事业单位人事争议中的法律问题研究

陈晓宁

(南京大学法学院,江苏南京 210093)

事业单位人事争议中的法律问题研究

陈晓宁

(南京大学法学院,江苏南京 210093)

随着我国事业单位人事制度改革的不断推进,各种人事争议日渐增多,但人事争议当事人的诉求表达机制与权益保障机制并未健全,人事争议的救济途径有限。目前改变我国事业单位人事关系立法滞后的可行方案是,通过司法解释将人事争议纳入到《劳动争议调解仲裁法》与《劳动合同法》的规范之中,通过劳动法的相关规定予以解决。

事业单位;人事争议;救济途径;法律适用

一、事业单位人事争议的类型

事业单位人事争议,是指事业单位在人事管理过程中与聘用制工作人员之间发生的争议,这些争议包括但不限于录用、考核、工资福利待遇、职称评定、职务晋升、辞职辞退、离职等纠纷。事业单位的人事争议分为以下几种类型:第一类是录用、确认聘用关系纠纷。录用纠纷指受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序等问题上发生的纠纷;确认聘用关系纠纷主要是指受聘人员在聘用期限届满之后继续在用人单位工作,但用人单位疏于人事管理耽误了聘用合同的续订,从而导致的与聘用关系有关的纠纷。第二类是履行聘用合同纠纷。即受聘人员与聘用单位之间因履行聘用合同而发生的各种纠纷,此类纠纷中还包括受聘人员与聘用单位之间存在服务合同与聘用合同中期限不一致而导致的纠纷。第三类是职级确定、职称评定、职务晋升纠纷。职级确定纠纷主要是指学校、医院、科研院所等单位技术岗位上的受聘人员以什么级别的专业技术职称起算,亦即专业技术职称确认纠纷;职称评定纠纷是指受聘人员符合了高一级的专业技术职称任职条件,在职称评审过程中所发生的纠纷;职务晋升纠纷是指受聘人员与聘用单位之间在职务晋升过程中发生的纠纷。第四类是辞职离职、辞退纠纷,即解聘辞聘纠纷。该类纠纷实际上就是受聘人员与聘用单位之间就聘用合同的解除或终止而产生的纠纷。第五类是经济补偿金、赔偿金纠纷。即聘用单位与受聘人员在解除聘用合同关系或违法解除时因经济补偿金、赔偿金而发生的纠纷。

二、事业单位人事争议的解决途径及法律制度

2003年9月,最高人民法院发布《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》,对于事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议,如果当事人一方不服人事仲裁机构的仲裁裁决,可以向人民法院提起诉讼;一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决,另一方当事人向人民法院申请执行的,人民法院应当依法执行。这一司法解释的出台,解决了人事争议缺乏司法审判程序的问题,标志着人事争议“一裁二审”的救济模式形成。就事业单位人事争议解决的依据而言,多散见于一些专项立法、部门规章以及各省市政府的规范性文件,归结起来可以分为三类:一是法律,即《公务员法》、《劳动法》与《劳动合同法》;二是《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》、《关于印发〈人事争议处理规定〉的通知》等有关人事争议处理的各种规范性文件;三是最高人民法院发布的《关于人民法院审理事业单位人事争议若干问题的规定》等审理人事争议法律适用的司法指导文件。

就第一类法律而言,《劳动法》第2条第2款规定:“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者,依照本法执行。”并在第10章专章规定了劳动争议解决制度,但并未区分劳动争议与人事争议,这也是很多法院将人事争议与劳动争议混为一谈的原因之一。《劳动合同法》对劳动合同制度作出了详尽的规定,其在第2条第2款中将事业单位和其建立劳动关系的劳动者订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同的行为纳入该法的适用范围,还在附则第96条中特别指出:“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定;未作规定的,依照本法有关规定执行。”依此,与事业单位建立劳动合同关系的职工在与单位发生争议时,解决的依据是劳动法的有关规定;但事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同发生争议的,救济依据是首先适用法律、行政法规或者国务院的规定,未作规定的,适用《劳动法》与《劳动合同法》。《公务员法》第106条规定:“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法进行管理。”依此,《公务员法》第15章申诉控告的有关规定以及第100条人事争议仲裁的规定是法律、法规授权事业单位中除工勤人员以外的工作人员人事争议处理的法律依据。

目前处理事业单位人事争议的部门规章等规范性文件包括:《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》、关于印发《人事争议处理规定》的通知、《人事争议处理办案规则和人事争议仲裁员管理办法》、《人事部关于修改〈人事争议处理暂行规定〉和〈人事争议处理办案规则〉有关条款的通知》、《人事部关于设立中央国家行政机关在京直属事业单位人事争议仲裁委员会的通知》以及《关于人事争议仲裁适用有关法律问题的答复意见的函》。

针对法院审理人事争议案件法律适用的困难,最高人民法院发布实施的《关于人民法院审理事业单位人事争议若干问题的规定》第1条指出:“事业单位与其工作人员间因辞职、辞退及履行聘用合同发生的争议,适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”第3条划定了可以进入司法诉讼程序的人事争议仲裁案件的范围:“本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。”《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》则具体解释了《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》规定的“适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”的含义是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。

