中国家反对，正式向世贸组织提出议案，建议在西雅图会议上成立“贸易与劳工”工作组。由此可见，在WTO机制中发达国家在极力推行环保和劳工标准以提高国际竞争遭遇到发展国家抵抗阻力的情况下，正在逐渐借助于推进可持续政府采购而将贸易的“社会条款”纳入国际政府采购市场竞争之中。

因此，我们应该认识到，可持续政府采购是全球进一步实施可持续发展战略，尤其是可持续消费的新举措，是国际组织、各国国家与地方政府组织引领可持续消费的切实行动，充分发挥了政府采购制度推动可持续生产、消费和贸易的政策功能。但同时国际社会也应该高度重视各国尤其发达国家与发展中国家实施能力的差距，以防止其成为政府采购国际市场的贸易壁垒。

3 我国实施可持续政府采购制度的机遇与挑战

目前，我国社会经济已经进入到一个崭新的重要发展阶段，同时也是社会经济环境各种矛盾凸现时期。为此我国政府高瞻远瞩地提出了科学发展观、构建社会主义和谐社会、实现全面建设小康社会的奋斗目标，并采取积极有效的措施不断推进资源节约型、环境友好型和社会和谐型的可持续发展战略的贯彻实施。尤其进入“十一五”以来，我国政府正在生产、消费和贸易各领域积极探索和采取有力措施，全方位推动经济增长方式的转变，有效地促进社会经济环境的可持续发展。尤其在可持续消费领域正在积极探索与推进可持续政府采购这一新举措。

与其他国家尤其是发达国家政府采购的政策及实践相比，我国政府采购制度起步较晚，但发展速度很快。我国从1996年开始政府采购制度实施试点；2002年颁布了《政府采购法》；2003年《政府采购法》正式实施。几年来中国政府采购范围和规模不断扩大。采购范围由一级预算单位逐步扩展到二、三级直至基层单位预算单位；采购项目涵盖了货物、工程和服务三大类；从政府采购结构看，其中工程和服务的比例逐年增加，2005年全国工程类采购1323.2亿元，比2004年同期增长39.5%，占采购总规模的45.2%；2005年全国服务类采购195.8亿元，比2004年同期增长41.4%，占采购总规模的6.7%。

1998年全国政府采购规模为31亿元，2003年为1659.4亿元，2005年达到2927.6亿元，占同期GDP比例为1.6%。我国实施政府采购制度以来，全国政府采购规模年均增长率达到77.9%，尤其中央单位政府采购规模呈快速增长趋势，2005年达到407.8亿元，比2004年增长了39.2%。有些地方政府如福建等省市，政府采购规模占当年财政支出的39.6%。可以预见，随着我国经济的持续增长，公用事业的不断加强以及管理的进一步规范，我国政府采购的规模将会持续增长。由此可见，我国拥有着巨大的政府采购市场潜力。

国际实践表明，可持续政府采购是引领可持续消费和推进可持续发展的重要手段。如何充分发挥政府采购消费规模大和引领市场的带动作用，推进可持续政府采购是我国目前全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、贯彻实施资源节约型、环境友好型和社会和谐型的可持续发展战略的重要举措，是推进可持续消费的重要突破口。因此，我国正在借鉴国际经验，采取相关措施积极探索和推进我国可持续政府采购发展。目前，我国《政府采购法》才实施不到十年，有关实施细则和制度正在进一步完善当中，这是我国推进可持续政府采购的有利时机。

第一，从法律规定方面看，我国《政府采购法》对可持续政府采购已有原则性规定，具备了一定的法律基础。我国2003年正式实施的《政府采购法》第九条规定“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。尽管在《政府采购法》中关于可持续政府采购仅是原则性提出，但对我国实施可持续政府采购提供了法律保障。

第二，从管理和运行机制看，根据《政府采购法》规定，我国政府采购实施监督管理与操作执行相分离的管理与运行体制。“管采分离”管理与运行机制确保在财政部统一监督管理下，采购单位、集中采购机构等作为执行操作部门依法执行可持续政府采购规章制度。

第三，从地方政府的采购实践看，2004～2006年青岛市、重庆市、贵阳市、深圳市都相继开展绿色政府采购工作；北京市在筹办和举办北京奥运会过程中开展了绿色采购，北京奥组委制定了《北京奥组委采购环境保护指南》。

