政府信用流失的本体论解析

周 文 翠

(佳木斯大学社科部,黑龙江佳木斯154007)

政府信用是社会信用体系的核心,是国家行政机关秉承以人为本、诚心为民的理念,在自身能力所及的范围内,恪守并有效履行法定的权力和职责,信守对公众的承诺或约定,为社会提供高质量的服务,而取得的公众的信任。然而,当前一些政府部门存在的滥用公共权力、趋利避责、随意决策、社会服务效率低下等失信行为,不仅会造成自身信用的流失,消解着政府合法性的基石,更容易激化社会矛盾、破坏社会的稳定与和谐。应该说,社会转型是造成政府信用流失的重要外部因素,而就政府本身而言,制度的合理性、科学性不够,组织的公共性不足和理念缺陷,以及行政人的道德异化则是导致其信用流失的主要内在因素。

一、制度合理性、科学性的欠缺

(一)党政二元对政府责任的弱化

“广义的政府责任指政府的社会回应,即政府能够积极地对社会民众的需求作出回应,并采取积极的措施,公正、有效地实现公众的需求和利益”。[1]政府责任是政府信用的重要组成要素,而党政关系的制度安排又是影响政府责任的主要因素。就中国而言,历史赋予了中国共产党以执政党的地位,使之对政府负有政治领导的责任,即政治原则、方向的领导。理论上讲,党对政府的这种领导应当通过制定正确的路线、方针、政策或施政纲领,以及推荐领导人或候选人等方式来实现;而政府则应在宪法和法律的授权下,负责具体执行党所确定的大政方针。但由于历史与现实的原因,党与政府却形成了事实上的二元结构关系,党委和政府内部机构与职务设置重叠交叉,党经常在不通过法律程序的情况下干预行政机关的工作,有的地方党委甚至直接行使行政机关的职能。这一方面使党组织陷于复杂的行政事务中,无法集中精力研究大政方针,实际上削弱了党的政治领导;另一方面又使政府难以形成垂直有力的工作系统,不能独立自主地发挥其应有作用,责任意识日渐淡漠。而且,党委和行政的二元责任主体,使同一项工作既有党委的分管书记又有政府的分管行政领导,导致了机构臃肿、官僚主义和行政效率的低下,这些都是政府信用流失的重要原因。

(二)条块并存对政府效率的降低

“条”是指从中央到地方逐级设置、自上而下垂直管理的行政机构;“块”是指各地平行设置的、接受同级地方党委领导的行政部门。“条”“块”作用的发挥必须建立在内部与外部权限明确划分的基础上,其关系实质就是中央集权和地方分权的平衡问题。马克思主义认为“集权是国家的本质”,“没有一个国家可以不要集权”。[2]396我国宪法第三条也规定“中央和地方的国家机构职权划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,这是处理中央与地方关系的基本原则。但我国目前的法律对各级政府的职权划分过于原则、操作性不强,缺乏健全的利益分配与责任机制。受利益的驱动,中央政府的一些部门,很容易以社会整体利益之名侵害特定的地方公众的利益;一些地方政府也会出于本地利益的考虑,而推卸、逃避对国家和社会的责任,甚至出现地方保护主义。同时,“条块并存”也容易导致收权留责,“一些事务往往县级职能部门要管、省级职能部门要管、中央职能部门也要管,结果是中央没有精力管,地方又管不了;或者是遇到好处相互争,遇到问题相互推,使政府执行陷入两难困境之中”。[3]299-300而且,条条的层级设置过多,指挥链的中间环节存在对问题的“体制性迟钝”,动力不足,效率低下。最终不仅损害了政府的权威,而且导致政府信用的流失。

(三)人事制度不合理对政绩观念的扭曲

我国目前的领导体制是首长负责制,即行政首长个人拥有对日常事务的处理决定权,但重大问题须先经集体讨论,再由行政首长最后决定并承担决策责任。本来这是兼有首长制和委员会制优点的一种领导体制,既可快速决策又能体现集体的领导。但在实际运用中却因为受传统“人治”思想的影响而扭曲变形,产生权力过分集中于行政首长个人的现象,一把手说一不二。在干部选任上,充斥了“个人专断”和“任人唯亲”。在“政府管理中领导人往往以言代法,政府的法令和政策往往受到领导人意志的左右;法律的效力往往因人而异;下级通常把上级的言论或指示当作行动的根据”。[4]93由于信息不对称,民意调查成了走过场,造成个人利益的获得与个人价值的实现在很大程度上依赖于上级领导的认同,从而导致一些行政人对上级的依附性、服从性和被动性。良好的政绩是政府信用的重要体现,正确的政绩观应以增进最广大人民群众的根本利益为行政宗旨,以满足维护社会和谐的需要为目的。然而,现实人事制度的不合理却歪曲了这种政绩观念,导致行政人不是把注意力放在工作上、不是放在为人民谋利益上;而是把重心放在“经营领导”上,放在取悦上级上,围绕领导喜好抓“政绩”,以致出现了大量劳民伤财的“政绩工程”,造成政府信用的流失。