三、事业单位人事争议解决法律制度的缺陷

我国事业单位人事争议解决虽然途径很多,但争议仲裁与司法审判之间仍存在诸多衔接不到位的问题:第一,受案衔接不顺畅,人事争议仲裁事项范围比法院的受案范围宽泛。人事争议的受案范围是:事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议;社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议;军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议;依照法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议。而最高人民法院的受案范围仅是“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”。对于其他的人事争议,如聘期考核、职称评定、职务晋升等方面的争议法院不予受理。第二,实体法律衔接错位,人事仲裁与司法审判适用的实体法不统一。当前人事仲裁基本上是依据部门规章和各地的政策文件来处理争议,而人民法院主要依据劳动法以及相关司法解释裁判案件。由此而来,人事仲裁与司法审判往往对同一问题出现不同的裁判结果。第三,执行衔接弱化。人事仲裁与司法执行衔接弱化主要表现在:一方面,部分人事仲裁裁决及生效调解书不具有执行效力;另一方面,对具有人身性质的仲裁裁决缺乏执行措施的规定。这些会使当事人的权利不能及时得到实现。

总体而言,我国事业单位人事争议法律制度存在以下缺陷:首先,人事争议解决存在大量的救济空白。虽然法律、人事部规章与规范性文件、地方政府大量的有关事业单位人事制度改革的意见、规则、办法、措施为事业单位职员的聘用聘任、辞职辞退、行政处分、未聘安置等人事纠纷提供了诸如调解、申诉、控告、人事仲裁、诉讼等多项人事争议解决措施,但大部分的规定比较模糊,多数属于原则性的规定。在实践过程中,现有的事业单位人事争议解决制度还存在大量的救济空白。如前所述,对于考核、职称评定、职级晋升等方面人事权利,发生纠纷时大部分只能向原单位申请复核,或是向主管行政机关提起申诉,缺乏仲裁、诉讼等程序化的裁判救济机制。尤其值得关注的是,为了改变事业单位现有的单一固定用人方式,促进专业技术人才资源的社会化、市场化,国家鼓励有条件的单位积极实行固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人办法,鼓励和支持事业单位的人才流动。但目前对事业单位与职工因兼职发生争议的救济在大部分地区仍然处于空白状态。

其次,缺少统一、高位阶的法律依据。当前除了《劳动法》、《公务员法》和《劳动合同法》的少量条文之外,事业单位人事争议解决的依据大量的是中央和地方政府在事业单位改革中产生的政策文件。这些文件多数以“办法”、“意见”的形式发出,就级别而言连部门、政府规章都算不上,实践中很难成为专门的争议解决制度,特别是人事争议诉讼的法律依据,这在很大程度上阻碍了事业单位人事争议解决体系的建立和完善。最后,救济制度体系的零散与混乱。事业单位人事争议解决机制的零散、混乱具体表现在:一方面,不同类型的事业单位人事争议解决的途径不同。对参照公务员管理的事业单位而言,人事争议只能采用《公务员法》规定的申诉、控告途径救济;对一般的事业单位而言,根据人事争议的不同,救济途径通常包括申诉、控告、协商、调解、人事仲裁、人事争议诉讼等。另一方面,不同地区的事业单位人事争议解决的类型和途径不同。现在各地的事业单位人事争议解决多是以本地区的政府规范性文件为依据,造成了事业单位人事争议解决的地区差别严重。

四、完善事业单位人事争议解决法律制度的建议

人事争议仲裁与诉讼是构建社会主义和谐社会的一项重要的矛盾调处机制。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出,要形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制,发挥仲裁与诉讼的积极作用。要自觉将法制意识和大局意识结合起来,既要注意妥善处理国家、集体和个人利益之间的关系,又注意处理好法律和政策之间的关系,追求法律效果和社会效果的统一,最大限度地解决各种人事争议,化解社会矛盾,促进社会和谐稳定。因此,完善人事争议立法,解决人事争议仲裁与诉讼的衔接问题就成了构建和谐人事关系的必要因素。一是通过司法解释,解决人事争议解决程序的法律适用问题。通过司法解释,明确将《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》作为人事争议解决的程序依据,同时扩大人事争议的受案范围。二是通过司法解释,解决人事争议的实体法律适用问题。对事业单位聘用制工作人员的聘用合同如何适用《劳动合同法》作出规定,聘用(聘任)合同与劳动合同虽然有不同的地方,但本质上并无区别,不应存在两种合同制度,将聘用(聘任)合同纳入《劳动合同法》的适用范围,解决事业单位人员实体权利保护无法可依的局面,有利于人事关系的法制化和规范化,有利于保护事业单位工作人员的合法权利,有利于促进我国事业单位的人事制度的改革。

(责任编辑:武卫华)

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1003—4145[2011]01—0145—03

2010-12-03

陈晓宁,南京大学法学院教师。