建立警察公共关系危机预警机制的构想

底高扬

（江苏薛济民律师事务所，江苏 南京 210008）

建立警察公共关系危机预警机制的构想

底高扬

（江苏薛济民律师事务所，江苏 南京 210008）

警察组织工作的特殊性，使得警察公共关系危机处于一种潜伏的状态，且成为一种社会常态，而各领域各层次的问题错综交织，都有可能成为公关危机发生的导火索，警察组织一味被动地应对警察公共关系危机只会使得警察组织公关更加被动。预防管理理论告诉我们：预防是战胜危机的第一法宝。科学构建中国特色警察公共关系危机的预警机制，是时代发展的呼唤，是对民意的积极回应，是健全中国危机预警体系的重要内容，是加强和创新社会管理的必然要求，是全面建设小康社会的客观需要，是提高政府公信力、促进警民和谐的重要保障。

警察公共关系危机；预警；机制

警察公共关系危机管理的首要阶段和首要任务就是警察公共关系危机的预警，这是提高社会突发事件预警预控管理和处理社会风险、最大限度减少损失的关键环节，也是迅速开展危机处置的坚实基础。但我国公安部门在警察公共关系危机预警机制建设方面还处于起步探索阶段，存在着缺乏切实可行的应急预案、缺乏科学系统的预警机制、缺乏高效的协调机制等问题与不足，这些都严重地制约了警察工作的顺利开展与和谐警民关系的建设。在宏观行政管理层面建立一套适应时代发展要求、符合我国国情、顺应群众期待的，科学高效、切实可行的具有中国特色的警察公共关系危机预警机制已经势在必行。

一、警察公共关系危机预警的概念

危机预警是危机管理的第一道防线，是危机管理的主体。根据本国、本地区或者本部门有关危机现象过去和现在的指标数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出科学的评估与预测，并发出确切的警示信息，使警察和公众提前了解事件实际发展的状态，并启动相应级别的应急预案，及时采取相应策略，防止或消除不利后果的活动。笔者认为，危机预警应该在时间和空间两个维度上进行界定，在时间维度上，危机预警不仅体现在危机爆发前的预防和警示，更体现在贯穿危机管理的始终；在空间维度上，应该突破地域、部门界限整合人力、物力、技术等各种资源，从全局着手构建一套运行有效的警察公共关系危机预警机制。

建立警察公共关系危机预警机制，就是要使警察公共关系危机预警成为警察组织日程管理中的一项重要职能，警察公共关系危机预警是一项基础性、经常性的工作，使其超越时间序列、地区部门界限，将警察公共关系危机预警贯穿警察公关危机管理全过程，这些必须引起警察组织的高度重视，积极构建和完善警察公共关系危机预警机制。

二、警察公共关系危机预警的必要性

警察公共关系危机预警是公安机关科学防范和应对警察公共关系危机的重要环节，是公安机关加强和创新社会治安管理、提升自身形象和公信力的客观要求。警察公共关系危机预警的必要性表现在以下几个方面：

第一，这是履行职责任务和历史使命的客观需要。警察组织担负着重大政治和社会责任，但警察组织的某些不适应与其要求形成较大反差，为滋生警察公共关系危机提供了土壤。警察公共关系危机预警管理对发挥公安机关职责，促进警民及社会和谐具有重要作用。它将改变传统状态下的消极应付做法，使警察组织以积极、开放、合作的姿态，正确应对公众的知情权、监督权和理性诉求，并与公众良性互动，优化警察公共关系，预防危机发生，降低危机损害，为警察工作创造良好的基础和环境。

第二，这是维护政府声誉和良好形象的客观要求。警察组织作为政府行政的一个重要职能部门，往往处在缓和、调处各种社会矛盾中第一线，直接与公众发生面对面的接触，而这种接触通常又是对立甚至冲突的。警察组织通过科学的警察公共危机预警管理，能够实现与媒体和公众的互动沟通和有效交流，既能及时澄清负面信息，又能积极改进自身问题，有利于展示警察的正面形象，提高公众的认同感和满意度，维护政府和警察的良好声誉。