(四)信用制度不健全对政府信用能力的削弱

民众对政府的信任是一种制度信任,这种信任必须建立在一套可靠的信用制度基础之上。由于缺乏公正的政府信用评估制度、完备的政府信息披露制度、以及有效的政府信用监督惩戒机制,等等,造成政府信用能力的不足,使得政府容易超越范围滥用信用,这是造成政府信用流失、社会信用环境恶化的重要原因。行政组织因其掌管了绝大多数的社会信息,而具有远超于普通公众和社会组织的信息权力(即源自对信息的访问与控制的权力),但由于政府信息披露制度不健全,加之传统专制思维和官僚体制本身又倾向于守秘,使得政府信息公开多少、何时公开、对谁公开,很多时候成了政府官员们直觉判断的结果。这就给了个别政府部门滥用信息权力的机会,使得政府行为常常被个人行为所代替,导致政府信用无法保障。有效的失信惩罚机制是保障政府信用的重要措施,然而,由于缺乏有效率的监督者、良好的审计部门、设计明晰的法规和高效的司法部门,结果使守信者和失信者享受“同等待遇”,出现“劣币驱逐良币”的现象,导致公众对政府信用的质疑。如个别政府部门为谋取本部门或小集团利益,往往打着维护国家利益的旗号,超出其职能范围,滥用政府信用,不仅造成政府信用持续严重流失,而且恶化了社会信用环境。

二、政府组织的公共性及理念的缺陷

政府的公共性就是政府的公共所有属性,即政府的公共权力属于社会公众,公共利益是政府的出发点和目标。政府公共性要求政府合理使用公共权力,维护和保障公共利益。而现实生活中,由于政府组织的公共性不足,常常出现组织利益僭越公共利益、组织职能错位侵害公共利益、组织监督不够导致的行政自由裁量的滥用。此外,政府组织文化中诸如人治思想、服从意识等消极理念,也消解了法治理念和个体的伦理自主性。这些都是导致政府信用流失的组织层面原因。

(一)组织利益对公共利益的僭越

组织的存在和发展需要人、财、物等各种资源,这种需要构成了组织的自身利益。应该承认,政府组织也有自身的利益,只不过这种组织利益应该是为公共利益服务的,是公共利益实现的手段。马克思主义认为阶级社会中的统治阶级总是“把自己的利益说成是社会全体成员的共同利益”,[5]100这种公共利益形式与内容的背离,只有在共产主义社会才能得到真正的统一。从理论上说,社会主义制度使我国政府具备了真正代表公共利益的前提条件,政府组织利益与社会公共利益是一致的。只要是在遵循宪法和法律的前提下获取的政府组织利益,都是为公共利益的发展所作的必要准备。但是,在实际工作中,由于公共利益的主体——“人民”作为一个整体,某种意义上具有虚幻性,而政府组织利益作为行政人众意之和却具有相当的现实性,使得某些政府部门和工作人员借公共利益之名,谋政府组织机构的自身利益之实,“公民本位”让位于“政府本位”。如以公共利益之名追求预算的最大化,实际是为了政府组织自身拥有更多的支配权力。再如为了政府机构获得更多更好的办公设备等组织利益,而牺牲社会长远的公共利益,满足少数的经济利益集团的要求,等等。组织利益对公共利益的侵犯,导致政府成为了少数人的利益表达者,在许多方面都是自我服务,如工资、福利、待遇、休假等,而在事关公共利益的社会服务方面则明显用力不足,这是政府信用流失的重要原因。