第四，从推进可持续政府采购技术标准看，2004年12月财政部、国家发改委联合制定了《节能产品政府采购实施意见》，明确要求政府采购应当优先采购节能产品。2006年10月财政部、环保总局又颁布了《关于环境标志产品政府采购的实施意见》和《环境标志产品政府采购清单》是我国第一份政府绿色采购清单。至今已经颁布了七批《环境标志产品政府采购清单》。从宣传教育和能力建设方面看，我国借助于中国政府采购网（http://www.ccgp.gov.cn/）公开相关信息的同时，还构建了中国环境资源信息网（http://www. cern.gov.cn/）、中国节能节水认证网。（http:// www.cecp.org.cn/）、中国绿色采购网络（http:// www.cgpn.cn/）等，加强国内外可持续政府采购管理知识和经验宣传培训，并且正在不断研究制定促进自我创新产品、促进中小企业发展和扶持贫困地区和少数民族地区发展等一系列政府采购手段，这将对我国可持续政府采购制度发展起到重要的促进作用。

4 我国进一步推进可持续政府采购的对策

面对国际社会可持续政府采购发展态势，我国应采取“顺应国际趋势，构建责任政府、稳步推进、和谐发展”的策略，推进我国可持续政府采购制度。

4.1 积极参与和全面把握全球可持续政府采购发展趋势，高度关注和积极推进发展中国家促进可持续政府采购的优先领域

依据我国在加入WTO谈判时的承诺，我国已在2002年2月申请成为《政府采购协议》观察员，并将在2007年12月底前提交政府采购市场开放清单，开始加入WTO《政府采购协定》的谈判。目前中国正在积极准备该谈判工作。因此，我国应积极参与国际社会关于制定可持续政府采购制度的各项活动，全面把握全球可持续政府采购发展态势，以便尽可能地发挥我国的作用和影响，使未来制定的可持续政府采购国际标准尽可能避免出现与我国法律制度相违背及与我国国情不相符的内容，高度关注和积极推进发展中国家促进可持续政府采购的优先领域，并借助于国际可持续政府采购措施促进发展中国家减贫等目标的实现，同时充分利用国际组织在推进可持续政府采购中的引领和表率作用，积极呼吁和推进国际组织的政府采购优先于发展中国家措施的贯彻实施。

4.2 完善相关法律法规，为全面推行可持续政府采购提供制度保障

在我国《政府采购法》框架下，制定和颁布适合我国国情的可持续政府采购实施条例或办法，从构建责任政府的高度，完善和细化目前的政府采购法，为全国范围推行可持续政府采购提供强有力的法律保障。

4.3 建立健全可持续政府采购技术标准体系

可持续政府采购技术标准体系的制定是实施可持续政府采购的核心。可以根据目前的节能产品和环境标志产品政府采购制度，选择政府采购所涉及的优先领域，分地区、分行业、分产品，进一步制定推进可持续政府采购的其他技术标准，构建完善的可持续政府采购技术标准体系。

4.4 公布政府采购行为，完善管理监督机制，构建责任政府和责任企业的价值体系

公开政府采购产品相关信息，公布政府采购的实际执行情况，建立和完善对政府采购的管理与监督机制，并加强各级政府对企业行为的监管，包括打击假冒伪劣、反欺诈、反贿赂、取缔不符合基本安全生产条件的企业、严厉查处违反我国劳工和环保等社会责任方面的法律法规的企业行为，建立良好健康的社会经济秩序。在全社会倡导关心慈善事业、关爱社会弱势群体的企业公民意识，崇尚具有良好商业道德的行为，构筑一个符合我国文化传统和国情的责任政府和责任企业的价值体系。

以上理论与实践分析表明：从积极影响来看，可持续政府采购将有利于我国经济社会高速发展时期构建责任政府，践行科学发展观，构建社会主义和谐社会，切实贯彻实施资源节约型、环境友好型和社会和谐型的可持续发展战略；但从消极影响来看，可持续政府采购也是国际政府采购市场中的新的贸易壁垒，必将给我国目前劳动资源环境密集型出口的贸易增长带来巨大的国际竞争压力。面对国际社会可持续政府采购发展态势，我国应顺应国际趋势，根据我国国情，借鉴国际经验不断推进我国可持续政府采购制度的发展，促进我国生产、消费以及贸易增长方式转变，突破国际贸易中绿色、蓝色壁垒，增强我国产品在全球政府采购市场中的竞争力。

［1］ 马拉喀什项目的可持续政府采购课题小组第一次、第二次、第三次项目讨论会会议总结.联合国环境发展署（UNEP）和联合国经济与社会事务部（UNDESA），2002.

［2］ 财政部，环保总局.关于环境标志产品政府采购实施的意见［Z］.中国政府采购网，www.ccgp.gov.vn；中国环境资源信息网，www. cern.gov.cn；中国节能节水认证网，www.cecp.org.cn；中国绿色采购网络，www.cgpn.cn；中国电子政务网，www.e-gov.org.cn.

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［14］ 财政部，国家环境保护总局，2006，关于环境标志产品政府采购实施的意见［EB/OL］

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