第三，这是优化执法理念和公共服务的客观条件。警察组织通过警察公共关系危机预警管理，能够促进转变执法理念和强化服务意识，构建警察和媒体、公众良性互动、合作共赢的关系；并且有助于警察组织准确预警与经济社会发展和公众切身利益密切相关的各种诉求，以及对警务活动进行监督，提出批评和建议的各种信息，并予以积极地回应和反馈，使警察工作更好地服务社会、服务公众。

三、我国警察公共关系危机预警的刚性缺陷

到目前为止，我国在警察公共关系危机预警机制方面的理论和实践研究已经积累了宝贵的经验，取得了丰厚成果，有力的促进了我国警察公共关系建设的良性发展，为警察组织开展工作营造了良好的社会环境。同时，我国的警察公共关系危机预警机制建设仍处于初期探索阶段，还不能很好的适应社会治安管理的要求，还不能满足提升警察形象、促进警民和谐的客观需要，在法律体系、组织机构、工作思维等方面存在着诸多刚性缺陷。下面，笔者从界定危机预警概念的两个维度（时间和空间）出发，指出当前我国警察公共关系危机预警的刚性缺陷。

一方面，在时间维度上。现有警察公共关系危机预警属于事前管理，在危机管理的时间序列上处于首要阶段，相应地，危机预警机制主要运行在危机爆发之前。然而警察公共关系危机发展有着极大的不确定性，既包括警察公共关系危机爆发具体时间的不确定性，也包括危机爆发后发展趋势的高度不确定性。目前我国警察公共关系危机预警主要针对第一次危机，没有认识到危机不能得到有效控制还可能衍生新的危机或者危机事件之后，还可能蕴藏新危机的种子。这在一定程度上削弱了了我国警察公共关系危机预警的作用和效果。

另一方面，在空间维度上。现有的警察公共关系危机预警没有从根本上突破单部门型模式，机制的运行主要集中于某一类别的危机信息管理中心，通常局限于对某一类警察公共关系危机预警，没有形成全覆盖、系统性的警察公共关系危机预警机制，不能有效整合人力、物力、财力、技术等各类资源，这在一定程度上增加了警察公共关系危机预警的成本。另外，警察公共关系危机预警所必需的危机意识、法律法规组织体系与信息网络也存在各自为战、相对割裂的缺陷，使警察公共关系危机预警机制的整体运行不畅，从而影响预警效果。

四、构建中国特色警察公共关系危机预警机制

（一）制定警察公共关系危机分级预案子系统

“凡事预则立，不预则废。”成功的警察公共关系危机监测需要详细而周密的“阶梯”预案。笔者认为，各级政府及警察组织部门应从国家安全、社会整体稳定的战略高度建立《警察公共关系危机应急总预案》，同时借鉴《国家突发公共事件总体应急预案》，按照危机性质、影响范围等将警察公共关系危机警情划分为Ⅰ（特别严重）、Ⅱ（严重）、Ⅲ（较重）、Ⅳ（一般）等四级，根据所确定的危机级别，调动与之对应的人、财、物、技术等资源和力量进行预警预控。

具体而言，应急预案的主要内容包括：对警察组织潜在的公关危机形态进行分类，并制订各类危机预防的方针政策；确定其中某种或某一类公关危机预防的具体战略和战术；确定与危机相关公众、媒体的范围及沟通方法；建立有效的信息传播、沟通网络，并明确具体联系对象与方式等。

（二）建立警察公共关系危机信息监测收集子系统

警察公共关系危机监测是一项耗时长、范围广、费精力却很有价值的工作，建立警察公共关系危机监测收集系统的主要目的是监测并收集有关警察公共关系危机信息，及时发现危机警兆，准确研判危机诱因、未来发展趋势和演变规律。