(二)组织职能在市场和社会领域的错位

组织职能是组织实现科学管理、达成组织目标的重要手段。政府组织的职能主要有政治、经济、文化和社会职能,如果这些职能配置合理,就能保证行政人有效地使用资源,实现行政效率与社会效益的统一。而实际上,组织的水平分化(分工)、垂直分化(层级)和空间分化(地域)造成了组织的高度复杂性,加上其他主客观条件的约束,使组织职能常常出现障碍,最突出的表现就是组织职能的错位。这种“错位”首先表现为经济领域里的“越位”,即政府干预的范围和力度过大,超出了校正市场失灵和维护市场秩序的合理界限,管了不该管的事。政府职能“错位”的另一种表现是在社会服务领域的“缺位”。计划经济时期,政府在社会事务中扮演着全能政府的角色,政府的职能无限扩张,把本该由社会管理的事务统统包揽,社会团体和中介组织的合理发展受到压制,这种管理惯性使政府对社会的管制功能多于服务功能。正是政府组织的职能错位,导致其社会服务不足和经济干预过度,造成了政府信用的流失。

(三)组织监督不力对滥用自由裁量的纵容

行政自由裁量权是行政主体在法定的权限范围内,在行为条件、行为程序,作为与否和作出何种行为方面作合理选择的权力。作为一种具体事务的处置权,自由裁量权意味着行政主体具有价值判断与选择的理性和自由,这一特点决定了自由裁量权“既有可能成为行政主体发挥创造性的前提,也有可能成为行政主体滥用权力和以权谋私的机会”。[6]15由于行政人个体的价值观、思维能力和判断能力具有局限性,加之个人情感、心理态度的影响,自由裁量往往容易出现标准不一的偏差情况,这会导致执行中一定程度的不公平。而且自由裁量没有明确的标准可供参照,在缺乏严格监督的情况下,就容易成为个别行政人徇私舞弊的工具,如独断专行、滥用职权、假公济私、挟私报复等。为使法治在社会中得到维护,行政自由裁量权必须受到合理的限制。目前我国行政自由裁量的范围过大且不定量,而行政监督体系虽然从形式上看比较完整,但因种种利益联系和地位差异而形同虚设,难以达到预想的防范效果。监督的困境纵容了行政自由裁量权的滥用,引起被执法者的不满甚至对抗,是政府信用流失的又一原因。

(四)组织文化缺陷对法理和伦理自主性的消解

“组织文化就是组织成员所共有的一种价值观体系”,[7]193是无形的而又被组织成员视为理所当然的行为准则。对政府组织而言,良好的组织文化是提高组织绩效、维护公众利益的保证。然而,由于我国传统人治文化的先天缺陷,以及建国后法治文化培育的后天不足,我国政府的组织文化重情理、轻法理,强调个人对组织的服从。实际工作中,政府行为往往是依人情行政,而不是依法理行政。对人情的认同还衍生出许多合“情理”却不合“法理”的现象,如“圈内人”之间相互关照、通融,手下留情等。伦理自主性“是指一个人坚持其原则性判断的意愿,即使这种意愿必然违反组织、同行群体和小组的规定、价值观或观念”。[8]54组织文化虽然有利于提高组织绩效,但却可能消解行政人个体的伦理自主性,产生大量“群体思维的牺牲者”。[9]118而且,官僚制的“代理转换”特性,也容易使个人感到不必为自己履行指示的行为结果负责。加之传统政治文化中等级主义道德的残余影响,使个人道德屈从于上级和组织控制。结果行政人只是机械地服从组织意志,即便上级有错误,下级也要忍让服从,个体的伦理自主性丧失,不再从公共利益的要求出发考虑问题,这在一定程度上为“官官相护”培植了土壤,也为“系统性腐败”创造了条件,是政府信用流失的重要原因。

三、行政人的道德异化

(一)社会人、组织人与公共人的多重角色引发的角色冲突

角色的本质内容是特定的责任要求,其中也蕴含了公众的期望。就行政人来说,如果对自身角色无法与公众期望达成共识,或者不能够履行由角色所带来的责任,那么就会产生角色冲突现象。建国后,我国是按照公仆角色去要求行政人的,这种定位的实质就是“公共人”。即生活资料由公众提供;权力来自公众授权;处于公众的监督之下;以公共利益最大化为目标追求。[10]而同时,在我国的行政组织中,“干部角色是双重的,既是代表上级的政策贯彻执行者,又是部门利益的代表,而其与一般群众的权利和作用并不对等”。[11]71也就是说,行政人的一个重要角色是“组织人”。此外,在现实生活中,行政人还会担负其他一些社会角色,如为人父母、社团成员等,成为“社会人”。作为“社会人”,行政人有自身的利益要求;作为“组织人”,行政人要遵守组织的相应规定与要求。虽然行政人自进入公职角色就肩负了“公共人”的角色,但其利己本性不可能随着角色的转换而完全消除,尤其当个人利益与公共利益发生冲突时,不同的道德能力直接决定个人考虑问题的立场和观点,影响行政人的选择结果。[12]82-90如有的行政人枉徇私情,“为朋友两肋插刀”,及至腐败,就是其“公共人”角色让位于“社会人”角色的结果;有的行政人为了与同事搞好关系,就对同事的要求有求必应,而不顾其行为是否违背了公共利益,导致“组织人”角色僭越“公共人”角色,这种不同角色间的责任冲突就会导致政府信用的流失。