该监测体系由日常监测和突发监测构成。日常监测就是警察组织中的警察公共关系危机预警业务部门要把警察公共关系危机监测作为本部门一项常规和基础工作全天候进行，运用智能型软件、舆论分析技术进行关键词筛选，及时收集来自报纸、杂志、广播、电视、网站等媒体的信息，科学地对警察公共关系危机进行评估，整理出分析报告，并每日递交警察公共关系危机管理部门，形成警察公共关系危机预警信息。从而为警察组织及时高效进行议题管理提供条件。

突发监测就是发生警察公共关系突发事件后，危机预警监测部门针对围绕警察公共关系突发事件信息进行监测。突发监测过程中，监测部门要密切动态跟踪，准确、快速获得突发事件危机发展信息并加以科学研判，快速确认危机性质、成因及类型，评估危机可能带来的威胁，并及时向决策部门反馈警察公共关系危机发展动向。

（三）建立警察公共关系危机预警信息评估子系统

及时准确地对警察公共关系危机进行评估是防止和有效控制危机危害及损失的保障。警察公共关系危机预警机制的完善要求建立有效的预警机制整体系统的评估体系，建立起系统权威的专家评估团，通过对预警指标体系所提供的数据综合多种评估方法进行风险系数大小的评估，才能做出正确的决策。

政策学权威德罗尔提出：逆境的特征都有变化阈限，其阈值取决于这些特征的原动力、规模与复杂程度、社会状态是稳定还是动乱、各个具体领域以及其他要素。而评估机制的职能就在于：在对大量监测到的公关危机信息进行有效规整的基础上，对警察公共关系相关阈值进行分析，评估未来可能发生的危机类型及危害程度作出较准确的预测，然后给予社会准确的风险预报，启动相应的应急预案，根据具体公关危机信息的情况进行预警预控。

（四）建立警察公共关系危机信息披露子系统

信息是警察公共关系危机预警的基础。警察组织能否与公众、媒体进行有效的信息沟通和交流是警察公共关系危机预警的成败。研究表明，警察公关危机发生以后，公众最关心的有三类议题：一是局面是否得到控制，也就是说现实状态如何；二是危机缘何发生，也就是危机的诱因何在；三是危机当中的受害人是否得到了妥善安置。这三个议题在不同类型的警察公共关系危机中有不同的处理方式，要针对不同类型采取不同的信息披露模式。

一是顺应模式。因宗旨错位、执法不当或因突发事件引起的警察公共关系危机应采取顺应模式，采取释放“舆论气球”的方式找准时机低调切入事件，承认错误（失误），做出改正错误的姿态，并做出有效承诺，从而缓解紧张的情绪，为进一步公关工作打下基础。

二是对抗模式。因谣言、失实报道引起的警察公共关系危机要采取对抗模式，高调介入，充当“意见领袖”，及时回应谣言及失实报道，加强与媒体的对抗交流，督促媒体更正报道。

三是转换模式。即通过设计、推出一个与警察公共关系危机看似无关，实质能够反映警察组织正面形象的积极议题，来转移公众舆论焦点。在警察公共关系危机的议题传播过程中，转换模式可以单独使用，也可以结合顺应或对抗模式同时使用。

总之，不管是哪种模式，信息披露在保证质量的同时要坚持“第一时间”的原则。警察组织发布消息要及时地重点回应公众关心的议题，防止公众所关心的议题出现“信息真空”。

（五）建立警察公共关系危机警报子系统

警察公关部门通过对收集的危机预警指标信息进行预测，提供超前的发展趋势，并判断警察公共关系危机预警体系总体和部分关键指标状态是处于无警、轻警、中警还是重警，并通过绿蓝黄橙红五种颜色代表的警报信号系统，向警察公共关系危机预警管理或决策部门发布警报，由管理或决策决定是否启动警察公共关系危机预警预案，启动什么级别预案。

（六）建立警察公共关系危机预控对策子系统

警察公共关系危机预控是警察公共关系危机预警的后续跟进步骤，即根据预警研判的结果，对警察组织可能出现的形象危机事态进行早期矫正与控制，全部或部分地清除危机爆发的诱因，尽最大可能避免危机的爆发或减少危机爆发后的危害程度。警察公共关系危机预警指标警限和随机出现的各种警情是复杂多变的，单纯的计算机是不能完全胜任的，在警察公共关系危机预控子系统中，首先要建立警察公共关系危机预警专家系统，利用网络或通过其他途径定期向专家们实施德尔菲法调查，充分运用专家的分析判断，通过预警信息沟通和反馈，使预测意见逼近客观实际。而警察公共关系危机预控对策子系统与专家子系统相连，是为预警决策者提供化解警察公共关系危机的应急性、思维性、提示性意见的人机智能互动系统。其有两部分构成：一部分为以往警察公共关系危机的常规案例库，它可以依据警情的性质和危机类别自动提供若干应对策略；另一部分是应对突发警情的专家咨询系统，它与警察公共关系危机预警信息的评估子系统相连接，在警兆出现初期，通过即时咨询提供相应的预控对策。

（七）建立警察组织与各部门、媒体的联动应急子系统

在警察公共关系危机预警工作中，警察组织要以开放、合作、共赢的姿态主动加强与其他政府部门、媒体的交流与合作，这是由当前复杂多变社会环境所决定的。首先，在警察公共关系危机预警方面，警察组织可与其他部门联网，在各自工作中发现涉及警察公共关系方面，及时反馈给该警察组织，实现信息资源的共享。其次，新闻媒体既是警察与外界沟通联系的桥梁，在警察与外部公众之间起着中介作用，又作为警察公共关系对象的组织客体而独立存在。在处理与媒体的公共关系上，可以通过适时主动发布新闻，召开新闻发布会，邀请记者采访或者撰写专栏等渠道，加强与大众媒体的联系。再次，可以通过立法的形式将警察组织与其他各部门、媒体的联动应急机制固定下来。

（八）建立外地涉警公关危机事件对本地影响风险的关联评估机制

建立外地涉警公关危机事件对本地影响风险的关联评估机制是警察公共关系危机预警机制中的重要组成部分。关联评估分析首先是寻找警察公关危机环境，一种是找出警察组织在历史上曾发生过的公关危机；另一种是找出国外警察组织已发生过的公关危机。其次是分析上述两类危机发生时的条件、成因，并对近期社会环境因素的变化进行相关分析，从中判断警察公关危机发生前的警兆，结合本地区本部门警察公关实际，通过监测、研判、预警预控，确保随时能做出第一反应。

（九）建立警察公共关系危机预警保障子系统

1.物质保障子系统

警察公共关系危机预警机制的正常运行依赖坚实的物质保障。各地各级警察组织要专门成立自上而下的警察公共关系危机预警部门，由专人组成公关预警小组，24小时不间断地对重点领域、敏感领域、突发事件进行监测预警。同时，地方政府要将警察组织的公关经费单独列入政府预算，另外开通警察公共关系危机预警网站，加强公关人员的公关危机预警能力培训。通过各层次、各领域建立起的物质保障网，从实物、制度、资金、人力等方面，保证警察公共关系危机预警体系的日常运作。

2.技术保障子系统

警察公共关系危机信息的监测，离不开及时有效的信息搜集、信息处理、信息研判、信息反馈、信息决策系统；对海量危机信息的监测和分析，并从这些信息中提取与危机相关的舆情信息，经评估判断形成预警信息的过程都离不开数据库系统、计算机科学技术、搜索系统等科技手段的支撑。同时，警察公共关系预警管理部门需要运用科学技术、方法，对所建立的指标进行科学评价，测定警察公共关系问题所处的程度类型，为决策层决策提供依据。因此，警察公共关系危机预警机制的构建，要高度重视科技与预警的相结合，加强相关人员科技培训，或者在不违反警察保密工作规定的前提下聘请所需技术领域的高级人才到警察队伍中，为警察公共关系危机预警提供技术保障。