(二)个人利益、组织利益与公共利益的分化形成了利益诱惑

马克思主义认为“人们为之奋斗的一切,都同他们的利益有关”。[13]187根据利益主体的不同,利益有社会共同利益(公共利益)、群体利益(组织利益)和个人利益之分。历史地看,利益的发展经过了三个阶段,即原始社会的利益一致阶段,阶级社会的利益对立阶段,以及社会主义社会的利益差别阶段。有利益差别就必然有利益冲突,只不过这种差别与冲突在计划经济体制下被个体利益的平均化所遮蔽,行政人的个体利益被淹没于集体利益或社会利益之中。改革开放以来,原先由中央政府统一划定的利益格局,因各方改革进程的快慢、难易程度、实际情况等的不同,而出现个人利益、组织利益与公共利益的分化。国家资源与权力向部门和单位的转移扩张了组织利益,组织利益对于个人利益的保障作用更加突出,从而使原来对国家的依赖转变为对所在单位组织的依赖,导致行政人更倾向于增进组织利益而非公共利益。同时,市场经济的发展不仅使“个人利益”得到了正名,强化了人们的主体性和利益意识,开放后西方公私观的涌入还使人们更加重视个人利益的实现状况,诱发了行政人搞特权、谋实利等人格失真现象。权力异化的一个关键原因就在于“权力执掌者自己使权力从属于他的‘自利的打算’”,[6]288结果只能是政府信用的流失。

(三)多元价值并存与个体的有限理性造成的理想信念动摇

改革开放对传统的重义轻利观念产生了巨大的冲击,而文化价值观念的多样性也是民主社会的必然产物。这种多种价值体系并存的多元社会,要求行政人以尊重科学和符合逻辑的理性思维,正确地认识和把握自我,坚定公共利益至上的信念和社会主义、共产主义的理想,自觉地选择有益公益的行为。但“人受肉体之束缚,感官能力之局囿,欲望之定向,意识之限度,话语之宽范,行动之受约,选择之无法同时,生命之不得永生……一句话,人之有限性,……就是个体存在的依据”。[14]26人的这种客观基础(自然生命的有限性、先天的禀赋与性格等)和主体能力(智力、思维等)上的有限性,往往限制了人的自我驾驭和选择能力。加之人不仅具有理性的一面,还具有非理性的一面,以感性融入现实生活必然会影响理性选择。这些都造成行政人在面对多种利益选择时,产生理想信念的动摇,结果是权力观扭曲,利益观错位,耻谈崇高信仰,不问政治立场,道德滑坡,私欲膨胀,把人民的权力当成个人的私有财产,利用职权吃、拿、卡、要,致使政府信用大量流失。

[1] 张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报,2000,(2).

[2] 马克思恩格斯全集(第41卷)[M].北京:人民出版社,1982.

[3] 胡伟.政府过程[M].杭州:浙江人民出版社,1998.

[4] 谢庆奎,等.中国政府体制分析[M].北京:中国广播电视出版社,1995.

[5] 马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1995.

[6] 张康之.公共行政中的哲学与伦理[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[7] 于显洋.组织社会学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[8] [美]尼格罗.公共行政学简明教程[M].郭晓来,等译.北京:中共中央党校出版社,1996.

[9] [美]罗宾斯.组织行为学精要[M].郑晓明,葛春生译.北京:电子工业出版社,2005.

[10] 刘瑞,吴振兴.政府是公共人而非经济人[J].中国人民大学学报,2001,(2).

[11] 彭澎.政府角色论[M].北京:中国社会科学出版社,2002.

[12] Thomas Nagel,Ruthlessness in Public Life,in Stuart Hampshire ed.,Public and Private Morality,Cambridge:Cambridge University Press,1978.

[13] 马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1995.

[14] 王鸿生.交往者自白[M].北京:东方出版社,1995.