3.组织保障子系统

警察公共关系危机预警管理工作，是一项组织化、规范化活动，必然要有一定的组织来保障，而且还需要警察组织和其他部门、组织、媒体等通力配合协作，才能发挥其应有的职能。笔者认为，警察公共关系危机预警管理组织机构应该有自己的独立编制，自上而下形成组织体系，该体系应该包括三个层次：即决策层——警察公共关系危机预警管理委员会；管理层——警察公共关系危机预警管理部门；业务层——警察公共关系危机预警执行部门。在该体系中，预警管理委员会是最高决策机构，主要负责各项决策的制定等；预警管理部门由专门行使预警管理职能的人员组成，负责对警察公共关系危机预警管理的执行机构的公共关系工作进行监测、管理，对警察组织存在的公关危机进行预警预控，发布预警信号，启动相应级别的应急预案，向相关组织提供对策措施，同时向警察公共关系危机预警管理委员会反映各种公关危机情况等；警察公共关系危机预警执行部门负责对警察组织环境及公众进行信息监测整理、分析研判、评估预测，及时向警察公关危机预警管理层反映警察组织公共关系方面存在的问题及状况等。

4.制度保障子系统

警察公共关系危机预警机制的科学制定和有效实施离不开强有力的制度保障，具体包括以下几个方面：

一是完善警察公共关系危机预警机制的法律法规。目前，我国警察公共关系危机预警缺乏系统完善的法律法规，多数情况以专家行动、个案通知、文件的形式等代替，这样的后果就是不能及时地将积累的经验和吸取的教训以法律的形式固定下来，不能形成警察公共关系危机预警长效机制。同时，在实践中，警察组织关于警察公共关系危机预警组织机构、责任划分、组织协调、财政保障等方面规定的不明确，常出现预警不力、处置不善、责任推诿等问题，导致警察公共关系危机的频繁发生。因此，笔者建议人大和政府，应该总结我国警察公共关系危机预警实践经验，借鉴国外国家的成功做法，出台例如《警察公共关系危机预警条例》、 《警察公共关系危机预警规定》等法律法规，形成具有中国特色的警察公共关系危机预警法律法规体系。

二是健全警察公共关系危机预警机制的监督制度。警察公共关系危机预警机制能不能有效运行、能不能取得良好的社会和组织效果，关键在于有没有健全的监督制度来保障。“徒法不足以自行，”但其实施效果需要监督辅之。就我国而言，监督制度应包括：一是警察组织上级对下级预警工作的监督，对预警信息、决策的有效性考核和评估，对人力物力资本及应急储备资源进行定期和不定期的检查，保证警察公共关系危机发生前，能及时捕捉苗头并启动相应应急预案。二是媒体、公众的社会监督。“信息时代”体现在媒体、公众知情权、监督权的充分发挥，警察公共关系危机预警工作要自觉接受他们的监督，主动公布相关工作信息，拓宽信息发布渠道，建立警民预警工作的互动、联动的信息反馈制度，使得警察公共关系危机预警工作更符合民意，得到公众的理解和支持。

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[6]闫子民.公共危机中的警察公共关系[J].云南警官学院学报,2008,（1）.

Conception of Establishing Early Warning Mechanism of Public Relation Crisis of the Police

Di Gaoyang
（Jiangsu Xue Jimin Law Firm,Nanjing,Jiangsu,210008）

The particularity of the police organization job makes the police public relation crisis in a dormant state,and has become a kind of social norm.Various levels of problems intricate,which may be a public relation crisis fuse.Police organizations'passive response to police public relation crisis will only make the police organization of public relations more passive.Prevention management theory tells us that to overcome the crisis prevention is the first weapon.The scientific construction of the police public relation crisis early warning mechanism of Chinese characteristic is the call of the times and positive response to public opinions.The construction of early warning mechanism can promote the harmonious relationship between the police and the people.

police public relation crisis;early warning;mechanism

D631.4

A

1672-6405（2011）03-0033-04

底高扬（1988- ），男，河北石家庄人，江苏薛济民律师事务所律师，主要从事社会公共安全管理研究。

2011-08-05

王凤玲〕